摘要：本文针对某政府存量PPP公路项目的现状，根据国家法律法规，行业规定及签订的投资合同、施工总承包合同等，充分分析本PPP项目可能存在的各种风险，提出相应的有效应对措施，为社会投资人减少类似的投资管控风险具有很好的借鉴与指导意义。
关键词：PPP项目 风险 措施
1.项目背景简介
本项目是由某政府通过PPP项目采购实施的公路项目，采取“BOT+政府补助”方式实施特许经营，建设期：预计为4年，运营期（含收费期）30年。合作期限届满时，项目公司依法无偿地向项目实施机构或其指定机构移交项目设施。由于原社会投资人因为资金链断裂，政府解除相关协议，通过重新招商寻求新的社会投资人。但此项目批复概预算较早，主要经济指标与现阶段国家政策法规、市场变化、项目现场施工环境等有较大差异，且新的社会投资人在本项目中标实施时，期间项目中断时间较长且原投资人已完成部分投资。
2.项目存在的风险分析
本PPP项目因存在部分已完工程，项目的风险因素较多且呈现出复杂性，本文按政府、新社会投资人两个层面进行风险分析。
3.政府层面
由于本项目原投资人已完成部分投资，因资金链断裂，至项目中止。政府与原投资人已解除特许经营合同，导致政府会存在对自身公信力、建设工期、已完资产清理及结算、已完投资的依法合规性等承担更大的投资或潜在（不可预见）的风险。
3.1已完投资的依法合规性风险。已完建安结算审计费与本项目现场实际完成对应的实体工程数量及相匹配的质检资料、竣工文件、变更申报批复手续等合同文件是否合法合规、齐全有效。政府已完土地征用及拆迁补偿费、前期工作费等前期费用是否依法合规，支付后的投资是否能全部纳入总投资，都会造成政府已完投资额审减，变更不合规引起的废弃、返工、支付批复预算外费用如何处理等潜在风险。
3.2增加投资风险。由于项目中间停滞时间较长（约三年），期间材料价格上涨、现场施工环境变化引起的0#变更（含一般和重大变更）、保开通日期造成的赶工费、征地拆迁滞后等因素造成政府投资费用大大增加。
3.3诚信受到影响。由于前投资人退场导致清算支付，政府资金压力达，在短期内很难支付完毕原投资额，势必将造成被起诉的法律风险，从而影响政府的公信力和诚信度。
4.新社会投资人层面
4.1土地征拆及补偿合同约定界面不清晰风险
如PPP合同中未明确永久用地中是否包含三改用地的合同约定。故在项目实施时，政府实施机构认为“三改”用地应按照近期项目所在地同类项目执行，红线内永久用地费用由政府承担，红线外 “三改”用地不属红线内永久用地范畴，只补不征，“三改”涉及的工程费和征地费用均应由项目公司承担，与社会投资人理解存在歧义，有增加投资成本0.8亿元的风险。
4.2接手已完工程存在风险
首先是已完工程数量及结算审计费用存在合规性审查核减的风险。现阶段已进入建设期接近一年，政府还未按PPP合同约定移交经过审计的前期工作成果及已建工程相应的合规资料。为使项目建设顺利开展，项目公司组织四方（含政府方、原社会投资人）对现场已完建安工程进行了清理，现场几方签认实际完成建安工程量与政府提供对原投资人的已完工程审计工程量存在量差，约2.9亿元，且无法对比核实。
其次是已完工程存在工程质量缺陷风险。PPP合同明确要求新社会投资人须在已完工程基础上继续完成项目建设，并对工程质量负责。但已完工程是否存在缺陷，如何界定、谁来界定、费用如何处理等都未明确，有增加新社会投资人处理已完工程缺陷费用的风险。
再者为已完资产处置费用存在风险。如已完100章临时设施中的大小临工程，在前期资产评估中政府已给前投资人清算完，原施工单位在与现投资人交接中，再次变卖已完资产的风险。
4.3项目重新实施，原批复概预算指标偏低的风险
首先是政策变化引起的税金增加。本项目投资估算、初步设计概算及施工图预算批复较早，套用定额为2008版，批复概算为非营改增2013年9月信息价、2014年3月信息价（项目为打捆招标）；批复预算为营改增2016年3月信息价和非营改增2015年3月信息价。本项目中标时，因政策变化综合税金调整为营改增9%税率，经测算增加投资约2亿元。
