乱收费：特定条件下的利益转移和掠夺行为，本文主要内容关键词为：条件下论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 乱收费是我国改革过程中出现的一种不正常的利益转移、利益补偿和掠夺行为，其孳生和蔓延不仅加重了企业和群众负担，扰乱了经济秩序，阻碍了生产力发展和改革的深入，而且腐蚀干部队伍，损害党和政府的形象。体制交错、政策界限不清、个人或小团体利益膨胀是乱收费产生的重要根源，其根治的主要途径是深化改革、发展生产力、建章立制、规范管理并加强对党政干部和国家工作人员进行思想教育和法制教育。
关键词 乱收费 利益转移 成因 对策
乱收费作为我国经济转型时期特有的社会现象，其发生蔓延之快，范围之广，危害之大及治理之艰难都是出乎人们预料的。为解决乱收费问题，党和政府下了极大决心，采取了一系列果断措施，一度减少了乱收费现象。但这一现象又时有“反复”和“回潮”。这说明，彻底根治乱收费既需要决心和时间，更需要科学的理论指导和富有针对性的举措。本文通过对乱收费的表现、危害、实质及成因的分析，提出了一些对策，希望能有助于人们正确认识和解决这一问题。
一
乱收费的“生命力”和繁殖能力相当强，以致其在不长的时间内已渗透到社会的很多行业，生活的方方面面。乱收费名目繁多。近年来，国家宣布取消的中央国家机关的收费项目已达数百项，而地方各级政府机关、事业单位和垄断行业的乱收费项目则难以计数，可谓五花八门，应有尽有，乱收费的金额也是逐渐提高。据1993年的统计，全国清理出行政事业性收费项目累计约9万个，金额570 多亿元， 其中乱收费的约150多亿元。今天，乱收费的金额恐怕又有所增长。
名目繁多的乱收费以不同的标准区分，包含着不同的种类。按其性质区分，有行政事业性的和垄断行业经营性的；按其主体划分，有政府职能部门的，企业和事业单位的和其他团体或个体的；按其收缴形式划分，有货币形式的也有实物形式的；按其对象划分，有对法人的也有对自然人的；按其目的或用途划分，有利益回报性的也有无利益回报性的（既有公益性的也有利己性的）；按其存在形式划分，有公开性的也有隐蔽性的。可以说乱收费现象已达到泛滥成灾的程度。它不仅加重了企业和群众的负担，扰乱了经济秩序、而且损害了党和国家的利益，败坏了党风和社会风气。
我们认为，从本质上讲，乱收费是一些行业和部门利用所掌握的权力在特定条件下对人民群众和基层单位实施的利益转移、利益掠夺行为。乱收费不仅是一个经济问题，而且是一个严重的政治问题和社会问题。对于其危害性，应从生产力、生产关系和上层建筑的高度去分析和认识，予以高度重视。
第一，乱收费引起企业和群众的不满和反感，挫伤其从事生产经营或劳动的主动性和积极性，阻碍社会生产力的发展。
乱收费是机关、部门和行业不正之风的表现，各个部门、行业竟相乱收费必然造成乱收费的恶性循环。收费和转嫁收费的结果则使企业和群众成为最终的受害者。它会使企业的负担加重，甚至会把企业收垮；还会使群众的负担加重，使他们的收入减少，使他们滋生对党和政府的不满情绪，挫伤其发展生产的积极性。而能够从乱收费中得到益处的机关、部门和行业则必然因此降低办事效率和服务质量。
