支持我国中小企业发展的政策研究_中小企业发展专项资金论文

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       一、从宏观全局认识支持中小企业发展的重大战略意义

       (一)中小企业在社会经济中具有重要地位和作用

       促进中小企业发展，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系民生和社会稳定的重大战略任务，在吸纳就业、技术创新、对外贸易诸方面都发挥着独特的作用。

       1.中小企业是国民经济的重要组成部分，是推动经济增长的重要力量。大型企业与中小企业共同构成国民经济有机整体，两者相互依存，缺一不可。中小企业从数量上是国民经济的主体，是推动我国国民经济平稳发展，促进社会和谐不可或缺的重要力量。目前，中小企业在全国企业总数的占比超过99％，创造的GDP占全国GDP的60％，上缴税收约为国家税收总额的50％。发展壮大中小企业对于稳增长、调结构无疑是有力支撑。

       2.中小企业是缓解就业压力、维护社会稳定的基础。中小企业提供了75％的城镇就业机会。实现广泛的就业，是保证绝大多数人分享经济发展的成果、获得稳定收入的重要条件。近年来我国面临巨大的就业压力，几亿农民工要转移到非农产业部门，数千万的富余职工从原有企业分离出来，每年数百万的大中专学生寻找就业机会。就业意味着收入有保证，失业意味着贫困。在我国失业救济还不发达的条件下，必须避免出现大规模失业。中小企业数量上远远超过大型企业，多为劳动密集型企业，具有较强吸纳就业的能力。

       3.科技型中小企业的发展是实现创新驱动发展的不竭动力。中小企业是市场经济最活跃的群体，是技术创新的生力军。我国65％的专利、75％以上的技术创新、80％以上的新产品开发，都是由中小企业完成的。这一最有活力的群体能否茁壮地成长，直接关系到我国经济的创新能力和可持续发展能力。首先，科技型中小企业是科技成果转化的重要纽带。科技型中小企业的创业者和技术骨干大都来自大学和科研机构，并通过多种形式与其保持联系。这就使他们可以较方便地获取技术信息和知识创新的溢出效应。其次，科技型中小企业是实现产业结构升级的生力军。科技型中小企业在高新技术产业、发展新兴产业的过程中，恰恰是实现技术突破、提供技术来源、以新技术重构产业链的主力。此外，科技型中小企业是创造区域经济活力、实现增长方式转变的新生力量。如华为、腾讯、阿里巴巴、百度等一批科技含量较高的大型企业都是从小型企业成长起来的，成为某些新兴行业的领跑者。

       4.中小企业是深化经济体制改革的重要推动力。中小企业改革一直是经济体制改革的重要环节，而且因为中小企业规模小、影响小、经营机制灵活、成本低、积极性较高，容易作为改革试验场，一些大中型企业改革的内容先行在中小企业试点，容易取得突破和经验。比如中小企业产权制度改革，可以为大中型国有企业产权改革提供经验和路径。中小企业通过上市融资、引进外资和社会资本介入等形式，进行规范化改制和产权合理配置，使企业转变为产权多元化的现代企业制度企业；通过经济补偿或入股、参股，使企业职工转变为按市场机制运作的合同制员工或企业股东。这些中小企业产权改革的路径可以为大中型企业的产权改革探路和提供参照，推进大中型国有企业产权制度改革。

       (二)支持中小企业发展的必要性和紧迫性

       中小企业发展对促进经济稳定增长很重要，近十年国家密集出台多方面政策，中小企业快速发展，已经日益成长为国民经济的一支重要力量。但从宏观视角看，中小企业发展过程中仍面临一系列困难，需要认真对待。现实情况表明，当前和下一步，进一步支持中小企业发展，不仅日益必要，而且非常紧迫。

       1.生产要素成本持续攀升，企业发展后劲不足。当前劳动力供应紧张的矛盾威胁中小企业本来不大的利润空间。劳动力峰值2011年的9.40亿人下降到2012年的9.39亿人和2013年的9.36亿人，劳动力供给格局开始发生转变，劳动力紧缺已经成为制约中小企业发展的难题之一，使得人工成本的上升特别快。国家统计局调查显示，用工成本上升已经成为了小微企业经营面临的最突出问题。2013年，贵州、北京、浙江、河南、陕西、广东最低工资标准分别提高10.8％、11.1％、12.2％、14.8％、15％和19.2％，人工成本上升导致利润稀薄的中小企业招工难现象普遍存在，随着劳动力资源短缺，劳动者维权意识增强。2014年劳动力成本继续上升。2014年前三个月又有7个地区包括北京、上海、天津、山东等地也上调了最低工资标准。此外，企业物流成本、原材料成本、融资成本、营销成本增长较快，使得中小企业不堪重负。

       2.企业人才与管理质素不高，技术创新能力不足。我国中小企业的快速发展主要是以低技术水平和外延扩张为特征，生产技术和装备水平都比较落后，中小企业的技术创新严重不足，成为中小企业进一步发展的重要瓶颈。一是人才素质不高，难以引入现代企业管理制度。多数企业实行家族式管理，一些高素质人才难以进入管理层，工人大多是高中以下的农民工，一些现代企业管理制度难以运用和吸收，内部管理制度不健全，缺乏与外部竞争的管理队伍与素质。二是中小企业技术创新所需资金严重不足。我国中小民营企业研发经费占销售收入的比例平均水平不到0.4％，而国际上普遍认为，研发经费占销售额的5％以上，企业才有竞争力，占2％仅够维持经营，不足1％的企业则难以生存。三是中小企业技术创新所需的技术、设备、人才、信息缺乏。大部分中小企业在技术、设备、人才、信息等方面不具备优势，严重制约企业的技术创新。据调查，目前珠江三角洲中小企业设备的技术水平，处于国际先进水平的不到1％，处于国内先进水平的为41％，处于国内中等水平的为47％，处于国内落后水平的为11％。这些都严重影响中小企业竞争力提高。

       3.融资困难突出，融资成本高。长期以来，融资难一直是困扰中小企业发展的难题。一是中小企业“信用”低。大多数中小企业根本未参加任何资信评估。二是中小企业融资形式单一，融资渠道狭窄。多数企业选择融资的方式是银行贷款，对股权融资、债券融资、项目融资、融资租赁、并购融资、票据贴现等现代融资工具很少运用。据调查，目前中小企业首选的筹资方式中，利用企业积累的自有资金占48.41％，通过银行贷款来扩大生产规模占38.89％，其他形式筹资不足13％，通过发行股票和债券进行融资仅占2.38％。三是融资成本高。在从紧货币政策影响下，银行一般采取收缩贷款规模同时抬高利率的策略，以确保盈利。商业银行采取“一刀切”的办法提高贷款利率，缺乏对中小企业的照顾。有的地方对中小企业银行贷款利率超过10％。民间借贷的高息更是让中小企业苦不堪言，少则超过银行利率的1倍，多则数倍。

