科技治理中NGO的制度化咨询——以美国国家纳米科技计划为例，本文主要内容关键词为：科技论文,为例论文,美国论文,纳米论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G31 [文献标识码]A [文章编码]1000-0763(2011)04-0057-07
当今科技已日益成为各国竞争的重要内容与手段。同时，科技发展也带来了环境、健康与安全等各种风险。合理的科技政策可以促进社会、生态等可持续发展，反之，就会如德国社会学家乌尔里希·贝克所说的那样：“一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命”。[1]因此，“科技与治理”成为各国科技发展战略的一项重要内容。而制度化咨询成为“科学治理的核心内容之一”。[2]在制度化咨询过程中，非政府组织已成为一支科技治理与科技社会形塑的重要力量。本文以美国国家纳米科技计划(下称NNI)为例，分析非政府组织参与纳米科技研发政策制定、计划实施以及绩效评估等制度化咨询的过程与功能。
一、NGO对NNI的立项前期评估
NNI是2000年开始实施的美国国家科技战略。该计划主要是通过联邦政府协调各联邦机构在纳米科学工程和技术领域研发的一项投资计划。到目前为止，政府投资已经超过100多亿美元，并有二十多个联邦政府机构参与。美国政府以及NGO等机构对NNI的确定与实施经历了一系列的评估过程。
1.纳米科学工程与技术跨机构工作小组的成立
20世纪90年代初，美国自然科学基金会(NSF)等多个联邦机构都独立进行纳米科技相关课题研究。20世纪90年代中期，联邦政府开始聚焦纳米科技领域，其中重要人物之一是美国NSF工程部门项目负责人M.C.罗科。1996年11月，以M.C.罗科为首的自然科学基金会和其他联邦机构部分成员形成了一个非正式的小组，并定期举行讨论纳米科技发展和资助计划。1998年9月，这个定期讨论的非正式小组成为白宫国家科学技术委员会(下称科技委员会)下设立的一个纳米科学工程与技术跨机构工作小组(下称跨机构工作小组)。随后，跨机构工作小组和世界技术评估中心组织了一系列研讨，以研究纳米科技的发展趋势。
2.美国世界技术评估中心对全球纳米科技发展的评估
是否需要发展纳米科技，如何优先选择纳米科技的研究领域，并确保美国在纳米科技研发中处于全球领导地位等相关内容是美国科技政策的重要内容。1996-1998年间，美国自然科学基金会和十余个联邦政府机构联合出资委托马里兰洛约拉学院的“世界技术评估中心”(WTEC)对全球纳米科技研发进行战略评估。世界技术评估中心是一个民间非盈利咨询机构，主要从事全球科技发展趋势的评估。世界技术评估中心为此成立了由九名成员组成的“世界纳米科技发展评估小组”(下称纳米评估小组)。伦斯勒理工学院材料科学与工程系主任W.西格尔担任评估小组主任(后来被聘为总统纳米科技咨询专家组成员)。
1998年1月，纳米评估小组发表了第一阶段研究成果《美国纳米粒子、纳米结构、纳米材料和纳米器件的研发状态》报告。1999年9月，纳米评估小组与跨机构工作小组共同发表了《纳米结构科学和技术：全球范围的研究》最终调查报告。纳米评估小组认为：“纳米科技代表人类操纵纳米尺度上综合和控制材料一个革命性时代的开始。接下来的十几年中，我们将见证加速发展纳米科技的革命性突破。纳米科技将会深刻影响现有几乎所有工业部门的技术，如节能、生物技术、环境的可持续发展。”[3]这篇报告还比较了美国与其他国家在纳米粒子、纳米结构材料、纳米器件等领域的发展，提出两个引起美国重视的问题：一是在纳米科技研究经费方面，美国投资落后于西欧和日本；二是在与日本、欧洲的纳米科技竞争中，美国未具有明显优势。[4]1999年9月，跨机构工作小组发布了《纳米科技研究方向：未来十年纳米科技研发的前景》，并认为“纳米科技将引导下一场的工业革命”。[5]这几份报告为联邦政府将纳米科技列为国家科技战略计划奠定了前期的重要基础。
