档案事业发展过程中法规调控的局限性，本文主要内容关键词为：局限性论文,事业发展论文,过程中论文,法规论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005—9652（2006）05—0036—03 中图分类号：G279.20 文献标识码：B
一、档案法规调控内容的局限性
任何法规都有其特定的调控内容和对象。国家档案行政管理部门在实现档案管理行政职能时，与被管理的一方必然形成某种关系，这就是档案法规调控的对象，即档案关系，它通过档案行政管理部门对档案事业内部档案事务进行的管理和档案行政机关对社会档案事务进行的管理过程得以体现。完善的档案法，是档案法规调控的顺利进行并达到预期目的的前提条件。但档案法规所提供的作为人们档案行为标准的规则，不可能完全满足对档案关系进行法规调控的需要，或者说档案法规现有的内容与档案法规调整的需要之间总是存在着某种距离。档案法之所系本为档案事业环境、档案事业发展规律的确切反映。可是，我们也应认识到，从1979年7月至1987年9月，“《中华人民共和国档案法》的起草工作近10年，参加起草的人员先后数十名，参加讨论的人员有几百名，共修改20多稿”[1] 但无论是《档案法》的参加起草者还是参加讨论者，对档案事业环境、档案事业发展规律及度的把握，终归受所处时代档案意识、档案理论及方法的限制。因此，面对档案事业环境和档案事业发展规律，都不可避免地存在着认识缺陷甚至是错误，这就决定了档案法规所载不能满足档案工作实际调控需要的必然存在。所以才有了1996年7月修订后的《中华人民共和国档案法》的诞生。可谓档案法规的调控始于诞生之际就决定了它的先天不足。因此，纵使已有的档案法规的作用被发挥到何等的淋漓尽致，也不可能完全满足档案事业发展需求。
二、档案法规调控范围的局限性
法规的调控，依赖相应的法规为基础，法规调控的实现，需要相应的法规体系的建设。档案法规的建设，是一个系统工程，除了《中华人民共和国档案法》外，还需要相应的法规配套。档案法规的配套，包括横向与纵向两方面的配套。横向配套是指档案法规之间或相关法规之间的协调。现在的档案法规虽然涉及面比较广，但仍然不免存在着“盲区”。如《档案法》中没有对电子档案的价值、保证合法性的规定。目前涉及档案的相关法主要有《行政处罚法》、《刑法》、《文物保护法》、《统计法》、《会计法》、《合同法》、《破产法》、《企业法》、《广告法》、《著作权法》、《专利法》、《保密法》、《国防法》、《电子签名法》等，这些法和档案法之间有的可谓关系密切，如《著作权法》规定的不少“著作”实则就是档案。以《企业法》和《破产法》为例，在档案问题上现有的提法就显得笼统，对实质意义的档案移交收集问题没有可操作性的明确规定，致使企业档案归属上缺少法的依据，而企业档案收集难也就不足为怪了。纵向配套是指档案法规上下层之间相互协调。我国以《档案法》为核心的档案法规体系已经建立起来，各地根据《档案法》及其实施办法，总结了档案法制建设的经验，大多都制定了地方性档案法规，对档案管理等工作做了具体的规定。但由于社会主义市场经济体制在不断的探索中完善，新矛盾、新情况层出不穷，使得档案法规难免出现上下层相互争夺管理权限，使上下层法规在细节上有抵触，也就不可避免地导致档案法规调控在一定的区域范围内所产生作用的局限。
三、档案法规调控时间的局限性
法规对社会关系的调控往往滞后于社会关系的发展变化，这就是法规调控时间的局限性。制订档案法规目的在于调控档案关系，但这其中需要一个前提，即某种档案关系必须已经存在，那么需要这样的一个过程：一定的档案问题出现之后，人们需要一段时间才能达到是不是需要用法规手段去进行调控的认识；当这种认识成为确信后，法规规范的制订需要履行相应的程序并需要耗费时日，“《中华人民共和国档案法》的起草工作近10年”，[2] 1996年所颁布的修改后的《档案法》，前后也历时了三载。[3] 而档案法规由立法初衷所理想的境界到现实社会的实现，中间还要通过公民的守法行为、档案执法机关的执法行为以及法规适用行为等，这其中并非一蹴而就。在这样的一个过程中，档案关系并非静止不变，只是变化的层次或激烈程度可能不同而已。因此，当我们试图以已有的档案法规去调控档案关系时，往往会发现一些预料不到的情况和结果。所以，“1996年6月3日，全国人大教科文卫委员会召开全体会议，进一步审议《档案法》修正案（草案）。会议认为在目前形势下，出现了一些新问题需要进一步作法律规范。”[4] 与任何的法规一样，虽然说我们不可能追求《档案法》的尽善尽美，但无可置疑地，现有的《档案法》在具体的档案关系调整中肯定存在这样或那样的不适，但也必须保持一段时间的稳定性，不能朝令夕改，否则，让人们难以适从。可是，为了这样稳定档案法规的调控是要付出代价的。正如前文所言，档案关系并非静止不变，只是变化的层次或激烈程度可能不同而已。这样，面对变化后的档案关系的调控不可避免地会出现“真空”。因此，而出现了对档案关系调控的滞后。
四、档案法规调控对象的局限性