       4.人民币持续升值，外贸中小企业压力加大。外部需求低迷、人民币实际有效汇率上升、贸易摩擦加剧等多因素综合作用，2013年我国中小企业出口仅出现小幅增长。2013年1～10月，扣除汇率因素，我国进出口总值同比增长7.6％，出口同比增长7.8％。人民币实际有效汇率持续多个月上涨，2013年9月人民币实际有效汇率指数月率上涨0.26％。国内的诸多因素也对中小企业的出口带来冲击，这些市场和政策因素可以概括为“四升、一降、一紧、一严”七个方面。“四升”包括人民币升值，劳动力、原材料和燃料成本上升，银行贷款利率上升和外商投资企业的税收上升。“一降”是指出口退税下降。“一紧”指银行信贷紧缩导致中小出口企业获得融资非常困难。“一严”则指包括劳动合同法在内的行政监管对出口行业比过去严格多了。我国中小企业由于无法及时应对国际市场变化和转嫁上游各类投入成本的变动和增加，其竞争优势明显下滑，外贸压力将会持续。

       二、我国支持中小企业发展的政策现状及存在的问题

       (一)中国中小企业发展的现状和特点

       1.中小企业不断发展壮大。2003年《中小企业促进法》正式实施，在众多利好政策和良好宏观经济运行下，中小企业数量快速增长。其中，2003年、2004年、2008年私营企业增速达到20％左右，个体商户虽然没有私营企业增长迅速，但数量也接近翻一番，且增速比较稳定，在2005～2013年一直保持在5％～10％范围内(见图1)。

       从工业领域看，2008～2010年中小企业占比接近99％。2011～2012年中小工业企业数量及占比略有下降，是因为中小企业的划分标准和统计口径有所调整所致(见图2)。①从中小企业的经营状况看，2002年以来，中小工业企业资产、主营业务收入、利润总额均呈上升趋势(见图3)，但受2008年金融危机的影响，中小工业企业的资产合计、主营业务收入、利润总额占全部工业企业的比重均出现不同程度的下降(见图4)。

      

       图1 2003～2013年私营企业和个体工商户数量及增长情况

       数据来源：国家统计局《2013年统计年鉴》。

      

       图2 2002～2012年中小工业企业数量及占工业企业的比例

       数据来源：国家统计局《2013年统计年鉴》。

       2.中小企业吸纳就业能力强。中小企业在促进就业方面有着突出的贡献，是新增就业岗位的主要吸纳器，目前中小企业提供了80％以上的城镇新增就业岗位，吸纳了80％以上的农村转移劳动力。截至2012年，私营企业就业人数达11296.1万人，个体就业人数达8628.3万人，不仅如此，二者的就业人数一直保持了较快增长，2005年、2009年、2011年甚至超过了11％，而全国就业人数增长幅度只在0.3％～0.7％左右徘徊，这反映出中小企业吸纳就业能力之强(见图5)。

      

       图3 2002～2012年中小工业企业主要经济指标

       数据来源：国家统计局《2013年统计年鉴》。

      

       图4 2002～2012年中小工业企业经济指标占工业企业比重

       数据来源：国家统计局《2013年统计年鉴》。

      

       图5 2003～2012年私营企业、个体就业人数及其与全部就业人数的变化

       数据来源：国家统计局《2013年统计年鉴》。

       3.中小企业产业结构进一步优化。中小企业涉及的业务领域不断拓展。从业务分布看，除了传统的加工、建筑、运输、商贸等领域外，中小企业还不断向基础设施、先进制造业、现代服务业、高新技术等领域拓展。在传统产业的升级与结构调整过程中，中小企业越来越重视科技创新的作用。2012年，规模以上中小企业自办研发机构投入1908亿元，R&D项目支出2382亿元，不仅在金额上较2011年有很大增长，且二者占全部规模以上企业的比例也有所提高(见图6)。

      

       图6 规模以上中小企业自办研发机构投入经费及R&D经费内部支出情况

       数据来源：《2012年科技统计年鉴》、《2013年科技统计年鉴》。

      

       图7 2010～2012年个体工商户及私营企业三次产业规模及占比

       数据来源：国家工商总局网站。

       从产业结构分布看，中小企业主要分布在第三产业。2010～2012年，个体工商户、私营企业在第一、第二、第三产业的数量均呈上升趋势，第一、第三产业所占比例有所扩大(见图7)。从具体行业来看，2012年私营企业户数增长最快的四个行业分别是交通运输、仓储和邮政业；金融业；信息传输、计算机服务和软件业；农林牧渔业。

       4.中小企业地域分布更加均衡。改革开放后，东部地区尤其是沿海地区为中小企业提供了快速发展的土壤，而近年来随着“西部大开发”、“中部崛起”等区域战略的实施，越来越多的中小企业落户中西部地区。2010～2013年，个体工商户数量在中西部地区的增长速度高于东部(见图8)。2012年，私营企业数量最多的前五个地区是：江苏、广东、上海、浙江、山东，但增长最快的五个地区全部处于西部地区，依次为贵州、青海、重庆、广西、西藏，增长率分别为54.7％、27.5％、21.2％、20.5％和19.2％。②

      

       图8 2010～2013年个体工商户东、中、西部地区规模及分布情况

       数据来源：国家工商总局网站。

       (二)我国支持中小企业发展的政策现状

       基于中小企业在国民经济发展的重要性及特殊性，我国一直把支持和加快中小企业发展作为一项长期的战略任务，予以高度重视，连续发布了《中小企业促进法》、非公36条、国发[2009]36号、国发[2012]14号等法律法规，明确了鼓励、支持和引导中小企业发展的财税、金融在内的一系列政策措施。在此基础上，2014年政策支持力度和覆盖范围仍在不断扩大。

       1.财政政策。财政政策支持中小企业发展，主要是通过设立专项基金进行直接投入来实现，其优点是支持对象明确、见效快。基于此，中央财政专项资金规模不断扩大。1999年以来，中央财政陆续从不同方面设立了多项扶持中小企业发展的专项资金(见表1)，通过无偿资助、贷款贴息等方式支持中小企业科技创新、改善中小企业融资环境、完善中小企业服务体系、加强国际合作。而且，中央财政对中小企业发展的支持力度不断加强，专项资金规模由2008年的49.9亿元增至2013年的150亿元左右。其中科技型中小企业技术创新基金，1999～2013年中央财政累计安排268.26亿元，2013年该基金立项项目共计6425项，中央财政安排资金43.2117亿元。

       不同专项资金在各自的功能领域发挥了重要作用，但新时期也出现了一些新变化和新特点。具体表现为：

       一是整合削减专项资金的种类，提高财政资金使用效益。党的十八届三中全会提出了合并减少财政专项的要求，2014年4月，中央财政不断聚焦专项资金的目标，整合了一系列中小企业专项资金，并制定了统一的专项资金管理办法，改变了以前各自为政的局面。

       二是财政资金投入方式创新优化。2007年以来，以科技型中小企业创业投资引导基金为代表，创新资金使用方式，通过参股投资、跟进投资等，吸引和培育更多创业投资企业，引导社会资本支持中小企业发展，财政资金发挥了“四两拨千斤”的撬动作用。2014年统一的专项资金管理办法要求，未来应综合运用无偿资助、股权投资、业务补助或奖励、代偿补偿、购买服务等支持方式，进一步采取市场化手段，引入竞争性分配办法，鼓励创业投资机构、担保机构、公共服务机构等支持中小企业，充分发挥财政资金的引导和促进作用。

      

