欧盟共同外交与安全政策的性质及其运作局限性，本文主要内容关键词为：局限性论文,欧盟论文,外交论文,性质论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年11月1日《马斯特里赫特条约》（又称《欧洲联盟条约》， 以下简称《马约》）正式生效，欧盟的共同外交与安全政策正式形成，并被确立为欧盟的三大支柱之一。经过1997年《阿姆斯特丹条约》的修订后，欧盟对其共同外交与安全政策的目标做了如下界定：“（1 ）依照《联合国宪章》的原则，维护欧盟的共同价值观、根本利益和独立；（2）全面加强欧盟及其成员国的安全；（3）按照《联合国宪章》的原则与《赫尔辛基最后文件》的原则以及《巴黎宪章》的目标，维持和平与加强国际安全；（4）促进国际合作；（5）发展和巩固民主与法治，尊重人权和基本自由。”（注：Damian Chalmers,European Union Law,Vol.2,Ashgate,1998,PP202—203。）从这些目标来看， 欧盟共同外交与安全政策的潜在运作范围非常广泛，将“涵盖有关外交和安全政策的所有方面”。欧盟将通过建立成员国之间的系统合作及成员国具有共同重要利益的领域逐渐执行联合行动来实现这些目标。
目前欧盟共同外交与安全政策仍处于尚未成熟的阶段，但它毕竟标志着欧洲一体化在新的历史条件下的一个重要进展，反映了冷战结束后欧洲安全结构重新调整的现实需要及欧洲经济一体化和政治一体化进一步深化的迫切需要，将对欧盟及其成员国对外政策产生直接的影响。
一、欧盟共同外交与安全政策的基本性质：体现多边主义的政府间合作机制。从有关欧洲一体化的国际关系理论出发，不少西方学者把欧盟共同外交与安全政策看作是一种多边主义的机制。按照罗伯特·基欧汉的解释，多边主义的正式内容可以概括为“在由三个或是多个国家组成的集团中通过特定安排或机制协调国家政策的做法”。
（注：Keohance,R,"Multilateralism:An Agenda for Research",International Journal XLV(1990),pp731。）据此，欧盟共同外交与安全政策可理解为欧盟15个成员国协调外交政策的一种非常机制化的形式。
在欧洲政治合作基础上产生的共同外交与安全政策仍处于欧洲共同体（EC）的法律框架之外。尽管欧洲政治合作在《单一欧洲文件》中有明文规定，但它仍是一种政府间合作框架——欧洲委员会只是与之相联系但并非处于核心地位。尽管共同外交与安全政策在《马约》中被正式列为欧盟的第二支柱，但支柱体系形成的出发点仍然是要保持外交事务与内外安全事务合作的政府间合作主义结构，为整个欧盟建立一个单一框架体系。（注：Martin Holland,Common Foreign and Security Policy,Pinte r,1997,PP185。）
与世界贸易组织或欧洲安全与合作组织等相比，欧盟共同外交与安全政策不是一个普通的多边机制或过程，它是一个由联盟的共同成员国达成的一种机制，现已成为欧盟的一个正式支柱。欧盟的一体化进程不断冲击着成员国外交政策的协调与合作。欧盟作为地区一体化的典范，其国际地位和影响日益增强，相应地，其国际活动也日益频繁。在此背景下，成员国之间的互动在性质上自然也不同于一个地区内主权国家间的一般性互动。就此而言，共同外交与安全政策就不仅仅是成员国外交政策协调的过程，还要受到变幻复杂的国际关系的冲击，并受欧盟一体化这一广泛背景的制约。欧盟内部成员国之间的互动强度和频率及其一体化成分都使得共同外交与安全政策成为一种特殊的多边进程。
