摘要：水利工程建设中有效引入PPP模式，能较好解决工程建设资金。PPP模式在投资主体、项目业主、运作方式、风险承担上有诸多不同。为此要完善相关法律法规制度、构建专业化平台，解决合同签订上、法规制度上、监管上、实施过程中存在的经验不足、资金问题、工程建设项目差异性等问题。
关键词：水利工程；PPP模式；存在问题和对策
1引言
在现代化水利工程建设模式探索中，结合经济高速发展国情，借鉴和实践了一些先进发展模式，比如PPP模式，为水利工程建设提供了一定发展助力。所谓兵马未动而粮草先行，资金筹集为重中之重，尤其引入社会资本能较好解决工程建设资金不足问题，为水利工程建设推动提供坚实保障。
2PPP模式概述
2015年3月国家发改委、财政部及水利部联合发布了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，文件指出要建立健全政府和社会资本合作机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。
政府通过与社会资本方构建合作机制，通过利用社会资本方的各种资金、技术、管理等优势条件，提高基础设施建设总量、规模以及提升工程建设速度和质量。水利工程建设是关系到我国民生发展以及社会稳定的重大战略，水利工程通过有效PPP模式推进实践，对水利工程建设起到了巨大推动作用。
3PPP模式与传统政府投资模式区别
3.1投资主体不同
传统水利工程建设基本为政府主导，在资金筹措上主要是政府自身出资或者政府向社会融资的方式。PPP模式在投资主体和股权控制上发生了改变，引入社会资本，能够部分控股或者完全控股，与政府合作关系不再单纯为辅助角色，使得建设资金筹集方式变得丰富。
3.2项目业主不同
对于水利工程PPP模式而言，引入社会资本后，社会资本方投资比例占绝大多数，或者是在工程建设上由社会资本方全部出资，所以，社会资本方占据了项目主导权，故根据各方资本投入情况决定了项目业主的角色定义会发生了较大变化。
3.3运作方式不同
因为有了社会资本方参与到工程全过程建设中，在运作方式上不再是政府完全控制和主导的局面，在项目的设计、建设、经营等方面社会资本方均参与到具体工作过程中。
3.4风险分担不同
PPP项目中因为引入了社会资本，对不可预见风险承担，从政府独自承担，到政府和社会资本方共同承担甚至是社会资本方自行承担，政府建设风险被部分转移或者全部转移，增加了政府抵抗风险的能力。
4PPP模式在实施过程中存在的主要问题
4.1PPP项目实施障碍
因PPP项目的投资期限一般在20-30年间，若社会资本没有找到有效的退出渠道，则项目实施存在较大风险，导致进入的社会资本方积极性不高，消极怠工等现象发生。此外，PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场资金成本，导致资金不愿进入PPP项目。
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4.2合同签订不规范
PPP项目作为新兴模式，在水利工程建设中处于探索过程，在合同签订方面还没有成熟模式可借鉴，合同执行过程中因合同中争议而出现一系列争端。
4.3PPP项目法规制度不完善
相关法律制度也随PPP模式建设不断构建和完善，但总体上法规制度建立滞后，对详细的、执行层面PPP模式运用指导和参考有所欠缺，比如工程进度款支付审批程序、工程计量与工程变更权限不清等问题。
4.4项目监管问题
PPP项目中的政府角色在项目执行中，既是合作方，又是项目监管方，监管方不是独立监管机构，在监管上存在交叉性和不合理性，在角色分工及定位上存在争议。也因为监管人员对于工程项目的专业化知识不足，业务水平不够，导致监管上的问题较为突出。
5主要原因与建议
5.1主要原因
（1）实践经验不足。对于新模式实践需经验积累，PPP水利工程项目开展涉及到问题多而杂，更需要实际经验参考，所以项目开展中，常常对于各种新生的问题得不到科学有效的经验借鉴。
（2）社会资本方资金到位问题。社会资本引入虽然极大扩充了水利工程建设的资本来源途径，但是社会资本方也存在资金不足、资金到位时间滞后等问题，在工程建设时因为资金问题导致了一系列问题，比如工程无法正常开展、现场人员配备不足、工期延误等。贵州省目前实施PPP模式的大型项目有马岭水利枢纽工程、中小型有玉屏青山冲水库、贵阳乌当区柏枝田水库等，实施过程中社会资本方资金到位及时性问题仍然是亟待解决的一大难题。
（3）投资建设目的不同。社会资本方在投入资本之后，首先考虑的利益最大化，但是政府部门考虑的问题较多，包括社会效益、质量安全、工程适用性等，出发点不同导致政府或主导业主方部分诉求不能实现，出现主导力下降或控制力不足等一系列问题。
5.2相关建议
（1）积极探索PPP项目社会资本退出方式和机制。在PPP项目引入社会资本之初，就需落实好社会资本的退出机制，建立社会资本的退出渠道。资本的逐利性质决定了其实施项目的积极性，为提高社会资本方资金到位率，提高社会资本方参与项目积极性。需加快从国家政策层面研究落实社会资本的引入和退出灵活机制。
（2）推进监管机构和融资平台专业化建设。在实施阶段需厘清监管机构职责，协调社会资本方与行业主管部门纠纷。融资平台专业化，在人员能力、工作条件等方面需逐步提升以满足工程需要。积极推进PPP项目实现专业化管理，避免行业主管部门监管错位等系列问题。
（3）加强人员培训，总结经验交流。不断提升水利行业相关人员对PPP模式的认识水平和运用能力，规避和减少矛盾和风险的产生。同时吸引法律、金融等行业专门人才参与项目运作，提供专业咨询服务，提升管理科学性、规范性和操作性。
6结语
水利工程PPP模式的发展，还需要不断在实践中完善并建立健全管理机制、健全法律法规制度、对社会资本方资金引入实现有效监管等，有效提高其科学性、发挥高效性，只有通过不断实践并在实践中充分的论证和探索，才能真正为水利工程发展提供有利的支撑，为引入社会资本的水利项目早日建成发挥效益而提供强有力支撑和保障。
参考文献
[1]李香云.农田水利PPP模式调研及相关对策建议[J].水利发展研究，2019(1).
[2]王建球.莽山水库PPP项目建设经营模式探索与实践[J].水利经济，2016.[3]陈珊华.新常态下PPP项目融资问题探讨[J].经营管理者，2017(04).
论文作者:邓瑞伦1,刘莉娟2
论文发表刊物:《基层建设》2019年第29期
论文发表时间:2020/3/16
标签：资本论文; 社会论文; 项目论文; 模式论文; 工程建设论文; 水利论文; 资金论文; 《基层建设》2019年第29期论文;