       三是地方财政建立多层级风险防范体系，优化中小企业融资环境。在中小企业比较活跃的广东、浙江等地区，地方政府都设立了多层级风险准备金，分担金融机构对中小企业发放贷款的风险，在一定程度上起到增信作用，营造和优化了中小企业融资环境。例如2009年起，广东采用省市联动方式，设立“联合科技贷款风险准备金”，资金来源是：省科技贷款风险准备专项资金1000万元、各试点市财政配套的4000万元专项资金，以及产生的银行存款利息收入组成，资金用于补偿金融机构发放以专利质押为主担保方式的贷款损失，按贷款的5％提取，最高补偿贷款金额的70％，为轻资产、难抵押的科技型中小企业提供了融资便利。省级政府与市级政府上下联动，既利用了其对企业情况的了解，降低了金融风险，也引导了各级财政资金的积极参与，将服务触角直接伸至市县区，财政资金的使用更为有效。

       2.税收政策。近年来，国家出台了一系列惠及中小企业发展的税收政策，特别是2014年进一步加大了对小微企业的支持力度，并将覆盖范围扩大至个体工商户。据统计，2014年前三季度，全国有236.43万户小型微利企业享受所得税优惠政策，减免税款74.62亿元，受惠面达到90％以上。2100万户小微企业和个体工商户享受增值税和营业税优惠政策，减免税款296.47亿元。从税收政策的作用看，有以下特点：

       一是企业所得税优惠政策力度不断加大，作用环节层次多。《中华人民共和国企业所得税法》将小型微利企业纳入了优惠范围，减按20％的税率征收企业所得税，比正常税率低5个百分点，相当于减轻税负20％。为应对金融危机的不良影响，2010年起国家又出台了小型微利企业减半征收企业所得税优惠政策，实际税率为10％，税负与一般企业相比降低了60％。2011年、2012年、2014年为进一步减轻小型微利企业的经营负担，“减半征收”政策力度不断加大，执行期限从1年延长至4年，享受优惠政策的年应纳税所得额上限从3万元逐步提高到10万元，目前73.9％小微企业可以享受企业所得税减半征收的优惠。

       二是增值税、营业税等流转税优惠政策。除了企业所得税，中小企业还享受增值税、营业税、印花税、房产税和城镇土地使用税等优惠政策，优惠方式包括：降低税率、提高起征点、延长优惠期限等方面。主要包括：将小规模纳税人的征收率自6％和4％统一降至3％；不断提高起征点，2011年以前是月销售额2000～5000元，2013年8月1日起，对月销售额不超过2万元的小微企业、个体工商户和其他个人暂免征收增值税、营业税。全国约2000万户个体工商户和小微企业受益。2014年10月1日起，小微企业增值税、营业税起征点再次提高至3万元，优惠力度进一步加大。在征管上，简化中小企业纳税征管、允许有困难的中小企业申请减免税或延期缴纳等人性化措施，为中小企业的日常经营和资金周转减少了困难和障碍。

       三是税收优惠范围扩大到为中小企业提供服务的金融机构和社会组织。具体包括：对非营利性中小企业信用担保、再担保机构从事担保业务取得的收入，3年内免征营业税；创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上(含2年)，凡符合相关条件的，可按其对中小高新技术企业投资额的70％抵扣该创业投资企业的应纳税所得额，在当年不足抵扣的，可在以后纳税年度逐年延续抵扣；自2011年11月1日起至2014年10月31日止，对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税等。这些优惠政策，有效调动金融机构及社会组织的积极性，增加了对中小企业的资金供给和服务，改善了中小企业融资环境。

       3.政府采购政策。政府采购是国际通行的扶持中小企业发展的重要手段，我国《政府采购法》、《中小企业促进法》和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》明确规定，政府采购优先安排向中小企业购买商品或者服务。为减轻全球金融危机对中小企业生产经营的不良影响。一方面，我国加大了政府采购相关规定的执行力，如任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件，对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。另一方面，提高了政府采购中小企业货物、工程和服务的比例。如各职能部门应制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门面向中小企业采购的项目，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30％以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60％。

       为避免中小企业与大企业竞争的劣势地位，相关法规还规定：对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6％～10％的扣除，用扣除后的价格参与评审。此外，还鼓励大中型企业与小型、微型企业组成联合体，共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动，联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30％以上的，可给予联合体2％～3％的价格扣除。上述政策的实施取得了较好的效果，2011年全国政府采购11332亿元中，小微企业获得份额占24％以上；2012年全国政府采购13900多亿元中，小微企业获得合同金额5800多亿元，占40％以上。

       4.金融政策。资金支持对于中小企业的发展起到至关重要的作用，中小企业在创立和成长初期，由于技术和市场风险较高，商业价值不确定，融资难一直是困扰中小企业的难题，近年来，我国实行了一系列支持中小企业发展的金融政策，改善了中小企业的融资环境。

       一是加大间接融资政策力度。为调动银行向中小企业提供贷款的积极性，鼓励建立小企业贷款风险补偿基金，对金融机构发放小企业贷款按增量给予适度补助，对小企业不良贷款损失给予适度风险补偿；充分发挥再贷款、再贴现和差别准备金动态调整机制的引导作用，对中小金融机构实施较低的存款准备金率；设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建的多层次中小企业融资担保基金和担保机构。此外，运用信贷指导的方式，规定银行业金融机构对小型微型企业贷款的增速不低于全部贷款平均增速，增量高于上年同期水平。

       二是丰富直接融资品种。加大股权融资政策。随着多层次资本市场逐步发展，主板、中小企业板、创业板市场的制度安排进一步优化，发行、定价、并购重组等方面的各项制度逐渐完善；债券融资方面，鼓励发行中小企业集合债券、短期融资券；创新品种，建立完善全国中小企业股份转让系统(新三板)，加大产品创新力度，增加适合小微企业的融资品种等。

       三是加强和改善金融服务。建立中小企业金融服务专营机构，完善中小企业授信业务制度，引导小金融机构增加服务网点，向辖内县域和乡镇地区延伸机构；提高贷款审批效率，创新金融产品和服务方式；支持、规范发展小额贷款公司，鼓励有条件的小额贷款公司转为村镇银行；完善财产抵押制度和贷款抵押物认定办法，采取动产、应收账款、仓单、股权和知识产权质押等方式，缓解中小企业贷款抵质押不足的矛盾，推动开办商业保理、金融租赁和定向信托等融资服务；鼓励保险机构创新资金运用安排，通过投资企业股权、基金、债权、资产支持计划等多种形式，为小微企业发展提供资金支持；充分利用互联网等新技术、新工具，不断创新网络金融服务模式。

       四是积极发展服务中小企业的金融机构。支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构；引导地方金融机构坚持立足当地、服务小微的市场定位，向县域和乡镇等小微企业集中的地区延伸网点和业务，进一步做深、做实小微企业金融服务；鼓励大中型银行加快小微企业专营机构建设和向下延伸服务网点，提高小微企业金融服务的批量化、规模化、标准化水平。同时，细化对小型微型企业金融服务的差异化监管政策，对提供小微企业贷款，给予相应的政策支持。如对小型微型企业贷款余额和客户数量超过一定比例的商业银行放宽机构准入限制；对商业银行发行金融债所对应的单户500万元以下的小型微型企业贷款，在计算存贷比时可不纳入考核范围；适当提高对小型微型企业贷款不良率的容忍度。

