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（西安市土地局 希安）
近年来，乡镇企业的异军突起，迅速发展，改变了集体土地的利用
结构，特别是随着城镇国有土地使用制度的改革和社会主义市场经济体
制的建立，集体土地资产的商品属性日益显现，出现了买卖、转让、转
包、出租、抵押、入股、联营、兼并等多种土地所有权和使用权的流转
形式。这既说明强化集体土地管理、切实保护耕地的任务十分艰巨，也
说明规范集体土地流转、深化集体土地使用制度改革刻不容缓。根据中
共中央、国务院有关文件精神，农村集体土地使用制度改革的指导思想
和总体目标应当是：从发展和完善社会主义市场经济体制的高度出发，
坚持土地的社会主义公有制；坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切
实保护耕地”的基本国策；坚持兼顾国家、集体和土地使用者三者利益
；坚持有利于促进农村经济发展、加快农村城市化进程。西安市土地管
理部门正在努力探索，建立健全集体土地有偿、有限期、有流动的使用
制度，利用经济手段调控农用土地和非农用土地的分配格局，以切实保
护和充分利用耕地资源，确保农村经济快速、协调、健康发展。
一、集体土地所有权和使用权的界定
明晰集体土地权属关系是推进集体土地使用制度改革的前提。按照
国家法律规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以
外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于集体所有；城市市
区未征为国家所有、至今仍由农民占有、使用的土地，也属于集体所有
。集体所有的土地属于农民集体所有，由农业集体经济组织经营、管理
。凡按照1962年9 月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》的规定
，固定给生产队（村民小组）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经
济占有、使用的土地，属于村民小组农业集体经济组织的农民集体所有
；固定给生产大队（村）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经济组
织占有、使用的土地，属于村农业集体经济组织的农民集体所有；固定
给人民公社（乡、镇）农业集体经济组织所有，现仍由该集体经济组织
占有、使用的土地，属于乡（镇）农业集体经济组织的农民集体所有；
乡（镇）、村、组办企事业使用的集体土地，凡是按照法定程序经过批
准，给被用地单位以适当补偿，并进行了妥善安置的，其集体土地所有
权分别属于乡（镇）或村、组农业集体经济组织的农民集体所有。农村
承包经营户、个体工商业户、个人合伙经批准使用的生产经营场地，其
集体土地所有权仍属原农业集体经济组织所有。因历史原因造成土地权
属不明的，按国家有关规定，本着尊重历史、面对现实、有利生产、有
利稳定的原则，由土地所在的县、区人民政府确权。跨县、区的，由市
人民政府确权。
农村集体土地所有权的代表，分别是乡（镇）、村、组农业集体经
济组织。尚未设置的，可分别暂由乡（镇）人民政府、村民委员会和村
民小组代行。集体土地所有者在法律规定的范围内，对所拥有的土地享
有占有、使用、收益和处分权。对集体土地，由县、区人民政府登记，
核发《集体土地所有证》，确认所有权。
集体所有的土地实行所有权和使用权分离，单位和个人凡依法经批
准使用的承包地、宅基地、“四荒地”，乡镇企事业用地，联营企业用
地和临时用地，在法律规定的范围内，享有占有权、使用权、收益权和
部分处分权。对单位和个人依法使用的集体土地，由县、区人民政府登
记，核发《集体土地使用证》，确认使用权。
二、完善农业生产用地的使用管理制度
继续稳定和完善农业生产用地承包责任制。目前多数地方实行耕地平均
分包到户的承包方式，只要符合当地实际，多数农民不要求改变的，就
应坚持稳定，完善承包管理，搞好社会化服务。随着农村生产力的发展
，有些乡村实行了两田承包责任制（口粮田和责任田），即坚持了家庭
联产承包责任制，又有助于克服土地平均承包的缺陷，对于引进竞争机
制、优化生产要素组合、发展机械作业、实现规模经营、发挥土地潜力
有着积极作用。有条件的地方，可以在坚持群众自愿的条件下，因地制
宜地推行。少数非农产业发达、集体经济实力强的地方，可实行土地专
业承包。土地面积大、农业劳力不足的地方，可向本农业集体经济组织
以外发包。土地承包期限一般稳定在30 年，边远山区可以延长到50年。
集体农业生产用地，无论采取何种经营形式，均应坚持收取集体提
留。农民承包集体土地，除应负担农业税（含农林特产税）和完成国家
规定的农产品交售任务外，都应按年度向农业集体经济组织缴纳承包金
。承包金数额，应根据不同类型的土地、不同的经营项目和当地的生产
力水平确定，但承包金和各种集体提留之和不应超过上年农民人均纯收
入的5％。收取土地承包金后， 不再从承包地上向农户收取其他集体提
留。农业集体经济组织无论采取何种形式发包土地，都应按照《陕西省
农村集体经济承包合同管理条例》的规定，签订承包合同，明确双方的