第二，乱收费扭曲社会关系，阻碍改革的顺利进行。改革是通过社会关系的调整以调动广大劳动者的积极性，促进社会生产力的快速发展，而乱收费则使社会关系的调整偏离改革的正确方向。社会关系本质上是一种利益关系，新的利益格局形成过程中的利益关系扭曲（诸如平均分配，收入差距悬殊等），是改革的难点，也是改革必须予以突破才能成功的关键。这些难点突破了，新利益格局形成了，也就意味着新体制的建立和改革的成功。但乱收费是一种不正常的利益转移方式，会使扭曲的利益关系进一步扭曲。另一方面，改革要求某些部门和某些人的权力退出企业，退出市场经济，这对习惯于“自己说了算”的上级权力部门来说，意味着要失去和少得一些利益，这也是政府职能部门之所以不肯放权的深层次原因。此外，群众对乱收费的不满会转变为对改革的错觉和曲解，以致产生不支持甚至抵触改革的情错，也不利于改革的顺利进行。
第三，乱收费腐蚀干部队伍，损害党和政府的形象，成为滋生腐败的重要因素。
我们的政府和党的干部以为人民服务为宗旨，而乱收费却是利用人民赋予的权力谋取小团体或个人利益，严重背离党的宗旨、损害党和政府的形象。不少单位用乱收费的资金设立“小金库”，用于买汽车、搞福利、发奖金、挥霍浪费。小金库的许多开支是拿不到桌面上，见不得人的。小金库给贪污者腐败者带来了极大方便。大量事实表明，一些单位出现的挪用、截留、贪污、私分、挥霍所收费用等违法违纪问题大都由此引起。可以说乱收费本身就是一种腐败现象，同时又是滋生腐败的温床。
此外，乱收费还破坏党群、干群关系，激化社会矛盾，影响社会稳定。
二
乱收费从形式上看就是没有法律、法规依据的收费。根据国家财政部的规定。“设立行政事业性收费项目要以法律法规为依据，并按照审批权限和规定程序报批”。垄断行业经营服务收费也必须报批。既没有法律、法规依据，又没有按照规定的程序报批的收费项目就是乱收费。除此之外，乱收费之乱还表现在收费项目乱、收费标准乱、收费去向乱、票据管理乱、财务管理乱等诸多方面。
乱收费虽然没有法律法规依据，但乱收费却和国家规费收入一样具有强制性。因为抵制收费的结果往往是子女缀学、停水断电、甚至是卡你的车、扣你的薪、抓你的人等。它表明乱收费虽然没有法律法规依据，但都以权力为后盾，这也是所谓乱收费“表现在下面、根子在上面”的缘故。上级要收费，下级不得不执行。而且下级还会趁机“搭车”收费，上级让收15（元），下级可能就收20（元）。职责、权力越大的部门和单位，乱收费也就越严重。从这一角度看，乱收费的根子在拥有权力的国家行政事业主管机关及某些垄断行业。
虽然国家明文规定“职责范围内办理公务活动不得收费”，但为何一些省、地、市纷纷突破这一规定？掌握权力的行政事业等部门和单位为何又变着法儿去收费呢？根本原因在于收费者能从中得到利益。
改革意味着利益的调整。我国经济改革从根本上打破了旧的利益格局。会使一些机关、单位和个人失去既得利益。但在新的利益格局的酝酿、形成过程中，又难免存在着利益关系的扭曲。在一些人既得利益丧失的同时，另一些人却在极短的时间内暴发了，成为改革的最大受益者。尽管从总体上说改革将使绝大多数人从中受益，但短期内受益者不可能均衡。特别在因竞争机会不均等造成利益得失不均衡的情况下，利益受损者或受益小者，必然会主动寻找机会，通过某种手段谋取和补偿其自认为失去的或应得而没有得到的利益。
权力意味着权利，特别是利益。拥有权力者在主观要求的利益不能通过正常途径得以实现的情况下，必然会寻找其他途径去补偿。乱收费就是一种不合法不合理而成本代价极低、短期内却极为有效的利益补偿方式。因此，从本质上讲，乱收费是在我国经济转轨和新利益格局形成这一特定环境下的一种不正常的利益转移和利益补偿行为。
三
改革过程中的利益关系失衡和权力难以下放是乱收费产生的两个重要条件。但乱收费之所以能够产生并在短时间内蔓延开来，还有更复杂的成因。
（一）经济上的原因