二、NGO 对NNI的立项与确认评估
科技咨询是科技治理不可或缺的重要组成部分。科技治理其实质就是发展共同的认识基础，特别是新兴的纳米科技具有复杂性与不确定性。纳米科技战略能否成为一项美国的科技战略，除了前期评估之外，美国政府还向其他多家非政府组织提出咨询邀请。NNI的进程与之后主要非政府组织的咨询见表1。
1.美国总统科技咨询委员会对NNI的立项评估
1999年底，在白宫科技政策办公室和预算管理办公室等部门都全力支持纳米科技计划成为总统提案时，总统科技咨询委员会(下称科技咨询委员会)也发挥了重要的作用。科技咨询委员会主要是向总统提出有关国家科技研究和科学教育等科技问题的咨询组织。该委员会由总统科技事务助理和总统指定的一个私营部门代表共同主持，是非内阁组织。
经过考察，科技咨询委员会认为“纳米科技是自二战以来美国将要经历的第一场不具有绝对领先优势，但是具有重要经济意义的科技革命。”[6]如果美国要在21世纪继续保持其经济上的领导地位和保证其国家安全，则需要在未来10至20年中显著而稳定地增加对纳米科技研发投入。为此科技咨询委员会强烈支持将纳米科技置于最优先发展的地位，并建议从2001年开始实施该计划，同时还建议每年要通过非政府组织对NNI的实施进行评估。
在纳米科技战略成为总统提案之后，NNI作为政府建议年度预算法案的一部分提交国会审议。经国会听证审议后同意拨出了4.64亿美元的巨款资助该项目，并于2001年开始实施。为确保NNI的实施，2000年下半年，科技委员会设立了纳米科学工程与技术分支委员会(下称纳米科技分支委员会)负责NNI的实施与管理。2001年，纳米科技分支委员会设立了纳米科技协调办公室，让其负责纳米科技分支委员会的日常管理与协调工作。参与纳米科技活动的联邦各机构关系见图1。
图1说明：(1)“*”为NNI政府管理与监督机构；(2)“**”为NNI执行机构；(3)“***”为NNI非政府咨询组织；(4)****立法与监督机构；(5)实线为正式报告关系；(6)虚线为非正式报告关系；(7)虚线箭头为公共管理或契约式交流；(8)GIN为全球纳米科技问题工作组；(9)NEHI为纳米科技环境健康影响研究工作组；(10)NILI为纳米制造、工业联合与创新工作组；(11)NPEC为纳米科技公众参与交流工作组；(12)数据参考①The National Nanotechnology Initiative Strategic Plan 2004：26。②National Research Council，A Matter of Size Triennial Review of the National Nanotechnology Initiation，National Academy Press，Washington，D.C 2006：19
2.美国国家研究理事会对NNI立项确认评估
NGO参与科技咨询的目的之一是减少实现NNI战略风险，实现纳米科技发展的风险与利益均衡。在白宫、国会都同意实施NNI的时候，出现了新的问题。一方面是纳米科技潜在风险问题。2000年4月，美国著名计算机科学家比尔·乔伊在《连线》杂志上发表了一篇文章。乔伊模仿20世纪80年代的未来学家埃里克·德雷克斯勒关于自我复制的汇编程序的预言，描绘出主流科技发展的负面影响。他把纳米机器人写成潜在的“毁灭机器”；[7]这种想象也不无道理，新技术的发展也会产生意想不到的结果，如转基因食品在英国等欧洲国家被强烈抵制。为此美国的农产品出口受到巨大的损失。现在，生物技术和纳米技术相结合制造新的生物物种，可能会由“灰色粘质”向“绿色粘质”发展。这种“绿色粘质”的失控会导致环境、人类健康和生物多样性的破坏。因此纳米科技的反对者认为纳米技术将超过生物技术，而难以控制。另一方面是美国总统换届对NNI实施带来了影响。2001年1月20日，小布什就任美国总统。但是整个2001年期间，纳米科技分支委员会没有实施NNI的计划。直到2001年秋季，M.C.罗科在白宫科技政策办公室会见了小布什特派代表，并被告知NNI将“继续进行”。[8]