       (三)现行中小企业发展支持政策存在的主要问题

       近年来，扶持中小企业发展的政策在减负、缓解融资难等方面，发挥了积极作用，但是，现有政策体系与中小企业发展的政策需求比，还有差距。主要表现在：

       1.支持中小企业发展的政策缺乏顶层设计。中小企业数量多、分布广、差异大，促进中小企业发展是个长期任务，这要求支持中小企业发展的政策目标清晰、政策思路明确，但现有政策体系还存在较大差距。一是政策连续性不强。近年来扶持中小企业发展的财政、金融政策多是在金融危机或宏观经济运行遇到困难的条件下制定的阶段性或临时性措施，鲜有制订在正式的法律法规中，政策连续性不强。二是政策设计尚不能较好匹配中小企业实际需求。中小企业有很多种类型，处于不同发展阶段，其政策需求有较大的差异性。而我国在制定支持中小企业发展的相关政策时基本上都是“一刀切”，没有实现分类分阶段，政策最终的效果就会大打折扣。三是财政专项资金长期多头管理，缺乏统筹规划。长期以来，我国出台了众多支持中小企业发展的专项资金，但由于隶属于不同主管部门，各级各类管理主体之间权责义务不明确，存在博弈和寻租空间，从而出现了缺乏统筹规划、种类杂多、交叉重复等问题。2014年，专项资金统一归口中小企业发展专项资金，形式上开始统筹管理，但实质上仍由工业和信息化部、科技部、商务部等多部门分别确定年度支持重点、组织项目申报和评审、监督检查等，没有设立统一的管理机构，原有的缺少统筹规划问题依旧难以解决。

       2.非税负担依然较重。当前，针对中小企业特别是小微企业的税收优惠政策力度不断扩大。但是不容忽视的是，中小企业的非税负担依然很重。2012年，对小型微型企业暂免征收包括企业注册登记费、税务发票工本费、海关监管手续费、货物原产地证明书费、农机监理费等22项行政事业性收费。但实际上，上述行政事业性收费大部分金额不大，对于减轻小微企业负担效果不显著，而诸如河道工程维护管理费、水资源费、劳动保险费等在内的收费金额高的费种并未减少。

       此外，劳动密集型企业社保负担重。传统劳动密集型企业在中小企业中比例高，吸纳就业能力最强，因此用人成本是中小企业经营过程中面临的最大挑战之一。目前人工成本上升是传统劳动密集型企业面临的首要个性化问题，制约了中小企业发展，企业人工成本中员工社保负担最为突出，员工社保支出已到达工资总额的32％，减轻中小企业尤其是传统劳动密集型企业社保负担的政策力度还应进一步加大。

       3.税收优惠方式、环节有待调整。税收优惠形式分为税额优惠和税基优惠。税基式优惠是一种事前优惠，只要满足前提条件就可以享受相应的税收优惠待遇。税额优惠多是一种事后优惠，只有当企业产生相应利润，才能够享受优惠待遇。二者相比，税基优惠更加体现了政府支持中小企业发展的最初意图。目前我国税收政策中对中小企业的优惠方式主要是税额优惠，较少采用加速折旧、费用抵扣和投资抵免等税基优惠方式，仅对已具有科技实力的中小企业、或已享有科研成果的技术性收入实施优惠；而对那些真正急需进行技术更新、技术相对落后的中小企业，或者是正在进行科技开发活动前期阶段的企业缺少鼓励，中小企业承担了研究开发阶段的较大风险，很多优惠政策将创业阶段的中小企业排除在外，不利于税收政策有效地促进中小企业创业成长和科技创新。

       4.融资难、融资贵问题依然困扰中小企业发展。据调查，31.8％的小微企业主认为向银行贷款的成本最高，也占比最高；59.4％的小微企业表示，其借款成本在5％～10％之间，更有四成以上的小微企业表示借款成本超过10％。另外，缺少专门的政策性金融机构。即使通过各种优惠政策引导商业性金融机构对中小企业提供信贷支持，但金融机构出于利润最大化的需要，也很难长期选择盈利能力弱、风险较高且缺乏抵押担保能力的中小企业，大部分只是为了应付监管部门的考核要求。我国目前还缺少专门面向中小企业的国家级政策性银行，难以长期、有效地改善中小企业融资环境，落实促进中小企业发展的金融政策。

       5.政府采购的需求拉动功能还有待深化。政府采购是“需求拉动”政策，既可以为中小企业创造稳定的市场，降低中小企业的经营风险，又可以通过其示范效应引导全社会资本向中小企业的投入，促进中小企业发展。在实践中，政府采购对中小企业发展的影响程度，取决于政府采购本身规模及其占GDP的比重、中小企业在政府采购规模中的份额。尽管我国近年来不断提高政府采购规模中中小企业的占比，但我国政府采购总规模一直较小，仅占GDP的2％，远小于国际平均值10％，不利于各项政策目标的实现。另外，直到我国2011年出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》才明确了政府采购促进中小企业发展的具体措施，但实践中存在对采购方约束力不强，政策落实不到位等问题，导致中小企业的产品难以真正通过政府采购来完成市场实现。

       三、中小企业支持政策国际经验借鉴与启示

       不论是发达国家还是发展中国家，中小企业在国民经济中都具有不可替代和不容忽视的重要作用。为此，世界各国普遍把促进中小企业发展作为国家发展战略的重要组成部分，把扶持中小企业作为一项重要的经济政策。

       (一)美国支持中小企业发展的政策

       1.财税扶持政策。税收扶持政策。早在20世纪40年代初，美国就开始对小企业③实行税收优惠政策。为了减轻小企业税负，美国国会于1981年通过了《经济复兴法》；1997年又颁布了《减轻税收负担法》，进一步明确了政府减轻小企业税收负担的意图。美国税收扶持政策的主要包括：一是降低税率。《经济复兴法》将涉及小企业的个人所得税税率下调25％，并将创新型小型企业的资本收益税率减半，按14％征收。二是税收减免。允许小企业或公司对新设备的投资直接冲抵其应纳所得税额；对小型企业投入的股本(符合一定条件)所获资本收益实行至少5年5％的税收豁免；企业风险投资额的60％免除征税，其余的40％只以50％征收所得税。三是加速折旧。20世纪80年代以来，相继出台政策缩短了原折旧法规定的固定资产折旧年限，允许企业在投资后的1～2年里对新购置使用的固定资产提取高比例折旧，对某些设备在其使用年限初期实行一次性折旧。四是鼓励小企业增加科技开发投入、对部分研发费用予以免税。通常的研发费用如果在课税年度超过过去3年平均发生额，其超过部分25％的部分予以减免；在从事基础研究时，研发费用的65％作为非课税对象，该项抵免可以向前结转3年，向后结转15年。

       财政补贴政策。美国政府对符合相关条件的小企业开展创新活动给予专项补贴。政府各有关部门按照一定的比例向小企业创新发展计划提供资金，用于援助小企业开展科技创新。如美国国会分别于1982年和1992年批准实施了小企业创新研究计划(SBIR)和小企业技术转让计划(STTR)。SBIR规定，联邦部门研发经费须拿出2.5％作为研发项目基金，资助有市场潜力的小企业。据统计，1983～2003年，通过此项计划给予小企业的资金约有154亿美元，共资助了7.6万多个项目。STTR也规定，联邦部门研发经费须拿出0.3％给小企业与非营利研究机构的技术转让项目使用。