其次是市场波动引起的材料价差调整风险。一是预算批复期与新社会投资人总分包清单编制期主要材料价差的调整。原批复的工可估算、初设概算文件是按照“非营改增”办法编制，批复预算为营改增2016年3月信息价和非营改增2015年3月信息价，批复概预算时间与新投资人中标后一个月的材料信息价存在较大差异，经初步测算预计增加投资约20亿元。二是预计新投资人在建设期总分包合同中约定调整的主要材料价差调整风险。基于批复预算基础上调整税金及主要材料价差后（含地材资源现投资人自行配置后根据标段实际进行了价格锁定，建设期不予调整），编制总分包合同清单为投资管理基准；在此基准上还需考虑三年建设期总分包合同约定的主材调整增加投资和建设期间不可预见的政策变化和市场波动较大、材料用量占比高的材料调增后增加的投资。
4.4批复预算项目不全及中滞期政策变化风险
因批复预算漏项，与现有政策及市场变化不符等原因，项目公司必须实施的如：环境保护咨询、监测及验收评估，水土保持监理、监测，水土保持验收评估，一体化管控平台，验工计价信息化管理系统，竣工决算审计费，建设期第三方试验检测费用（飞行检测），行洪论证，河道疏浚等项目批复预算中未列，以上未列项目增加投资约8千万元。同时，批复概预算版本较早，人工费上涨等因素，导致已批复的建设单位管理费、工程监理费等指标偏低，不能满足建设期实施的需要而增加投资。
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4.5批复预算外新增建安工程增加投资风险
因已完工程增加的投资及国家政策变化、建设标准提高的交安、机电等增加投资，经测算约14亿元，因新增建安项目不在批复预算内，不仅增加投资，依法合规性方面也存在风险。
4.6概算调整存在风险
按照交通运输部《公路工程造价管理暂行办法》的通知文件》交通运输部[2016]67号文件第二十一条规定“由于价格上涨、定额调整、征地拆迁、贷款利息调整等因素需要调整设计概算的，应当向原初步设计审批部门申请调整概算。未经批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案等造成超概算的，不予调整设计概算。按文件规定的范围内容，结合目前项目投资的实际情况，投资额已超概算10%幅度规定。文件规定“由于地质条件发生重大变化、设计方案变更等因素造成设计概算调整，实际投资调增幅度超过静态投资估算10%的，应当报项目可行性研究报告审批或者核准部门调整投资估算后，再由原初步设计审批部门审查调整设计概算。”，按文件规定超过10%需重新报相关部门核准，其中主要为已完工程投资、已完工程引起的0#变更、新增批复预算外建安工程等增加投资和增加的工程项目依法合规性存在风险。
5.风险的建议应对措施
本着公平、合理、合规、实事求是的原则，分别站在政府、新社会投资人和原社会投资人三方的角度来看问题、解决问题和把控风险。新社会投资人为了使项目尽快的依法合规顺利实施，建议采取以下措施来化解或规避相关风险，大部分得到政府的认可。
5.1针对政府方存在风险的处理措施
一是加强沟通协调。针对已完工程投资额的合规性风险，加强与政府实施机构有效沟通，督促政府方尽快将原社会投资人完成的经审计机构审计后的投资，完整的将相关资料移交给新项目公司，以便剩余工程的建设顺利推进，并将相关费用纳入项目总投资额，为总投资竣工决算审计做支撑依据。且商谈政府实施机构要承担已完投资额的审减、依法合规性等风险。
二是主动责任担当。针对已完工程设计变更和原投资擅自变更存在风险，项目公司要和政府实施机构现阶段达成一致，以原社会投资人提供的变更资料清单为依据进行梳理、统计。鉴于原社会投资人已无能力完善变更设计程序，本着实事求是的原则，已建工程变更程序采用确认制和核准完善相关合规性程序。
三是创新工作方式。针对赶工期等增加政府的投资风险，新社会投资人可以商榷政府，让其明确开通等各项重大工作时间节点，组织相关专业机构核实费用，然后在新社会投资人完成节点的情况下进行支付，从而减弱超概无法解决的风险。但只有在政府诚信度、财政承受能力较高的前提下较易实现，同时新社会投资人也重视收集、保存政府明确此事的函件、纪要等官方资料。