为了消除对纳米科技潜在风险的担忧，以及对NNI实施进行监督，美国政府对NNI进行了确认评估，并形成了相关立法保障。自然科学基金会、纳米科技分支委员会、科技政策办公室等联邦机构联合邀请国家研究理事会对NNI实施进行再评估。美国国家研究理事会(下称研究理事会)由国家科学院、国家工程院、医学研究院等机构成员组成，目的是组成科技联合体深化学术知识研究，并向联邦政府提供建议。研究理事会在政府系统之外独立运作。
2001年上半年，研究理事会接受了白宫经济委员会和NNI参与机构的请求，并成立一个特定委员会对NNI进行了评估。该研究理事会咨询小组由16名成员组成。主席是美国资深科学家西北大学材料科学与工程系教授I·斯图普博士。2002年夏，咨询小组发表了《小奇迹，无止境前沿：国家纳米科技计划的评估》。研究理事会评估的主要问题是：(1)NNI是否致力于使美国从新技术受益的技能与知识研究？(2)是否充分利用已有的人力、设施、资金？是否充分地进行政府、工业、高校和国际合作？(3)是否有效地协调实现利益最大化？(4)是否有效地考虑纳米科技引起的社会影响？(5)如何确定有效评估NNI的程序与依据？(6)哪些是未来纳米科技投资的领域？[9]研究理事会认为自然科学基金会牵头的纳米科技分支委员会在制定研究重点、确定重大挑战项目和广纳美国科研单位参与方面起到了重要作用。NNI的初步成功可以由许多其他政府建立类似的纳米科技研究计划得以体现。[10]
由于NNI刚开始实施，研究理事会更多的还是对NNI提供建议。研究理事会提出了十个建议，其中第一个就是建议科技政策办公室设立一个独立的国家纳米咨询小组，向纳米科技参与研发机构提供投资政策、计划、目标以及管理的建议。此外，还建议联邦政府长期稳定地支持纳米科技研发、支持跨学科文化建立、加强纳米科技对社会影响研究的资助等等。[11]研究理事会的多项建议在2003年《21世纪纳米科技研究与发展法案》以及2004年NNI战略修订中得到体现。科技咨询委员会、研究理事会，以及其他非政府组织与各联邦机构相互关系见图1。
3.非政府组织对NNI咨询的立法保障
制度化和法制化的科技咨询体系是非政府组织参与科技决策的必要保证，也是形成治理权威的有效途径。2003年11月，美国众议院、参议院先后通过了《21世纪纳米科技研究与发展法案》(下称《法案》)。2003年12月，布什总统签署了该法案，批准联邦政府从2004年10月到2008年9月对主要从事纳米科技研发的联邦机构共投入约37亿美元。《法案》再次明确了NNI的目标是“确保美国纳米科技与应用在全球的领导地位”。《法案》要求总统建立或指定国家纳米科技咨询委员会。咨询委员会成员要求来自学术机构和工业部门，并具有能够提供与纳米科技有关的研究、技术转移、商业应用或社会和伦理相关的知识与能力，并且每两年进行一次评估。[12]同时，《法案》还确定了研究理事会作为NNI外部评估组织，由协调办公室安排研究理事会对NNI每三年进行一次评估。评估具体包括：完成纳米科技分支委员会制定的目标、技术实现情况；各机构的项目投资层次；技术转移；对伦理、立法、环境以及与社会相关问题的关注程度。《法案》还要求研究理事会提供纳米科技促进美国经济发展的推荐意见，以及推荐新的研究领域、改善评估目标方式等。此外在第一个三年中，《法案》要求研究理事会特别针对两个方面的评估：一是在分子尺度下，分子自组装材料和器件技术的可行性评估。二是负责任地发展纳米科技的研究评估。[13]