欧盟共同外交与安全政策是一种便于欧盟成员国协调外交与安全政策的多边安排体系。鉴于外交和安全政策的高度敏感性，特别是鉴于多数成员国将外交与安全领域视为事关国家主权的核心部分，欧盟仍将该领域界定在政府间合作的框架内。实际上，欧盟外交政策的协调统一意味着成员国国家主权的一个核心领域的欧洲化，这是由于欧盟成员国深刻认识到要真正适应当前国际舞台上的各种挑战，有必要采取共同对外行动，这将有利于各成员国提高自身的国际地位和影响。但是，多数成员国又不愿完全将国家主权的这一核心领域让渡或转移给一个超国家性质的机构，这就阻止了传统的超国家性质的一体化模式在外交与安全领域的形成。要求机密性、快速反应并考虑特定国家的敏感性和偏见，就使得以共同方式运作对外政策成为最困难的领域之一。从该意义上讲，外交政策的协调统一是介于朝向欧洲化的向心力和朝向国家控制的离心力之间的一个演进过程。在这个充满紧张、争执的领域，要取得每一步进展，都需经过错综复杂的相互妥协。
在欧洲政治合作及后来的共同外交与安全政策形成过程中，“欧洲化”和“国家控制”这两种相互冲突的驱动力之间的比重已经发生了一些变化。70年代，把外交政策视为“高政治”（High Politics ）的理解十分盛行，因此，当时的成员国在外交事务上更着重谋求国家控制，这就要求欧洲政治合作应当保持一种松散的政府间协调与合作的形式。随着欧洲政治合作向共同外交与安全政策的演进，外交政策合作变得越来越具有欧洲化色彩，这就导致了属于政府间合作性质的欧洲政治合作及共同外交与安全政策和具有超国家性质的欧洲共同体的进一步结合。但是，即使在不断发展的欧洲化进程中，就国家主权方面看，外交和安全政策过于敏感，因此就不允许它发展成为超国家性质的框架，换句话说，共同外交与安全政策目前还不能完全超越严格的国家控制的限度。这样看来，欧盟共同外交与安全政策的协调统一过程仍然是欧洲化与国家控制之间的持续的妥协过程。因此，共同外交与安全政策的本质既不是严格意义上的政府间合作性质，也不是“共同”这个词字面上的公共性含义，而是体现了多边主义的一种政府间合作框架。它是政府间合作主义与超国家主义相互妥协的产物，具有明显的过渡性和妥协性。
二、共同外交与安全政策的运作局限性：协调与合作面临考验。自《马约》正式确定共同外交与安全政策作为欧盟三大支柱之一以来，欧盟在此框架下已经采取了一系列共同外交行动。例如，通过创设《欧洲稳定公约》谋求促进剧变后的东欧国家间少数民族和边界纠纷的协商解决；通过提供基础设施项目的发展援助支持加沙—杰里科协议的实施，并继续介入中东和平谈判进程；参与监督俄罗斯和南非的大选工作；对波黑提供人道援助，并采取一系列措施以实现波黑冲突的协商解决；促进《核不扩散条约》适用范围的拓展；参与前南斯拉夫问题的和平谈判，等等。
但是，总体而言，欧盟这些行动多数令人失望，没有取得具有决定意义的预期效果，除了有关的会晤和联合声明的数量有了显著增加外，欧盟外交与安全政策影响力并未有根本性提高。欧盟在外交与安全政策上作为一个国际行为主体的角色继续是一种“侏儒”形象，民族国家的外交与安全政策仍然是其主导性特点。例如，在卢旺达的种族冲突中，欧盟成员国当中法国独自进行了军事干预；对伊拉克的禁运，成员国执行不同政策的情况极为明显，英国态度强硬，法国则比较温和；在对俄罗斯的政策上，把俄罗斯植入一个国际安全框架内的努力并不是通过共同外交与安全政策，而是通过北约组织的和平伙伴关系计划进行协调。使俄罗斯的经济稳定化在很大程度上是由德国主动出面组织的，因为在确保俄罗斯继续愿意与西方合作及防止俄市场经济改革最后失败方面，德国拥有更迫切的利益。
欧盟在前南斯拉夫问题和平谈判中的表现是其共同外交与安全政策框架运转不力的又一典型例证。尽管欧盟积极参与斡旋，也谈判了大量的和平协议，甚至在有些问题上部分地达成了一致，但不久又被冲突的某一方违反。1999年上半年，围绕科索沃危机的谈判及后来北约的武装干涉，再次表明欧盟目前难以独立地解决涉及欧洲自身安全和稳定的危机。因此，欧盟共同外交与安全政策的运作目前仍被多数人认为是软弱无力和令人失望的。究其原因，主要有下列因素：