       2.融资支持政策。帮助小企业融资是联邦小企业管理局的最主要职能。美国小企业融资主要通过以下五种方式实现：一是担保贷款。《小企业法》规定，小企业贷款可通过与小企业管理局有合作关系的商业借贷机构进行，商业借贷机构将审查后的小企业贷款申请送小企业管理局审核，小企业管理局对符合条件的小企业予以担保。一旦发生坏账，小企业管理局将在担保范围内赔偿商业借贷机构的损失。一般来讲，15万美元及其以下的贷款担保率不超过85％，15万美元以上的贷款担保率不超过75％，担保的最高贷款额度为200万美元，担保率为50％。二是组合贷款。小企业管理局通过遍布全美的注册开发公司(CDC)为小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资。注册开发公司为非营利性公司，主要以促进所在社区小企业增加就业岗位和区域经济发展为宗旨，其资金由小企业管理局全额保证。注册开发公司贷款的发放由小企业管理局、注册开发公司、商业借贷机构共同进行。商业借贷机构提供借款总额50％的贷款，小企业管理局通过注册开发公司提供40％的贷款，借款企业自身提供10％的资金。三是小额贷款。小企业管理局通过社区民间借贷中介网络向小企业提供不超过3.5万美元的小额贷款，平均每笔贷款大约为1.05万美元，最长贷款期为6年。小企业管理局先向小额贷款中介提供资金，中介继而转贷给小企业，主要用于小企业的兴办和启动，从而以最小成本促进地方经济发展。四是创业引导资金。小企业管理局通过贷款担保调动小企业投资公司(SBIC)以创业投资基金和私募资金，加上从政府获得的低息援助基金，向小型的、新开办的企业进行股本或债权投资。该项融资通常持续7～10年。

       3.政府采购政策。美国政府积极扶持小企业参与政府采购，在一定程度上保证了小企业的产品销售量，为小企业的资金流动提供帮助。首先，在政策法规上给予支持，《美国产品购买法》明确规定政府采购部门必须优先购买本国产品和劳务，在竞标中，只要本国供应商的报价不超过外国供应商报价的6％，则优先交由本国供应商采购，如本国供应商为小企业则优惠幅度可增加到12％。《美国小企业法》则规定，联邦政府采购合同份额的23％必须给予小企业，并要求大企业将获得的政府采购合同份额的20％转包给小企业。小企业管理局还通过“搁置购买”、“拆散购买”及提供“能力认证证书”等措施，努力为小企业从联邦政府的采购计划中获得合理份额的商品和劳务合同。其次，美国的地方政府为了扶持小企业发展，也通过一系列优惠计划鼓励小企业参与政府采购：一是在政府采购的报价、信息披露方面，为小企业降低竞争门槛，并扩大信息网络和提供社会化服务；二是降低政府采购项目的标的，增强小企业的竞争；三是制定面向小企业的政府采购目标。

       (二)日本支持中小企业发展的政策

       1.财税扶持政策。税收扶持政策。1963年日本通过的《中小企业基本法》已成为政府对中小企业给予政策支持的基本法律。日本对研究开发型中小企业给予特别的税收政策，减免法人税、固定资产税和所得税，同时在消费税缴纳、节约能源等方面再根据不同情况辅之以不同的税收优惠。主要包括：中小企业法人年所得800万日元以下部分的税率由1998年以前的28％调整到1999年以后的22％；允许一定金额以下的小规模事业者免征消费税和选择简易课税制度；实施加速折旧或税额抵扣制度促进中小企业投资；允许中小企业实验研究经费享有10％的税额抵扣等。

       财政补贴政策。为支持中小企业开发，引入高新技术，促进技术交流，日本政府每年提供补助金额平均为300亿日元。同时，增设“新技术育成补助框架”，在资金方面支持中小企业对基础和应用阶段的技术进行开发。长期以来，日本政府对研究开发的投入都保持在较高的水平，仅次于美国，远远超过英、法、德等国。政府还出资帮助中小企业同各有关研究机构进行联合研究，开发实用性技术，成果由企业和国家共享；拨款20多亿日元，建立知识产权中心，以促进专利技术的流通和中小企业引进专利技术。

       2.融资支持政策。设立面向中小企业的政策性金融机构。日本有3家由政府直接控制和出资的中小企业全国性的金融机构，即中小企业金融公库(设置在各都、道、府、县，共59家)、国民金融公库(总行及各分行，全国152家)和商工组合中央金融金库(设置在各都、道、府、县，国内100家，国外2家)对中小企业进行融资。3家机构对中小企业发放的贷款金额占日本金融整体的10％左右，在服务对象上各有侧重。其中，国民金融公库主要向中小企业发放维持生产的小额贷款、事业资金贷款以及升学资金贷款，事业资金及升学资金贷款要求以养老金和记名国债担保。资金来源主要是资本金和政府借款。在它的国际金融审议会中设若干民间代表以反映民众意见，重要决议及事项要向财务大臣呈报。中小企业金融公库主要对筹措振兴事业所需长期资金有困难的中小企业提供信贷支持。除资本金以外，资金主要来源于政府借款及发行中小企业债券。资金运用包括两大类：一类是向中小企业提供购买设备、进行长期周转的一般贷款，另一类是向中小企业发放特别贷款，帮助其采用新技术以振兴出口等。中小企业金融公库与国民金融公库的主要区别在于服务对象的经营规模和贷款数额不同，前者主要是为较大规模的中小企业的设备资金和周转资金提供长期低息贷款，后者主要是为规模较小的中小企业提供维持生产的小额贷款。商工组合中央金库由政府和中小企业团体组合共同出资设立的，是以中小企业协同组合及其他中小企业为融资对象的金融机构。贷款对象限于出资团体和金库成员，是一种部门型金融机构，得到政府的特别支持。3家金融机构的贷款对象不同，贷款利率也有所不同，但共同特点是贷款利率较低、期限较长、经营非营利性、经营出现亏损时可向政府申请补贴。

       为中小企业提供融资担保。日本采用了地方担保与中央再担保的双重担保方式。首先，在地方(都、道、府、县)共设立了52家信用保证协会，专门为中小企业从民间金融机构借款的债务进行担保。其资金的70％由地方公共团体出资，30％由地方金融机构出资。凡符合条件的中小企业均可提出借款承保申请，借款人只需缴纳0.5％～1％的保证费即可获得全额担保。其次，在全国范围建立了中小企业信用保险公库。一方面，它对信用保险协会发放的贷款给予保险，即若中小企业无力偿还信用保证协会的债务，该协会可从保险金库获得偿还额70％～80％的保险金；另一方面，信用保险金库对信用保证协会提供必要的短期和长期资本贷款，充任最后贷款人，保证该协会的平稳运转。由此形成了信用保证协会对中小企业担保，而中央设立的信用保险公库对地方保证协会进行再担保的双层体系，不仅缓解了中小企业融资难的问题，而且有效化解了担保机构和金融机构对中小企业提供服务面临的金融风险。