2004年7月，布什总统根据《法案》要求正式任命总统科技咨询委员会作为国家纳米科技咨询小组开展相关评估与监督工作。这就使科技咨询委员会和研究理事会两个非政府组织对NNI咨询实现了法制化与常规化。
三、NGO对NNI的实施评估
“作为第三方”的非政府组织参与科技治理是多元主体在科技社会化过程中的合作与互动，也是不断监督与完善科技发展的过程。2005年开始，科技咨询委员会和研究理事会根据《法案》要求分别对NNI进行了评估。
1.科技咨询委员会对NNI的实施评估
2005年5月，科技咨询委员会行使国家纳米科技咨询小组职责，进行了第一次评估，并发表了《五年的国家纳米科技计划：国家纳米科技咨询小组的评估与推荐》报告。该报告回答了四个基本问题：(1)我们所处的位置？(2)经费是否合理地使用，NNI是否得到有效管理？(3)我们是否致力于社会相关的潜在风险研究？(4)我们怎样才能做得更好？这份报告特别关注美国的竞争地位。科技咨询委员会选择纳米科技研发的投入，以及出版物、专利等产出物进行比较，认为美国纳米科技研发处在世界领先地位。对于NNI的管理，科技咨询委员会认同NNI计划所提出的在多个部门中按计划成立特别研究领域小组，以加速研究进程的措施。由于其他国家纳米科技研发水平的不断提高，科技咨询委员会建议纳米科技分支委员会成立一个跟踪国际纳米科技研发活动的工作组，以加强在环境、健康影响方面的合作机会。[14]为此，纳米科技分支委员会成立了纳米环境和健康影响工作组，并将工作场所的安全作为最优先研究领域。2007年，NNI战略修订中，纳米科技分支委员会新增全球纳米科技问题工作组。科技咨询委员会还建议联邦政府要促进纳米技术转移和商业化。联邦政府投资要以最终转化为商业开发的知识为主。
2008年4月，科技咨询委员会发表《国家纳米科技计划：国家纳米咨询小组第二次评估与推荐》报告，指出当前纳米科技发展还没有产生商业化所期望的革命性变革。但是，科技咨询委员会认为纳米科技研发在许多领域已经比期望的要快，如药物传送和半导体电子学。科技咨询委员会还通过分析消费品、生物医学、能源、电子学四个案例的进展，提出要培育商业化，促进创新研究。[15]科技咨询委员会认为纳米科技商业化还存在着一些挑战，如缺乏标准；公众质疑环境、健康与安全的影响；不充分的教育与劳动力培养。科技咨询委员会还指出：“不对纳米科技的社会影响研究，而孤立地发展纳米科技与产品的开发将会影响产品销售，所以要充分注重市场竞争前的产品知识宣传”。[16]另外，科技咨询委员会还提出了多项建议要求国会继续支持NNI的实施；加强纳米技术标准化与商业化进程，并建议邀请社会学家对技术伦理进行共同研究。
2.国家研究理事会对NNI的实施评估
在《法案》实施的第一个三年后，即2006年11月，国家研究理事会、国家材料咨询委员会等联合对NNI进行了实施评估，并发表了《一个尺寸问题：国家纳米科技计划的三年评估》报告。报告分析了世界各国家、地区和私人公司对纳米科技研发投入，以及出版物、专利等产出的定量比较，再次明确美国的纳米科技研发处于领导地位。研究理事会认为要实现纳米科技潜在利益必须使纳米科技商业化。到2006年初，市场上已有几百种纳米产品。尽管纳米科技在工业上有许多应用，但是，还不清楚如何测量对经济发展的影响。研究理事会建议纳米科技分支委员会或委托进行一项可行性评价指标的研究，以量化联邦在纳米科技研发投资的经济回报。[17]