1、在我国社会主义市场经济体制建立的过程中， 由于体制不完善，一些问题的政策和是非界限不清，一些部门、行业则打着“改革”“试验”的旗号，以“从本地实际出发”的名义乱收费。有些人甚至认为，“改革就是多收钱”。在政府职能尚未转变，政企关系尚未理顺的情况下，党政机关办公司必然造成一些部门把一部分国家机关的职能转移、分解到下属的第三产业的经济实体中去，进行有偿服务，从中乱收费。当其迅速发展、造成严重危害时，国家又明令禁止，可为时已晚，乱收费之风已席卷神州大地。
2、经济体制改革在贯彻物质利益原则、放权让权的背景下起步， 但它在给个人带来较多实惠的同时，却使国家财政收入占国民收入的比重逐年降低。这迫使国家不得不削减行政事业机关的经费。“经费困难，不收钱无法开展工作”成为乱收费的堂而皇之的理由。如由于一些省在财政上对基础教育投入不足，加上物价上涨，人头费增长等因素，有的中小学连购买日常必需的教学用品都很困难，为了维持正常办学，只好增加收费项目。当然也有一些部门是借经费紧张跟着乱收费的。
3、财政实行“分灶吃饭”后， 一些单位的国拨经费只能保证工资和最基本的办公费用，但政府允许发给国家职工的补贴越来越多，几乎所有单位的公费医疗费用都年年超支。为了解决本部门、本单位职工的福利，一些单位就利用行政职能或垄断地位进行乱收费。有些领导对此或睁一只眼闭一只眼，或怂恿和支持。
4、有些地区或部门领导、为了突出“政绩”，在制订经济、 文化和社会发展规划时，不是实事求是、量力而行，而是脱离实际好大喜功。如一些地区和部门领导轻率地把“人民××人民办”的旗号拿来，提出比国家计划提前多少年消除贫困达到小康；有的在新建居民住宅、修建高速公路、普及九年制义务教育、建设现代化国际城市等方面订出了名目繁多的高指标。在国家难以给予财政拨款的情况下，便用以向群众伸手，搞乱收费等。
（二）政治上的原因
政治体制改革是在经济体制改革先走一步之后开始的。但它举步难艰，该下放的权力不能下放，对权力机关也缺乏有效监督。这就为一些部门和单位以权收费提供了便利。
1、机构改革进度缓慢，精兵简政进行了数次， 却总走不出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。机构膨胀，致使官多为患， 人满为患。 据1994 年的统计，到1993年底，我国官员与职工的比例已由解放初期的1:600提高到1:34，增长了17倍。全国县以上的干部已达数百万人之多，机构膨胀还造成机构重迭、职能交叉、责任不明、互相推诿、效率低下。不少单位存在这样的怪现象：正常的工作没人干或不愿去干，但是有利可图的工作争着去干。如城镇的地租，以前一直是房管部门收。近年来，国土部门也插手。房屋拆迁费也是如此。再如，录干费，不但省里有关部门要收，而且地区和县的人事、公安、粮食部门也都分别要收。多头收费难免出现混乱。
2、由于中央和地方、政府和企业的关系没有理顺， 一些地方政府从局部利益出发，突破中央关于“职责范围内办理公务活动不得收费”的规定，专门印发文件对一些公务活动进行收费，这是基层单位乱收费的直接原因。在国家三令五申取消乱收费以后，省地各级政府对制止乱收费都是“喊得凶，抓得松”，不仅对乱收费的人没处理，连对乱收费的钱，也未处理。因此，有人就认为“不收白不收，收了未白收”，结果是年年整治年年依旧。
（三）思想上的原因
受“利己主义”“拜金主义”和不劳而获等思想的影响，一些单位和工作人员将人民赋予的权力变为捞取小团体和个人利益的手段。有人戏称这些人不是全心全意为人民服务，而是一心一意“为人民币服务”。他们常常以收费为名，以权谋私，侵吞国家和人民的财富，或者把所收资金用于挥霍浪费或中饱私囊。因此，小团体或个人私欲的膨胀，是乱收费形成的重要思想根源。