人们的行为与思想意志密切相关，但法规的调控首先是行为的层面，而不是人的思想或意志。对此，马克思说过：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。……凡是不以行为本身而以当事人的思想方式作为主要标准的法律，无非是对非法行为的公开认可”。[5] 与档案事业所发生的一切关系是人们知、情、意相统一的联系整体，档案行为的产生、过程以至结果，当然决诸需要的主导，但也维系于档案思想或意识。也即是人们档案行为的发生过程中档案意识起至关重要的作用。同时从广泛的意义来说，由于行为受档案意识的支配，尽管有着档案法的存在。人们如若违反将受惩罚或制裁，但如果行为人愿意为此支付代价，档案法也难以防患于未然。这样的情况特别是当行为人权衡暂时的得失或存在着侥幸之时，更不可地避免。类似“湖北大冶市档案局副局长陈××将其刚刚进大学的儿子提前造假档案挂名招进档案局”[6] 这样的事情都能发生，对于一般的公民，更难杜绝。因此不仅有社会普通公民违反档案法行为的行为，甚至有档案部门从业者知法犯法的存在。行为受影响于意识，法规不能直接调控人的思想意志，作为法的组成，档案法当然并不能有效地阻止或消灭人们违犯档案法的意志。可见，档案法对于调控对象存在着很大的局限。
五、档案法规调控手段的局限性
这一问题与档案法规调控对象的局限性有一定的交叠，但有着再认识的必要。
纵观人们的社会行为动因多基于两方面：其一是外部因素，诸如威迫，即由于不得不做的原因，所以行为发生；另一是来自内部的原因，这一类体现为由于知、情、意等等。如果是前一种情况就明显地具有被迫性，行为者多表现出拒绝或抵抗；如果属于后一种情况则明显地带有自愿性，行为者乐于其行。既然影响主体行为有两个方面因素的存在，那么决定进行行为调控的手段也分为两种：其一是利用外部因素进行的外在调控手段，另一是利用内部因素进行的内在调控手段。法规规范对主体行为施以相应的调控就属于外在调控，它通过创造一系列的行为规则（法规规范），为主体的行为提供某种外在的、规范的甚至近乎公式化的模式来调控，并赖国家机器强制力威胁、迫使主体依既定的法规去采取关联的行为；而借之于意识的影响以及道德的规范对主体行为施以相应的调控则属于内在调控，往往通过向主体灌输良好的意识和一定的思想道德价值观念，从而促使主体能动地控制自我行为，采取关联的行为。“档案法的调整对象是档案。”[7] 问题是良好档案关系的建立，既维系于主体的需要，也维系于主体的基础。对于档案关系而言，倘若主体出于无奈而勉强为之，质量上也往往难以达到理想的境界。一定社会里的档案关系往往与一定的档案意识密切相关，从世界范围而言当代社会档案事业发展重要的原因之一就是“人们从信息资源角度认识了档案的功能”[8] 的结果，这也是现代档案关系进步的重要动因。虽然培养社会主体的法规意识和法制观念在一定程度上可以促使人们自觉地遵守档案法规，对良好的档案关系起着保障作用，但它并不能从根本上促使主体档案意识产生质的飞跃，更何况档案法规制订的本身在某种程度上也是档案意识能动的结果。良好的档案关系对档案意识具有明显的依赖性，而档案法规对良好档案意识建立的影响的有限性，也就决定了档案法规调控手段的局限性。因为良好档案意识的培养也是档案关系调控中不可或缺的条件。类似“社会上有一些人对《档案法》还了解甚少，根据本单位或个人的需要，到档案馆或档案室摘抄或复印档案，把收集来的材料认为是自己所有，出现公布、私自赠送外国人、倒卖牟利等行为”[9] 就属于这一情况。
六、档案法规调控条件的局限性
犹如法规调控功能的发挥必须以相关条件为前提一样，档案法规调控离不开社会所提供的基础。孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。[10] 法规的调控，通过人最终得以实施，依赖人最终得以实现。无论是内部档案关系或者是外部档案关系，调控的实施与实现过程中，人的因素是不言而喻的。无论档案法制订得多么完善，但如果缺乏高素质的执行者，断然不可能达到立法者预期的调控效果。并且，作为调控档案关系的大法，实施的过程中也离不开社会的支持，在一个档案意识和法制观念都淡薄的社会里，档案法规就不可能得到有效的遵守，执法者也难以执行和适用。法治的美丽来源于对法的信仰、尊重和运用。《档案法》的诞生距今已近20个年头，但《档案法》的宣传和普及工作仍可谓任重而道远。由于不懂《档案法》而导致违反《档案法》或者由于不懂得《档案法》从而无法运用《档案法》维护自己权益的现象，现实社会中同在。一个对档案仍缺乏应有认识的人，一个法制观念淡薄的人，面对档案，当然不可能懂得档案与自己的“义”与“利”有何相关。对于他们而言，档案这东西或许可有可无。在他们身上如果有践踏档案法行为的产生，也就不足为奇了。档案法规调控的另一重要的社会基础则是物质条件。为了营造档案法调控所需要的良好环境，必须进行档案法的普及与宣传，这当中需要经济的投入。为了维护档案法的尊严，档案法执行的过程，也需要相应的物质支持。一旦有违犯档案法行为的产生，就可能需要侦查、检察、审判组织及其相应的物质工具。如上种种，均离不开物质的基础。在经济困难财政紧张的地区，档案法调控作用的发挥，仅就物质条件而言，也很可能让“英雄落泪”。在这里，人和物共同构成了档案法调控的必要条件，档案法的调控往往因为条件的原因而受制。并且，这当中还有一个政治环境的问题，政治因素对档案法的诞生及调控作用的发挥，也是一个不容忽视的条件。《档案法》之所以诞生并得到修订，与改革开放后良好的政治环境无不相关。
明显地，档案事业的发展，依赖于《档案法》的调控并非完美，但我们不应因此而否定档案法治的本身。正确认识档案事业发展过程中法规调控的局限性，对于综合运用好档案事业管理的各种手段，从而更好地促进当代中国档案事业的发展具有积极的意义。用其所长，避其所短，才是我们应有之路。
收稿日期：2006—07—21
标签：中华人民共和国档案法论文; 企业档案工作规范论文; 调控论文;