科技咨询委员会和研究理事会都对负责任地发展纳米科技进行了评估。研究理事会第一次明确地给出了定义：负责任地发展纳米科技就是实现纳米科技利益最大化与负面效应最小化的平衡。因此负责任地发展纳米科技涉及要考察现实应用与潜在应用。这意味着开发与应用纳米科技以实现人类社会的需要是一种责任，同时尽可能减轻不利的影响和意想不到的结果。[18]为了确保负责地发展纳米科技，研究理事会推荐要扩大纳米科技对环境、健康与安全等影响的研究，同时呼吁科学家、工程师、社会科学家、毒物学家、政策制定者，以及公众共同致力于纳米科技伦理和社会影响的研究。
2008年2月，纳米科技分支委员会制定了《国家纳米科技计划：纳米科技相关的环境、健康与安全研究战略》，分析了致力于环境、健康与安全研究的必要性及其相应的战略。之后，科技咨询委员会与研究理事会都对该战略进行了专题评估。研究理事会认为有关纳米科技的环境、健康与安全研究是非常紧迫的，所以战略应该聚焦于纳米科技的风险评估与风险管理。研究理事会建议联邦政府要为各参与联邦机构设置明确环境、健康与安全研究里程碑式的进展，以促进相关领域的研究。[19]
四、NGO对NNI修订的评估
NGO的制度化咨询不仅包括他们参与纳米科技研发咨询制度与法制的建立与实施，而且还包括NGO评估促进NNI的修订与监督。
1.其他非政府组织的听证与监督
2000年之后，美国新成立了许多有关纳米科技的非政府组织，他们以各种不同方法参与了纳米科技的治理。如2005年4月，美国的伍德罗·威尔逊国际学者中心和皮尤慈善信托基金会共同设立的新兴纳米科技项目。该项目致力于确保纳米科技的发展，使风险最小化，并激发公众和消费者参与纳米科技潜在利益的讨论。项目的目标是告知争论，并创造一个公众和政策制定者对话的平台。在美国完善的听证制度为非政府组织参与纳米科技治理提供了一条有效的途径。许多非政府组织参与了国会组织的纳米科技立法听证、监督听证、调查听证等活动。2007年10月，在美国国会听证会上，伍德罗·威尔逊国际学者中心的专家安德鲁·麦纳德(Andrew Maynard)呼吁人们应该重视对纳米科技安全性的研究。2006年3月，在美国宾夕法尼亚州的非政府组织国际技术评估中心(CTA)通过运用法律请愿书，要求美国食品及药物管理局公布纳米科技管理的具体条例，以及纳米粒子在防晒霜中的技术标准。2008年3月，国际技术评估中心再次联合消费者、健康与环境组织，向美国环保局递交了法律请愿书，要求环保局停止出售含有纳米银粒子的杀虫剂。这次法律请愿活动是第一次控告环保局对纳米材料的管理不完善。
2.NGO对NNI修订建议与采纳
2008年是《法案》实施的最后一年，国会需要重新评审NNI的投资授权。2007年4月，伍德罗·威尔逊国际学者中心专家F.施密特发表了“绿色纳米科技——比你想象中容易”的研究报告。在报告中，她提出了绿色纳米科技的新思想：以绿色纳米科技思想改变过去被动回应环境问题为主动预防，从而减少纳米风险的负面冲击。[20]国会研究服务部(CRS)将科技咨询委员会与研究理事会的评估，还有其他非政府组织对有关环境、健康与安全置于最优先研究的推荐，以及NNI对建议采纳情况向国会议员进行了汇报。2009年2月，众议院、参议院先后采纳了这些建议，并通过了《2009年国家纳米科技计划修正法》。修正法案从整体上进行规划，以致力降低潜在风险为出发点。在2003年负责地发展纳米科技的《法案》基础之上，修正法案的第六部分中，采纳了以绿色纳米科技为标题，加强了面向社会领域的绿色纳米科技研究投入。
五、NGO制度化咨询对科技治理的功能与影响
科技咨询委员会与研究理事会的科技咨询具有较长的历史。[21]而独立于联邦政府的世界技术评估中心，以及其他的非政府组织参与对NNI的咨询、评估与监督使NNI的制定与实施更具全面性和客观性。这不仅协调了多元主体的利益，还对纳米科技的社会形塑和当代科技治理等都产生重要的影响。
1.NGO制度化咨询对纳米科技社会形塑的影响