四
从1988年国务院发布《禁止向企业摊派暂行条例》，到1993年江泽民指出“要在全国范围内集中治理乱收费，特别是国家机关利用职权乱收费”，再到目前中共中央强调把治理乱收费作为反腐败的一个重点抓好，历时近十年的时间。十年来，中央、省、地分别发布了大量的“通知”、“决定”、“标准”、“规定”，决心不可谓不大，但收效时好时坏。略加留意便可经常在广播、电视或报纸上听到或看到有关稀奇古怪的乱收费及由此引发的争端甚至恶性事件的报道。
症结何在？就在于治理乱收费不仅仅是取消几个项目的问题，现有的项目取消了，又会出现新的项目。它是一个聚焦点，是经济体制改革与政治体制改革不配套、价格关系不合理、中央与地方、政府与企业及行业之间关系不顺的综合反映，而这些矛盾最终体现为社会利益关系的矛盾。牵一发而动全身。要真正解决乱收费问题，非得有治本之策，标本兼治不可。
改革的深入和经济的发展是抑制乱收费的基本途径。乱收费是改革不彻底、措施不配套、各类社会关系没有理顺的表现。要加大改革的力度，通过经济体制改革，尽快建立社会主义市场经济体制，创造公平竞争的条件，引导企业和群众走上合法经营、勤劳致富的道路；通过政治体制改革，转变职能、下放权力，尽快解决机构臃肿，人员膨胀的问题，理顺中央与地方、政府与企业、集体与个人等方面关系。同时对于涉及利益调整的重大举措，要处理好改革与正当利益补偿的关系，避免大的利益失衡。
乱收费还是贫穷的反映，要得到根治必须切实把经济建设搞上去。人民富裕了，国家富裕了，许多行政或企事业单位的经费困难等问题也就迎刃而解。因此，在目前国家尚不富裕的情况下，政府机关和各级领导应该投入更多的精力，去带领、扶持和引导广大人民群众从本地实际出发，打开更多的致富门路。为他们发展经济和科学文化事业排忧解难，提供一些优良服务，而决不能继续巧立名目，乱收费乱摊派。
建章立制，规范管理，是解决乱收费问题的根本手段。国家要通过各级财政、物价、审计部门加强对行政事业性收费、垄断行业经营服务性收费的监督管理，逐步将收费管理纳入法制轨道。按国家程序批准的收费，要公开收费项目、范围、标准，建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据检查制度。要坚决查处非法收费并追究有关领导人和直接负责人员的责任。另外，还需要一套确保令行禁止的社会监督机制，将查处乱收费的“软约束”变成“硬约束”，严格法制，违者必究。
加强对党政干部和国家工作人员进行社会主义权力观的教育和职业道德教育，抵制拜金主义等腐朽思想的侵蚀。“一朝权在手，便把私来谋”，这是一切剥削阶级的腐朽反动的权力观。把为人民服务作为唯一宗旨的各级党政机关及其干部手中的权力是人民给予的。是用来为人民服务的。但是这种权力观的教育近来淡化了、削弱了，一些干部忘记了，或者根本不懂得这种正确的权力观。要根治乱收费必须加强正面教育，使党政干部和国家工作人员树立正确的权力观，具有良好的职业道德，自觉铲除乱收费现象。还要加强全民法制教育，强化法制意识和政策观念。赋予他们依法抵制各种不合理收费，维护自己正当利益的权力、信心和勇气，以确保党和政府的政策畅通无阻、落到实处。
总之，乱收费是在我国目前经济体制正在转型、民主法制还不完备的特定条件下在经济活动中出现的混乱现象。只有通过发展生产力，深化改革，完善社会主义民主和法律制度，强化宏观控制，实施有效的检查惩治和政治思想教育，提高广大干部队伍的素质来逐步加以解决。
收稿日期：1996—10—28 收修改稿日期：1997—01—21