权利和义务。
为加强对“四荒地”资源的开发利用，在不改变土地所有制性质和
农业用途的前提下，可实行使用权的拍卖，其使用期限为50年至70年，
谁开发、谁受益。农业集体经济组织内外的任何单位和个人，都可以通
过公平竞争，获得“四荒地”使用权，并允许继承或转让。如要进行非
农业性建设，必须依法报批。
农业生产用地在坚持集体所有和不改变用途的前提下，允许土地使
用权有偿流动。其形式：一是转包，即承包人把所承包的农用地使用权
让与新的用地者，由新的用地者向承包人交付转包金；二是租赁，即承
包人将所承包的农用地使用权租赁给承租人，由承租人向出租人支付租
金；三是抵押，即承包人将所承包的农用地使用权在一定期限内抵押给
抵押权人；四是入股，即承包人以所承包的农用地使用权作为股份，同
他人共同进行农业生产，并按土地股份取得红利。农用土地使用权流转
，必须按规定经土地所有者同意，由承包人与新的土地使用者签订合同
，明确双方权利、义务和违约责任等。其中农用土地流转的使用期限累
计不得超过原承包期限。农用土地使用权的流转由乡（镇）人民政府管
理和监督。因土地使用权流转发生的争议，先由乡（镇）人民政府调解
，对调解不服的，可申请仲裁机构裁定，也可以直接向人民法院起诉。
三、深化集体非农建设用地制度改革
要加快建立以“转权让利”、“保权交费”为核心内容的非农建设
用地有偿使用制度。“转权让利”就是农业集体经济组织用自有土地兴
办企业，土地先征为国有，然后出让，政府将获得的出让收入，部分或
全部返还给原农业集体经济组织；“保权交费”是指对某些集体非农建
设用地，在集体所有制性质不变的前提下，由使用者向所有者逐年交纳
集体土地使用费的行为。
农业集体经济组织从事非农业建设用地，城镇规划区以内的，可全
部依法征为国有，其中属于经营性项目用地，实行出让，全部让利；在
本乡（镇）或工业园区范围内非自用的，部分让利。城镇规划区以外新
增的非农建设用地和城镇规划区内外原有的非农建设用地，实行“保权
交费”。集体土地使用费的收取标准，由市土地管理局统一规定，使用
费由农业集体经济组织按年收取，乡（镇）人民政府代管，专户储存，
分别用于乡（镇）、村、组的土地开发、公益事业和公共设施建设。
在明晰产权、显化地价、保值增值、规范管理的前提下，允许集体
非农建设用地依法进行合理流转，其形式可以采取转让、出租、联营、
入股和处分抵押等。
城镇规划区内，对采用“转权让利”方式征为国有的非农建设用地
的流转，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条
例》的规定执行；实行“保权交费”的存量集体非农建设用地，在本农
业集体经济组织内部流转的，实行“转权让利”，向本农业集体经济组
织以外流转的，由新的用地者按法定程序办理国家建设征地、出让手续
城镇规划区外，实行“保权交费”的存量集体非农建设用地，在本
农业集体经济组织内部流转的，可以不征为国有，只进行使用权变更登
记。向本农业集体经济组织以外流转的，由新的用地者按法定程序办理
国家建设征地、出让手续；农业集体经济组织以集体所有的土地资产联
营、入股用于非农业建设的，报市、县人民政府批准后，土地可以不征
为国有，但集体土地股份不得转让。
集体土地不得用于商品性房地产开发。农村村民宅基地只限于村民
自用，买卖或以其他形式流转到本农业集体经济组织以外的，必须依法
征为国有，由新的用地者按法定程序办理建设征地、出让手续；凡在本
农业集体经济组织内部流转的，可以不征为国有，但所获土地使用权收
益要按一定比例上缴农业集体经济组织。
四、严格集体建设用地审批管理
集体建设用地严格纳入计划管理，实行指标控制，由区、县土地管
理局统一掌握。城六区范围内的用地，用地指标由市土地管理局掌握。
要严格乡（镇）村建设用地审批管理，乡（镇）村企事业建设需要使用
土地的，必须持区、县人民政府计划管理部门批准的设计任务书，规划
管理部门核定的用地定点批准文件（西安市城市规划区内的，由市规划
局核定）、使用土地补偿协议和乡（镇）人民政府的审核意见等，向区
、县人民政府土地管理局提出申请。其中使用市辖县（含闫良区）范围
内耕地三亩以下（含本数，下同），其他土地十亩以下，由所在县人民
政府批准；使用菜地二十亩以下，耕地三亩以上五十亩以下，其他土地
十亩以上一百亩以下及城郊六区范围内的土地，由市人民政府批准，超
过市级审批权限的报省人民政府批准。村民建设住宅使用城镇规划区范
围内的土地，每户不得超过二分；使用川地、原地，每户不得超过三分
；使用山地、丘陵地，每户不得超过四分，并经乡（镇）人民政府审核
，报区、县人民政府批准。在农村集体土地流转中，凡涉及征地的，按
国家建设用地审批程序办理；属本集体经济组织内部流转的，依法办理
土地使用权变更登记手续。对不符合上述规定的，均按非法用地查处。
市、区、县、乡（镇）土地管理部门，应进一步强化对集体土地使用的
监督检查，对已经发生的违法占地、越权批地、买卖或者以其他形式非
法转让土地的行为，必须依法进行查处。通过严格管理，深化改革，切
实把集体土地的使用和流转纳入依法运行的轨道。＊
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