（沈阳师范大学，辽宁省 沈阳市 110034）
摘要：精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。本文通过分析近年来国内外扶贫政策的状况以及我国当前的贫困状况，采用“问题-政策-原因-效果”的框架，对我国2013年至2018年近五年来的精准扶贫政策的现状、问题、变迁及具体内容、政策变迁的重要性及原因和政策的实施效果进行研究分析。
关键词：精准扶贫；政策；扶贫；变迁；原因
一、问题的提出
精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫的关键在于厘清不同政策领域贫困的致病原因，直面“标靶”，准确打击[1]。
2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的思想，习总书记之所以提出“精准扶贫”，精准扶贫是相对于粗放扶贫来说的，主要是针对我国扶贫过程中出现的问题而言的[2]。
根据联合国2015年《千年发展目标报告》，中国对全球减贫的贡献率超过70%[3]。在扶贫实践领域取得巨大成就的同时，国内扶贫相关理论研究也发展迅速，学者就扶贫的意义、经验、途径、存在的问题与对策等进行了深入探讨。
二、研究背景分析
（一）近年来国内外扶贫政策分析
美国的扶贫政策主要通过四种手段，第一种是直接救助。联邦政府对处于贫困线以下的穷人，通过国会立法-《联邦财政预算法案》，直接拨款救助，另外，民间机构和社会慈善团体也会直接资助穷人[4]。州也会建立基金会，作为公共资助统一使用。第二种是间接救助。主要指政府对失业工人进行再就业培训，帮助日薄西山的工矿区工人迁移到另外矿区就业；对穷地方的学校进行补助；给困难的企业给予贷款优惠或直接给钱；帮助退役军人转业等等。第三种是低价出售国有土地和矿山。处于贫困地区的国有土地和矿山，可以低价出售给私人或公司经营，有些地方则可以赠送的方式给予私人开发[5]。
而我国的扶贫政策改革开放之前，扶贫主要通过紧急救助计划和依托自上而下的民政救济系统，实施以平均分配加社会救济为特征的战略。改革开放之后才提出并逐渐明确了严格意义上的减贫，主要减贫方式是扶贫开发[6]。中国扶贫开发政策的发展历程大致分为四个阶段：体制改革推动扶贫阶段、大规模的开发式扶贫阶段、扶贫攻坚阶段和参与式扶贫开发阶段。而目前我国处于新时期的扶贫阶段，工作内容以精准扶贫为重点。
（二）当前我国的总体贫困状况分析
目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，两者享受不同的公共服务和福利[7]。20世纪90年代以前，中国的贫困问题主要表现为农村贫困。随着市场化改革的推进，以及社会保障体制改革的滞后等原因，当前中国的贫困问题已经发展成为农村贫困与城市贫困并存的局面。而中国城市贫困人口构成的一个重大变化就流动劳动力（主要是“农民工”群体）逐渐成为城市的贫困主体[8]。
三、近五年来我国精准扶贫政策的变迁及具体内容
三十多年的改革开放，使数亿中国人甩掉了贫困的帽子，但中国的扶贫仍然面临艰巨的任务。最新数据显示，按照中国扶贫标准，到2013年底中国还有8249万农村贫困人口，贫困地区发展滞后问题没有根本改变。在民生问题中，困难群体往往有更多更强烈的诉求，因此需要给予更多的关注和帮扶，也更需要精准扶贫政策能够随着具体地区条件不断的进行调整，如下阐述了近五年来我国精准扶贫政策的变迁及变迁的具体。
2013年11月习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。这是国家领导人首次提出扶贫要“精准扶贫”。精准扶贫概念的提出是相对于过去的粗放型扶贫，重点强调了扶贫工作要转向“精准”，从“大水漫灌”转为“精确滴灌”。
2014年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25号），把精准扶贫工作机制确立为国家新阶段扶贫开发工作的六大机制之一。因此，我国开始在全国范围内推动精准扶贫工作，精准扶贫政策也成为我国现阶段应对贫困问题而采取扶贫、脱贫、开发的核心。
2015年，党的十八届五中全会召开并提升“十三五”规划提出：“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。”总书记来到与云南毗邻的贵州省，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。2015年10月16日，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫[9]。
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2016年，根据国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知（国发［2016］64号）精确识别、精确帮扶、精确管理、精准考核的治贫方式进行了阐述。有效实施精准扶贫政策需要做到如下：精准识别是首要工作，精准识别是指通过贫困户申请、群众评议、公告公示、抽查核验、录入信息等一系列步骤，将贫困户、贫困村进行有效识别出来，并建档立卡，清晰致贫成因和帮扶需求；精准帮扶是核心，在精准识别的基础上，根据致贫成因有针对性的采取措施进行精准帮扶，重点通过“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）；精准管理是重要保障，精准管理的重点在于“六个精准”（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）；精准考核是重要手段，既对贫困户考核，又对扶贫干部考核，是指针对脱贫成效，建立贫困人口和贫困村“退出—进入”动态机制，在扶贫工作上加强对贫困县情况的量化考核，强化政策实施效果。精准扶贫政策适应我国贫困治理形势的变化，实现了扶贫对象瞄准化、帮扶措施具体化、管理过程规范化、考核目标去GDP化等目标，是当前我国扶贫开发政策的重大战略转型。