（一）欧盟主要成员国各自国家利益存在明显分歧。在欧盟外交与安全政策应当怎样实现某种“共同”或者至少是一定的协调、在特定政策事务上如何进行充分协商合作等方面，各成员国向来意见不一。由于历史原因，德国在二战后非常谨慎，它不愿意凸显单独谋求自身国家利益或者发展一种独立安全政策的姿态，担心自己的“过分活跃”会引起邻国及欧洲主要大国的不安。所以，在欧盟的主要成员国中，德国是推动共同外交与安全政策向超国家性质的共同体模式发展的最强有力的倡导者，而且也愿意转让一部分这类主权。另一方面，英国和法国则很少表示愿意放弃对外交与安全事务处理的任何控制。与英国相比，法国尽管在欧盟其他事务上，如经济共同体、经济货币联盟等问题上表现积极，愿意更进一步促进经济一体化进程，但是，在外交与安全事务上，英法两国都强调国家的控制权，认为国家的力量已经足够，而参与北约被视为能够与保持国家独立自主权相一致的唯一可接受的国际协作途径。法国也表示愿意对超国家的欧盟权力做些较小的让步，但前提是能进一步控制德国，并有利于促进欧洲对美国的独立自主倾向发展。大多数欧盟成员国同意通过协调它们的对外政策以便赢得更大的国际影响力，但还是缺乏一种作为联盟而果断行动的共同政治意志。总体而言，在形成一项外交与安全政策时，除了英、法、德三大国之外，其他欧盟成员国只是充当次要角色：有些成员国往往追随欧盟大国（如荷比卢追随法国或英国）；有些成员可能充当一种可靠但较软弱的合作角色（如西班牙）；许多成员国则往往追随大多数建议，前提是它们能够为此获得来自核心集团足够的附带报酬，换言之，各成员国都依照自身利益待价而沽。这种错综复杂的利益分歧是制约欧盟共同外交与安全政策的关键因素，短期内仍难以得到妥善解决。
（二）欧盟的战略清晰度不够。共同外交与安全政策虽然规定了一系列基本宗旨，但是没有明确界定欧盟的共同利益到底是什么，也未规定实现其基本目标的具体操作性措施，只是在运作程序上做了一些界定。即使《阿姆斯特丹条约》也没有规定一个连贯性的总体外交战略。由于成员国仍以自身国家利益为优先原则，共同外交与安全政策缺乏一种能够超越特定国家利益和态度的欧洲化的外交与安全战略视野。英国、法国等重要的成员国仍然对超越民族国家层次或北约共同战略的必要性抱有成见和疑虑。虽然冷战结束后欧洲的地区安全及稳定依然面临许多新的不定因素和挑战，但与冷战时期存在的传统安全危险——大规模的直接军事进攻相比，这些新的不稳定因素还不足以使欧盟成员国愿意明确放弃或转让本国的外交和安全事务的控制权。鉴于实际缺少面临直接军事进攻这类传统的安全危险，要成员国明确界定何为整个欧盟的一种外交与安全政策挑战就更加困难了。虽然欧盟阿姆斯特丹首脑会议决定，欧洲理事会将在成员国拥有共同重要利益的事务上，为部长理事会确定共同战略作为执行共同外交与安全政策的一般指导方针，但这仅仅是一种宽泛的规定，在关键时刻及关键问题上，成员国各有自己的利益考虑，相关的争执和讨价还价不可避免地会影响共同外交与安全政策的运作。