       (三)欧盟在扶持中小企业发展中的主要政策

       欧盟的政策和规定是成员国制定和执行相关政策的依据，欧盟成员国应自觉遵守欧盟的有关法令。在中小企业发展方面，欧盟的指导作用主要体现在制定企业划分标准，颁布限制和禁止性规定，对各成员国的扶持政策进行批准、监督和纠正等，此外欧盟每四年还会制定一次中小企业扶持计划。欧盟扶持中小企业的主要手段有：一是直接面对中小企业的资金支持。对中小企业的直接资金扶持只用于帮助中小企业在环境与能源、创新与研发、教育和培训、卫生和安全四个领域的研究和发展，由欧盟相关委员会对基金进行直接管理和执行，补贴金额可达到项目额的50％。二是改善地区经济结构基金。通过资助有关农业、大区政策、就业和社会问题的计划，扶持欠发达地区的农业、传统工业和经济的发展，改善地区经济结构，减少区域发展不平衡，提高就业。具体四种基金有：欧盟大区发展基金(FESR)、欧盟社会基金(FES)、渔业金融支持(SFOP)、欧盟农业指导和保障基金(FEAOG)。三是金融手段。鼓励银行等金融机构为中小企业提供贷款。目的是增加中小企业可获得的贷款金额，并督促银行加强为中小企业提供贷款的能力。具体方式有：欧盟投资基金(FEI)、欧盟投资银行(BEI)、欧盟发展建设银行(BERS)等。此外，欧盟还为中小企业提供区域咨询服务，如亚洲投资服务、拉丁美洲投资服务等，以鼓励中小企业走出欧盟，进入国际市场。

       (四)几点借鉴与启示

       1.政策措施及运用方式需适应具体国情。由于各国国情不同，各国政府对中小企业的财税扶持虽然主要措施相同，但在具体操作中存在较大差异。这不仅与各国原有的扶持政策体系不同有关，也与各国及其不同时期中小企业具体状况、发展需要及其他相关国情紧密相连。总体而言，市场经济国家较多运用税收优惠政策，直接补助方式少；投融资政策由于具有杠杆效应，在市场经济条件下较为高效而日益受到各国重视，在信用体系越发达和中小企业自身发展能力越强的情况下多选用提供信用担保方式，相反，则多倾向于政策性支持方式。因此，我国在制定中小企业财政政策时，既要借鉴世界其他国家和地区的成功做法，又必须立足于本国国情，只有这样，才能达到事半功倍的效果。

       2.财税政策手段具有多样性和较强针对性。各国并非采用单一手段来促进中小企业发展，而是综合运用多种财税扶持政策来扶持中小企业发展。政策扶持方式多样化，主要包括建立发展基金、财政补贴、政府采购、税收优惠等；税收优惠政策不仅涵盖了所得税、投资税、收益税、增值税等几乎所有税种，而且税收优惠手段多样，既包括降低税率、税收减免等事后税收优惠，也包括研发费用扣除等事前优惠，既包括直接税收优惠措施，也包括间接税收优惠措施。财税政策大多贯穿了中小企业创办、转让、发展等各个环节，涉及企业的创办、融资等多个方面，使得不同类型、不同性质的中小企业都能真正从中受益，政府的财税优惠政策能够解决中小企业切实困难。

       3.建立和完善中小企业融资支持体系。资金是中小企业发展的重要因素，而贷款又是企业获得资金的重要来源，然而由于中小企业发展的不确定性，相对于大企业来讲，中小企业从银行等金融机构获得贷款的难度要大得多，而且即使获得了贷款也要支付比一般利率高得多的利息，融资难成为制约中小企业发展的严重瓶颈。许多国家的政府都认识到这个问题的严重性，在鼓励放贷机构放宽向中小企业贷款的同时，还积极运用财政资金通过贷款担保、贷款贴息、直接优惠贷款等形式帮助中小企业获得资金。同时，构建多层次风险投资体系，鼓励具备一定条件的中小企业到资本市场直接融资。发达国家和地区的成功经验证明，风险投资是促进高新科技产业化、促进高新技术中小企业成长最有效的制度安排。风险投资应遵循市场规律，政府部门应通过相应的法律法规对其运作进行规范和监督，以创造适合风险投资发展的外部环境。此外，应进一步完善创业板市场建设，增加中小企业的直接融资比重，不断完善风险投资运作体系。

       四、近中期我国完善中小企业支持政策的建议

       根据以上理论分析和现存问题，今后我国中小企业发展需要进一步加大支持力度，优化公共政策，创新扶持手段，发挥政策支持合力，推动中小企业走向内生增长、创新驱动的发展轨道。

       (一)需遵循的基本原则

       1.市场化原则。处理好政府与市场的关系，是我国经济体制改革的核心，也是制定中小企业支持政策的基本原则。政府政策的制定，应着力弥补中小企业发展中市场机制难以解决的“失灵”问题，如融资中的信息不对称；破除束缚中小企业发展的政策制约，如中小企业的市场准入与行政审批问题；减少对中小企业市场环境的干预。采取的措施应是市场化的，不能以支持中小企业发展的目的，改变市场主体的预期，干扰公平的竞争环境。

       2.公共性原则。扶持政策应体现政府的职能边界，符合公共政策的功能定位，集中于公共领域，解决中小企业发展面临的共性问题，而不是解决部分产业、部分区域或部分企业的个性问题。如果把中小企业发展比作“鲤鱼跳龙门”，公共政策的目标应是抬高整体水位，缩小“鲤鱼”与“龙门”的距离，而不是提升部分鲤鱼跳跃的能力。

       3.系统性原则。对中小企业的扶持政策并不取决于最完善的方面，而是取决于相关要素中最薄弱的环节。中小企业发展的任何一个制约因素，都不是单项政策能解决的问题。公共政策的制定应解决中小企业发展的“短板”，同时形成系统的政策体系，发挥政策体系的合力。

       4.创新性原则。实践证明，除通过改革破除阻碍中小企业发展的体制束缚外，还应鼓励和引导各类市场主体基于市场规则和自身需求的创新，发挥市场主体在市场竞争中主动性与创造性。在创新方面，政府的动力、压力与市场信号的捕捉能力要远远弱于企业、社会组织等市场主体，政府应利用自身的政策制定与市场监管职能，引导和鼓励而不是束缚市场主体的创新活动。通过在相关领域探索“负面清单”管理模式，让市场主体“法无禁止即可为”，充分激发市场主体的创造力。对市场主体的创新成果应及时予以政策上的认定与规范，使各类创新及时纳入政府监管的范围，克服市场创新成果自发运作中的“市场失灵”问题。

       (二)若干政策建议

       1.调整和优化财政资金支持中小企业的方式，提高资金配置效率。

       ——加大支持中小企业发展财政资金的投入力度，提升财政资金管理水平。中央及地方财政投入成立了多项扶持中小企业发展的基金，如科技型中小企业技术创新专项基金、中小企业国际市场开拓基金、中小企业发展专项基金等，以贷款贴息、无偿资助、股权投资、资本金注入、奖励等方式，支持中小企业发展。但总体来看，财政投入还比较有限，基金的规模不大，投入主体比较单一，与中小企业在国民经济发展中所占的份额、所起的作用以及所面临的问题还不够匹配。应进一步加大各级财政的投入力度，每年应都投入一定的财政资金用于基金建设，同时发挥中央财政政策的引导作用，鼓励地方政府设立相应的基金，引导金融机构参与基金建设与运营。应探索形成受惠企业反哺基金成长的机制，引导受益基金支持发展成熟的企业通过投资或资助等形式支持基金发展。