四是变通资金来源。针对政府面临的诉讼风险，新社会投资人要主动与政府商榷，能否由新社会投资人提供资金（政府计入投资回报），政府再与原投资参加单位协调沟通，按照审计结果确定支付项目、支付金额、支付期限和相关的依法合规资料等提交项目公司，由项目公司及时支付到位。通过变通政府支付资金来源，解决已完工程的遗留问题，尽量避免诉讼事件，减少危机政府公信力的事件发生。
5.2针对新社会投资人存在风险的处理措施
一是继续明确合同边界条件。针对土地征拆及补偿风险，从专业角度区分为“永久用地”、“临时用地”，并未区分红线内用地和红线外用地。鉴于PPP合同中未明确三改工程内容，新社会投资人建议按“施工图设计中已有的三改用地，项目公司沿用原征拆协议约定，即项目公司只承担三改工程费用；对新增的三改用地，鉴于大部分为后期道路规划引起的，只补不征，项目公司承担新增三改工程费和部分占地费用补偿”与政府沟通双方各承担部分占地费，并与政府实施机构签订征地拆迁补充协议，为项目顺利推进奠定基础。
二是督促政府推进审计进程。加强与政府沟通已完工程结算审计资料移交事项，并明确已完工程投资额与现场几方签认工程量差异解决方案，预算外增投资等，尽早明确审计单位的引进方案，及早对接审计单位等相关工作的开展跟进，确保已完投资的合法合规性。
三是完善前期缺陷处理机制。针对已完工程缺陷的整治及费用，通过与政府再谈判，由政府实施机构与项目公司联合组织相关单位对现场逐一核查并确定处置方案，由政府实施机构组织相关质检部门签认缺陷处置方案并开始实施，以保证后续项目的顺利开展。对于涉及增加的费用双方应及时让专业部门审核确认，再行商谈解决增加投资的处置措施。
四是合理处理政策、市场波动变化影响投资。税金在批复预算基础上全部除税后，统一按最新营改增9%税率进行调整。根据社会投资人核定的原则，对总分包合同清单编制主要材料统一调整，建设期按合同约定执行，对于不可预见市场波动较大的合同双方另行商议解决。
五是统筹考虑新增项目实施。针对预算中不含部分建设管理项目增加投资风险，此类项目因其特殊性及政策变化引起，故希望政府按续建项目对待，在项目的实施过程中政府相关部门有选择的推进新增项目。
六是积极开展争取概算调整。本项目允许在法律规定范围内调整一次概算，超出投资部分由乙方自行承担，且根据文件规定对投资增加、标准提高等项目的合规性和费用增加的合规性需按国家法规文件规定上报相关部门审核批准后实施。其中：因政府已完工程引起增加投资费，不在概算调整范围，现投资人为有序推进项目生产建设，该部分资金按文件规定最终会由投资人自行承担。按文件规定除重大变更外，一般类变更由总承包单位承担，目前本项目实施时，该项费用由项目公司承担。
七是谨慎明确总包合同条款。为避免投资风险，在项目公司与总包单位签订总分包合同时，要将易引起歧义、易突破预算指标的国家政策调整、材料调差原则及风险幅度范围、变更设计、不可抗力风险等明确清楚，公平合理规定风险分担原则。并将由原投资原因引起的增加投资项目（含已完工程引起的0#变更费用），应明确由项目公司承担，总分包单位进行实施，过程中完善合规性资料。
6.结束语
通过此项目的实践，在充分分析各种风险的基础上，提出合理科学的处理措施，既化解了政府的困境，也消除或减弱了社会投资人的风险，本着公平合理的原则解决实际问题，使得合同双方都满意，取得了较好的社会效益，同时也满足了社会投资人的投资收益目标，为以后类似项目的矛盾和风险化解提出新的思路。
参考文献：
[1]《PPP与法律咨询》朱静 宋皓宇著
[2]《PPP项目困境破解与在谈判》周月萍 周兰萍 著
论文作者:李小娟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/14
标签：项目论文; 投资人论文; 政府论文; 风险论文; 费用论文; 合同论文; 建安论文; 《基层建设》2019年第32期论文;