（三）共同外交与安全政策运作的机制存在缺陷。首先，在决策程序上，体现政府间合作性质的全体一致决策模式显然不能提供充分的灵活性和快速反应。虽然《阿姆斯特丹条约》做了一些修改和补充，但决策体制仍不能满足共同外交与安全政策有效运行的需要。特定多数表决原则只适应于在共同战略基础上的决定和联合行动或共同立场的执行，适用范围非常有限，因为在关系国家根本利益的问题上成员国可以行使否决权，（见：Article J.13(2),Treaty on the European Union。）并且具有军事或防务含义的决策不适于特定多数表决原则。尽管《阿姆斯特丹条约》为了增强共同外交与安全政策的行动能力引入了所谓的“建设性弃权”条款，但是只要弃权的成员国及时发布一个正式声明，它将不必受其他成员国所达成的决定的约束。这就为成员国有选择地退出自身所不喜欢的决定提供了合法依据。显然，这种决策机制所保留的成员国的否决权及建设性弃权将会继续保持民族国家对外交与安全政策的控制，将使特定多数表决原则的适用范围处于极为严格的限度内。其次，共同外交与安全政策机制的弱点还体现在欧盟的对外政策在国际舞台上支离破碎的表现。这与欧盟的混合支柱问题直接相关。作为第一支柱的共同体和作为第二支柱的共同外交与安全政策虽然都被置于《欧洲联盟条约》的总体框架内，但又属于两个不同的法律框架。因此，在具体执行时往往出现一些混乱，特别是会出现围绕职权行使范围而产生的严重分歧。例如，在第一支柱和第二支柱中都明确规定“发展并巩固民主、法治及尊重人权和基本自由”是基本目标之一，但假如某个伙伴国被认定违反人权从而引起欧盟与之缔结的国际协议的暂时中止或对其实施制裁时，是应当按照共同体的程序还是按共同外交与安全政策的程序决定呢？很长一段时间，该问题曾阻碍着欧盟与地中海国家之间发展援助项目的达成，而且至今悬而未决，这将有可能长久地削弱欧盟对外政策的一致性。（见：European Foreign Affairs Review,Vol.3,Issue 2,Summer 1998,PP428。）此外，对外“谁代表欧盟”发言，一直是令人困扰的一个问题，虽然《阿姆斯特丹条约》创设了一个“共同外交与安全政策高级代表”，许多成员国也呼吁让一位有较好形象的欧洲政治家对外代表欧盟讲话，但所选的代表并不能充分履行这一职责。由于缺乏一个清晰的共同外交与安全政策重心，加上混合支柱引发的问题，就很难强化欧盟对外政策的统一性形象。
（四）欧盟缺乏自己行之有效的军事杠杆。欧盟和西欧联盟间的关系早在《马约》当中就有了比较复杂的规定，《阿姆斯特丹条约》对那些规定只是在措辞上做了一些细微的修订，共同外交与安全政策开始包括“逐渐构筑共同防务政策”，“如果欧洲理事会决定这样做，这可以导致共同防务”。该条约只是宽泛地表示：鉴于把西欧联盟整合到欧盟的可能性（如果欧洲理事会这样决定的话），欧盟将相应地培育和西欧联盟的更密切的机制关系。从目前看，这两个组织的最终整合还须相当一段时间。长期以来，北约一直是西欧各国的主要军事依赖支柱，欧盟的许多成员国本身也是北约成员。试图承担欧洲防务和安全的西欧联盟由于自身的先天不足目前也无力取代北约在欧洲发挥的职能。西欧联盟目前尚难以真正成为欧盟的武装臂膀。欧盟自身缺乏独立的军事能力在北约对前南斯拉夫问题的干预（包括空中军事打击等行动）上表现得最为明显。1999年上半年的科索沃危机再次证明了欧盟不能独立地解决本地区的严重危机，仍然需要在北约的框架内主要依赖美国的军事力量。事实上，在北约框架外，欧盟国家的军事行动能力极为有限，它们自己的信息资源和快速运输工具都显不足。因此，欧盟国家及西欧联盟目前只能依靠北约的军事手段。依赖他人毕竟需要看人脸色，这种无奈必然会使欧盟自己的外交意图时常受限，因而欧盟刚刚起步的共同外交与安全政策的实际动作显得乏力也就不足为奇了。
欧盟共同外交与安全政策虽然存在一系列局限性和不足，但是毕竟标志着欧盟一体化进程的一个重要进展。正如经历了一个艰难曲折过程而于1999年1月1日正式启动的欧洲单一货币体系那样，目前尚处于雏型阶段的共同外交与安全政策框架将随着成员国之间的共识的逐步增加而趋向成熟。
标签：北大西洋公约组织论文; 英国退出欧盟论文; 北约成员国论文; 欧盟成员国论文; 时政外交论文;