由于纳米科技研发还处于早期阶段，纳米尺度的粒子许多性质尚未能得到认识。因此，纳米科技研发具有长期性、探索性、风险性等特点。世界经济合作组织在一份报告中指出：“对未来较长时期内的科学、技术、经济和社会发展进行系统研究，其目标是要确定具有战略性的研究领域，以及选择将来对经济和社会利益具有最大贡献的通用技术”。纳米科技与政治、军事、经济紧密地连在一起，因而纳米科技战略的制定是项前瞻性工程，需要联邦政府机构与科学家、技术专家的互动。这同样也包括非政府组织，特别是非政府组织中权威的科学家与技术人员在社会文化和政治环境中对纳米科技的评估与战略推荐，以帮助选择投资领域，减轻投资风险。由于非政府组织成员来自各种行业、各种利益部门，这也有利于协调各方利益，促进纳米科技的社会形塑。
2.NGO制度化咨询对公众“接受政治”的影响
科技政策的制定既是“含有科学因素的政策”，也是“为了科学发展的政策”。传统请教式的咨询在今天已不再适用。现代意义上的科技咨询除了向咨询人员或咨询机构征求意见，寻求解决问题的方案和方法进行评估等之外，还有参与决策建议和实施监督等功能。通过这些非政府、非盈利组织的咨询、评估与监督使纳米科技研发与国家目标相结合，并将纳米科技战略上升为国家意志，从而实现纳米科技社会价值的普遍化。科技咨询制度化的优势在于能够针对科技的新发展及时地动员科技界的力量，通过专业化知识为政策制定服务。而且非政府、非盈利组织制度化的咨询、评估与监督有利于公众“接受政治”。[22]正如曼海姆所说的“……政治，起码打算让人接受的政治形式，是涂着一层科学颜色的”。[23]通过非政府组织咨询、评估与监督还有利于在公众中形成良好的“市场拉动”作用，并进一步提高公众对政府的信任度。因此，非政府组织制度化的科技咨询适应后工业社会的管理方式。在科技政策制定中，它能较成功地协调局部利益与普遍利益的关系，并在一定程度上弥合政府与公众之间不信任的鸿沟。
3.NGO制度化咨询对科技治理民主化的影响
公众对纳米科技的发展一方面是期望带来无污染的生产活动，带来空前的财富和健康，并把纳米科技作为医治后工业疾病的万能药。另一方面部分公众对纳米科技发展存在着疑虑，有的公众甚至抵制纳米科技的研发。因此，作为新兴的纳米科技需要从一开始就做到让公众参与。非政府组织对NNI的咨询、评估反映出公众从理解科技到参与国家科技治理的转变。世界技术评估中心成员主要来自技术专家。总统科技咨询委员会其成员主要来自产业界、教育界、科研院所和非政府机构。作为中立组织的国家研究理事会不仅经费来源于公共资金和捐赠，而且在评估成员组成上常常既有赞成方，也有反对方。所以，这些评估成员既代表他个人，同时在一定程度上也是公众的代理人。还有些公众直接参与立法、调研等听证。这种“参与式民主”或“协商式民主”的制度化咨询方式是对传统代议制民主的补充与发展。在大科学的今天，非政府组织是社会科技治理网络的节点之一。这些非政府组织的成员都是纳米科技活动的直接或间接参与者，是国家利益的共同体。他们以不同方式参与NNI，而且NNI内部的联邦政府机构与非政府组织的评估与监督常常是互动的。这些也体现在纳米科技研发绩效评估中已经不再单纯是传统科技共同体内部的自我管理与监督，而是一种政治化的科学；同样，政府也不是唯一的国家科技战略制定者、实施者和评估者，而是具有越来越多的多元主体参与社会科技网络化、民主化的治理。这种制度化协商式民主已经成为一种科技治理的趋势。
非政府组织参与科技治理是当代科技自身复杂性与不确定性的要求。制度化咨询则是这种科技民主化治理形式得以正常实施的保障。当然，在纳米科技的决策与实施过程中，政府、企业、非政府组织、公众等多元主体可能存在着责任界限的模糊性。倘若不能处理好决策过程中各自的责任，势必导致责任缺失，形成“有组织的不负责任”。如何避免这种情况是值得深入研究的议题。
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