       应探索基金管理模式的多元化，通过引入专业基金管理机构或社会组织，提升基金管理的专业化水平，提高财政资金使用效率。政府相关部门更多地在基金管理中履行监管职能，把基金运营与业务操作交与社会组织或企业，把政府从事无巨细的专业化管理中解放出来，专门从事政策的执行与监管。一些可通过市场化方式运作的基金，应公开向社会遴选基金管理机构，选择专业化水平高、运作经验丰富、收费相对较低的基金公司作为政府性中小企业发展基金的代持机构，进行基金的投资与管理，并实现基金的循环运作。可以考虑在基金投资项目选择中引入社会组织，由社会组织根据政府确定的标准，选择受助企业、建立项目库、参与跟踪管理并实施绩效评价。通过引入多元主体，形成中小企业发展基金管理“多中心”模式，提升财政性中小企业发展资金的管理水平。

       ——财政资金支持中小企业发展应从中后期向前期转移。中小企业的生命周期大致为导入期、成长期、成熟期。在成熟期，中小企业进一步发展，可向大企业转变，也可能进入衰退期。进入成长期的中小企业，就已成为完整的市场主体，其成长主要依靠自身的市场竞争力，政府可给予一定的政策优惠。中小企业发展的导入期，存在较多的风险和不确定性，是“市场失灵”比较集中的阶段，财政性补贴应更多地集中于中小企业的导入期。WTO《补贴与反补贴措施协议》就规定，对工业性研究和竞争前开发活动不超过合法成本75％和50％的补贴是不可诉补贴。对中小企业正式进入市场竞争前的投入给予一定比例的补贴，既有助于提升中小企业存活率，也未涉足干预市场竞争，还符合国际准则。

       ——财政资金支持中小企业发展应从直接无偿投入向市场化运作方式转变。财政资金支持中小企业发展，不是替代性投入，而是杠杆性、引导性投入。直接式、无偿式的投入既存在对民间资本的挤出与替代，也难以发挥持续性效益。补贴中小企业发展的财政资金，应更多地采用基金的方式运作，基金投向中小企业则以股权投资、债券投资、资本金注入、共享知识产权等多种方式。股权投资，即财政资金投入企业后，将拥有企业的部分股权，待企业发展起来后通过股权回购、流通等方式收回财政资金及相应的收益；债券投资，即财政资金投入企业后，相当于政府购买企业发行的债券，待企业成长后支付本息；共享知识产权，即对科技研发项目进行财政补贴后，对科技成果享有一定比例的知识产权，科技成果产业化后，以企业回购或市场流通的方式收回投资与收益。

       ——财政资金支持中小企业发展应从具体产业或企业向公共领域拓展。中小企业数量众多，分布在国民经济的所有部门。财政资金是有限的，同时也有着实现公共目标的功能定位。WTO《补贴与反补贴措施协议》也规定，补贴是指一成员方政府或任何公共机构向某些企业提供的财政资助或采取GATT1994第16条意义上的任何形式的收入支持或价格支持及因此而授予的利益。从公共财政的功能定位，提升中小企业整体发展基础与环境，以及与国际规则接轨的角度看，给予中小企业发展的财政补贴都应集中于公共领域，即不针对特定地区、特定企业、特定产品给予补贴，而是对中小企业发展的市场环境、研发投入、融资机制、人才培养、社会服务体系等共性需求进行补贴。

       2.完善税费政策，降低税费负担。

       ——完善中小企业税收政策立法。根据我国财税体制改革的方向，未来针对企业的税收优惠将更加科学、合理和规范。中小企业在技术创新与融资方面存在市场失灵，需要公共财政全面和有针对性地补位。市场经济体制健全的西方发达国家也都给予中小企业技术创新一定的税收政策激励。在清理规范各类税收优惠政策的过程中，应集中对中小企业税收优惠政策进行梳理，将分散在各个环节的中小企业税收优惠政策有机整合起来，把部分与法律法规及国际规则相衔接、实施效果比较好的税收优惠政策进一步提升法律层级，形成专门的中小企业税收优惠法规，体现中小企业税收优惠“法定原则”。

       ——利用间接税收优惠，激励中小企业技术创新。借鉴发达国家经验，通过延长债务清偿期、允许设备加速折旧、进行投资抵免和科研费用扣除等多种税收优惠措施，全方位、多层次促进中小企业的发展，尤其是鼓励中小企业技术创新。应根据创新的不同领域和环节，细化税收优惠措施。可根据中小企业的行业和产能特点，明确可享受税收优惠的研发行为或科研项目，明确税收豁免、税额抵扣、税项扣除等措施的适用对象；前期研究或基础研究环节多使用先征后返、即征即退或税金的直接减免等优惠手段；中间实验阶段的可适用税收抵免等优惠；后期投放市场可多应用亏损结转、缓税、保税制度等优惠。

       ——规范和清理中小企业各项收费政策。一是对各级政府开征各项行政性收费进行梳理，对行政事业性收费和政府性基金进行全面清理和规范，摸清针对企业征收的规费条目，按照全面深化改革的导向和政府职能转型的目标进行优化调整。对合法合规的收费项目，应统一收费标准，更多地采用费率与企业经营收入挂钩的方式收取。二是严格控制各级政府针对企业的行政性收费项目和类别，对收费项目和费率向全社会公开，新增收费项目应广泛征求企业的意见，根据中小企业的实际需求进行收费项目与费率的调整。三是建立健全的涉企收费维权机制，降低中小企业维权成本。在《中小企业促进法》修订中，应严格规定中小企业收费范围，明确中小企业收费的维权机制，进一步赋予并支持行业协会及其他社会组织服务中小企业、维护中小企业权益的职责。四是按照税收制度改革的总体部署，加快费改税步伐。部分收费项目，应根据税收制度改革的要求与相关税种合并征收。

       3.落实并细化支持中小企业发展的政府采购政策。

       ——进一步落实相关法律法规中政府采购支持中小企业的条款。中小企业的自身实力决定，其单独参与政府采购招投标的难度很大，更多地是以联合体或分包商的形式参与；“鼓励”大型企业向中小企业分包也非限制性条款。建议在相关实施办法中，进一步细化中小企业参与政府采购的形式与份额，如在部门年度政府采购决算中考核“30％以上”份额的落实情况；大型企业政府采购项目分包商中应有特定比例的中小企业；设置政府采购项目金额梯度，明确中小企业在各梯度项目中的参与形式与份额。在条件成熟时，应将部门规章中的相关条款上升至法律层面，补充相关法律条款中“鼓励”、“优先”等操作性不强的条款，使得相关法律法规具有明确的支持中小企业的条款。