2017年是推进脱贫攻坚战的重要一年，是精准扶贫精准脱贫的深化之年。《国务院办公厅关于印发2017年政务公开工作要点的通知》要求，结合实际，推进脱贫攻坚决策、执行、管理、服务、结果公开。加强解读回应，扩大群众参与，增强公开时效，助力脱贫攻坚，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。《通知》重点规定了实施方案，规定了各部门的职责，把精准扶贫具体到具体的措施上，确保扶贫到位。
2018年，教育部、国务院扶贫办关于印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案》，明确深入学习贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记扶贫开发重要战略思想，全面贯彻落实党中央关于深度贫困地区脱贫攻坚的总体部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，以“三区三州”为重点，以补齐教育短板为突破口，以解决瓶颈制约为方向，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，采取超常规举措，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜，切实打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战[10]。
四、我国精准扶贫政策的重要性及变迁原因分析
我国由于粗放扶贫导致研究贫困居民规模、分析贫困发展趋势不科学，决策机构制定出的扶贫公共政策缺乏针对性，扶贫的具体实施者对“谁是贫困居民”“贫困原因是什么”“怎么针对性帮扶”“帮扶效果怎样”等问题胸中无数，全国没有建立统一的扶贫信息系统，对于具体扶贫居民、扶贫农户的帮扶工作存在许多盲点，一些真正的扶贫农户和贫困居民没有得到帮扶。原有的扶贫体制必须修补和完善，所以扶贫必须要有“精准度”。从2013年首次提出“精准扶贫”政策至今，我国的精准扶贫政策每年都不断的进行调整，主要原因分析如下:
第一，政策的环境变动。从2013年提出“精准扶贫”政策的时候，我国就开始在不实施与完善，根据政策实施的效果及时的做出调整。2014年针对扶贫重点，深化改革，创新扶贫开发工作机制，确立了六大机制，包括改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、完善金融服务机制和创新社会参与机制。2015年随着政策环境的不断变化，又提出了六个精准。2017年我国实施精准扶贫政策后，出现了精准度不够等问题，随后政府提出精准识别、精确帮扶、精确管理和精准考核等等措施。随着政策环境的不断变化，我国政府根据实际情况不断调整政策的措施与重点，以便能够早日实现政策目标。
第二、政策决策者的变动。随着政策的实施和社会的反应，政策的决策者也在不断提升自己的政策意识，试图与时俱进的调整政策，让政策适应大体环境的同时，也能因地制宜的实施。
第三、政策的失效或低效。精准扶贫政策的部分失效不容忽视，贫困户识别低效、扶贫资源配置存在低效和扶贫政策死板缺乏动态效用。由于政策的实施会出现部分的实现或低效，这就导致政策的决策者要及时根据实际情况调整政策。
第四、政策的合法性受到质疑。政策的刚刚出台会受到很多人的质疑，甚至会有人怀疑政策的合法性，此时就需要政策的决策者对政策进行不断的调整，保证政策能够真正的落实到每个贫困户。
五、总结与展望
分析我国精准扶贫政策的变迁及变迁的原因可以发现，我国的精准扶贫政策一直在随着贫困户的具体情况而调整，精准扶贫政策在我国的实施效果显著，使得众多贫困地区能够逐渐脱贫。从整体扶贫到局部扶贫再到定点精准扶贫，我国贫困人口逐步下降，呈现为全国整体贫困到区域贫困到少数贫困发展趋势，从制度扶贫到开发扶贫再到精准扶贫，经历了从整体贫困到局部贫困再到个体贫困。下一阶段，我国的扶贫政策可能会走向终结，逐渐实现我国的共同富裕目标，需要更长时间的努力。
参考文献
[1]北京师范大学政府管理学院.中国民生发展报告[R].2016(1).
[2]文建龙.中央领导集体对新中国扶贫理论的贡献述评[J].中共云南省委党校学报,2013(5).
[3]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(4).
[4]黄承伟,刘欣.新中国扶贫思想的形成与发展[J].国家行政学院学报.2016(3):63-68.
[5]华正学.新中国60年反贫困战略的演进及创新选择[J].农业经济.2010(7):3-5.
[6]申秋.中国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践研究反思[J].江西财经大学学报.2017(1):91-100.
[7]张静,改革开放以来中国扶贫政策发展研究[D].上海：华东政法大学,2013.
[8]张琦,冯丹萌.我国减贫实践探索及其理论创新：1978-2016年[J].改革.2016(4):27-42.
[9]北京师范大学政府管理学院.中国民生发展报告[J].2016(1).
[10]刘军林.我国精准扶贫政策的分析[J].江西师范大学学报.2017(2）
论文作者:白丹丹
论文发表刊物:《知识-力量》2019年5月下《知识-力量》2019年5月下
论文发表时间:2019/3/7
标签：精准论文; 政策论文; 贫困论文; 我国论文; 中国论文; 精确论文; 贫困户论文; 《知识-力量》2019年5月下《知识-力量》2019年5月下论文;