       ——明确相关政府职能部门具有协调和指导中小企业获得政府采购合同的职能。参与政府采购合同竞标，既需要了解政府采购的运作程度、政府机构办事规则，也需要投入相应的人力、物力成本，中小企业与大企业相比显然处于下风。中小企业政府主管部门应把服务中小企业参与政府采购作为一项重要职能，通过提供相关公共服务，提高中小企业政府采购合同的可获得性，保障政府采购法律法规中中小企业倾斜政策的落实。如美国小企业管理局就通过“搁置购买”、“拆散购买”及提供“能力认证证书”等措施，努力为小企业从联邦政府的采购计划中获得合理份额的商品和劳务合同。目前，我国工业与信息化部中小企业司是专门服务中小企业的政府职能部门，建议在该机构下设中小企业政府采购服务专门机构，履行为中小企业获得公平参与机会，为中小企业争取政府采购合同和各项优惠的职能。

       ——完善适用中小企业的政府采购信用担保和法律救济制度。政府采购活动中，采购人通常要求供应商缴纳高额的保证金以避免履约可能面临的风险。高额的保证金通常是融资能力不足的中小企业所承受不了的资金压力，有效缓解中小企业资金困难的方法之一便是政府采购信用担保制度。政府采购分两个过程，前一过程是适用《政府采购法》的政府采购合同订立阶段即招标阶段，后一过程是适用《合同法》的政府采购合同履行阶段。在政府采购合同的订立与履约过程中，不可避免地会出现各种纠纷。依据两个阶段不同的性质，应建立起一整套通畅且多途径的法律救济体系：在“招标争议阶段”以行政救济为主、司法救济为辅，在“履约争议阶段”民事诉讼、行政诉讼双重司法救济并行的综合法律救济体系。在政府采购招标阶段，如果因中小企业遭遇歧视而进入政府采购活动受阻，或者采购人的招标文件不符合国家对中小企业的扶持政策，中小企业应该向政府采购的监督机构提出投诉。在政府采购合同履约阶段，采购人未按合同约定履行，如未足额支付首付款、无故终止合同等，此时的政府采购行为兼有行政行为和民事行为双重性质。应当考虑借鉴美国的经验，设置专门的公共合同申诉委员会。该委员会由法院或与采购结果无关的第三方审议机构审理有关质疑和投诉。公共合同申诉委员会的组成人员包括社会中立的专业人士如律师、审计人员和项目所属行业资深专家，必要时引入听证制度，确保处理结果的公信度与准确度。当双方对处理结果不满意时，可以提起行政诉讼或民事诉讼。④

       ——在政府购买服务相关政策制定中，进一步凸显对中小企业的扶持。今后一个时期，我国各级政府及各政府部门将加快完善政府购买服务制度设计。在相关制度设计中，应明确中小企业作为服务提供商的主体地位，规定中小企业在政府购买服务合同中所占的比例，细化中小企业参与政府购买服务的参与方式，充实政府购买服务中小企业参与的保障措施，避免在制度设计之始就使中小企业处于边缘化的境地。

       4.创新支持中小企业发展的金融政策，健全多层次的中小企业融资体系。

       ——建立多层次的中小企业融资体系。建立政策性银行、社区银行、中小型银行、村镇银行、小额贷款公司及担保类非银行金融机构等在内的多层次融资体系。可借鉴日本的经验，由财政出资成立专门为中小企业提供融资服务的政策性金融机构。要从根本上解决中小企业融资难题，还应组建与中小企业发展相适应的金融机构。党的十八届三中全会就提出“在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。可由民间资本组建中小银行，专门服务中小企业；可引导国有及民间资本设立社区银行或村镇银行，利用其接近底层的优势，服务中小企业。应对中小金融机构实行差别化监管政策，中小金融机构资本规模小、客户群体少、抗风险能力弱，银监部门应制定适合中小金融机构的监管要求与标准。

       进一步完善多层次的资本市场，降低中小企业进入资本市场的门槛。应逐步明确创业板及中小板的定位，落实操作过程中的相关规章制度。通过调整中小板和创业板的准入标准、审查制度、交易及监管制度等降低门槛。2013年年底，我国新三板市场开始由试点推广至全国。新三板市场以其比主板、中小板和创业板更强的包容性，构成了我国多层次资本市场的“底端”，直接服务于中小企业融资。在新三板市场发育初期，政府相关部门应予更多的政策支持，采取更加灵活的监管措施，加强对中小企业的引导与辅导，有效防范市场风险，完善保护投资者的机制，促进新三板市场规范发展。

       ——规范和引导互联网金融对接社会资本与中小企业融资需求。当前，在中小企业有着巨大融资需求的同时，丰富的民间资本也在寻找投资出路。互联网金融能够突破时间与空间的限制，以其便利、快速、透明等优势，基于大数据、云计算、平台网络等技术手段，能够实现融资需求与民间资本的对接。近年来，基于互联网的新型金融模式的快速兴起就正在实现这种对接。互联网技术不仅正在创造着多种新型的融资模式，还对传统融资渠道的有着颠覆性的提升功能。

       规范和引导P2P网络借款模式发展。目前，我国P2P网贷平台已逾千家，尽管良莠不齐、缺乏监管，各种“路跑”、诈骗事件层出不穷，但P2P网贷平台通过发挥中介作用，把中小企业与投资者对接起来，其在中小企业融资方面的作用也在显现。金融监管部门应尽快出台相关的监管政策，把互联网金融的发展纳入到规范发展的轨道。通过规范监管，降低互联网金融风险，风险的降低则会推动互联网借贷利率的降低，进而使互联网金融为中小企业提供成本相对合理的融资渠道。

       近年来，一种基于互联网的“众筹”融资模式正在兴起。“众筹”，也称大众筹资或群众筹资，即通过互联网平台发布筹款项目并向网友大众募集资金。这种融资方式具有极低的门槛，通常50元或100元就可投资；具有极大的开放性，不论投资者的性质都可投资；具有丰富的融资目的，文化创意、技术创新、自主创业、灾害救助、科学研究等都可参与募集，可以说是一种“平民化”的风险投资。风险投资是最适合中小企业融资的工具之一，而风险投资的平民化则大大降低了投资门槛，使之服务中小企业融资的功能更加凸显。政府部门应系统研究这种新兴的融资模式，通过规范和引导，支持“众筹”模式为中小企业发展服务。

       ——加快建立中小企业征信系统。金融机构不愿为中小企业提供融资服务，一方面是风险大，另一方面是风险难以识别。建立全国性的中小企业征信系统则可一定程度上解决风险识别问题。应明确专门机构，推进中小企业信用体系建设。通过自上而下的方式，建立中小企业信用信息共享平台，完成信息共享机制。采用自主征集、批量转载、银行报送、企业个人自主提供等方式方法，逐步将企业纳入征信系统。

       注释：

       ①2011年6月18日，工信部、国家统计局、国家发改委、财政部联合颁布并实施的《中小企业划型标准规定》将工业企业中，从业人员1000人以下或营业收入40000万元以下的划分为中小微型企业。而在较早的2003年，国家经委、计委、统计局和财政部制定并颁布的《中小企业标准暂行规定》将工业企业中，职工人数2000人以下，或销售额30000万元以下，或资产总额为40000万元以下的划分为中小型企业。

       ②数据来源：国家工商总局网站。

       ③在美国的法规政策、政府报告及学术文献中没有“中小企业”这一称谓，与大企业(large business)相对应的其他企业均被称为小企业(small business)。

       ④陈美丹：《政府采购救济制度比较研究》，载于《前沿》2013年第3期。

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