压顺差的财税政策支撑体系初探，本文主要内容关键词为：顺差论文,财税论文,体系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国对外贸易一直保持较高的增长速度，1994年以来，对外贸易已经连续13年实现顺差。“十五”期间，我国对外贸易的增长更是极其迅速，进出口总额增长速度分别为7.5％、21.8％、37.1％、35.7％、23.2％，外贸顺差也由226亿美元上升到1020亿美元，年均增长33.4％。2007年我国累计贸易顺差为2622亿美元，较2006年的1774.7亿美元增长了47.7％，比2001年增长了11.6倍。连年的巨额外贸顺差，对于提高我国经济抵御外部风险和对外清偿能力具有重要支撑作用，同时也为我国在通货紧缩时期内需不足的不利条件下实现既定的经济增长目标和就业目标作出了重要贡献。但是，持续的外贸顺差局面也表明我国外部经济失衡，并引致我国与其他国家和地区的贸易摩擦加剧，增加了人民币升值的压力，加剧了流动性剩余风险，不利于国民经济的健康发展。本文拟从财税政策视角，在对我国巨额外贸顺差成因深入分析的基础上，着力构建压顺差的财税政策支撑体系，为实现十七大报告提出的促进国民经济“又好又快”发展提供决策依据。
一、基于财税政策视角的巨额贸易顺差成因分析
造成如此巨额贸易顺差的原因是多方面的，主要归结于出口导向型的贸易战略以及“奖出限入”的财税政策驱动。这里重点从财税政策视角对我国近年持续攀升的外贸顺差现象进行专门分析。
(一)出口货物退(免)税
我国的出口货物退(免)税，是指在国际贸易业务中，对我国出口的货物退还或免征其在国内各生产和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税，对增值税出口货物实行零税率，对消费税出口货物免税。出口退(免)税可以使我国产品以不含税的价格在国际市场上参与竞争，提高了我国产品出口的竞争力，同时出口退税不同于出口补贴，不会招致其他国家的报复。我国对出口货物退(免)税所遵循的基本原则是“征多少，退多少”、“未征不退和彻底退税”，在实际执行过程中，最初实行的是17％和13％两档退税率，后来由于经济形势的变化几度调整，最终形成了17％、13％、11％、8％、6％、5％六档现行增值税出口退税率。
我国现行的税制结构和出口退税政策使我国出口产品所承担的税负较轻，在国际市场上极具竞争力，既鼓励了国内企业大量出口，也对外商直接投资有着很大的吸引力。大量国际大型企业将其生产基地设在我国，不仅使我国成为名副其实的“世界工厂”，更使加工贸易成为我国外贸顺差急剧膨胀的主要推动力。据统计，2000年-2006年间，在一般贸易、加工贸易和其他贸易3种贸易方式中，仅加工贸易顺差额与整个外贸顺差额呈明显正相关，且年年超过我国整个外贸顺差额。另据海关统计，2007年上半年，我国加工贸易中，外商投资企业的数量及进出口总额均占84％。由此导致的贸易顺差虚高，使国内加工贸易企业正常利益受到损害。
同时，我国现行的中央与地方75∶25的增值税分享体制和中央负担出口退税基数和增量92.5％的出口退税机制，使地方政府在出口产业中获得的增值税收入往往大于其负担的出口退税。这种权责的不对等，使地方政府不遗余力地发展出口产业，而中央则承担着沉重的财政负担。但是高出口退税率在促进出口、引进外资方面发挥重大作用的同时，也使得我国加工制造业整体层次不高，处于“微笑曲线”①的最下端，众多出口加工企业的利润仅仅靠出口退税来实现，形成了“顺差在国内，利润在国外”的尴尬局面。
(二)出口导向的关税政策
改革开放以来我国实行的是出口导向的关税政策，对绝大多数出口产品不征出口关税，而对进口产品则课以较高的进口关税，以扶植国内企业发展。加入WTO以后，我国逐年大幅降低了整体进口关税水平，但其中仍然存在着一定的问题有待解决。入世以来我国主要调整的是进口关税，而对于出口关税则是鲜有调整，即使对于“两高一资”(高能耗、高污染、资源类)产品的出口长期以来仍是课以零关税或极低的关税。虽然近段时期以来我国已陆续调高了钢材、有色金属等高能耗、资源类产品出口关税，但调整的力度依然不够。
出口导向的关税政策和出口退税还导致了大量国货复进口现象的发生。国货复进口是指将之前已成功出口了的本国产品再进口。由于我国对加工贸易进口一直实行减免税政策，境外进口材料、零部件、初级形态制成品及半制成品可以享受减免税优惠。因此一些国内企业就将此类产品先出口，使出口企业得到国家退税的好处。而在贸易统计上，此类进口一般不计入，而出口按正常计算，这就造成了顺差虚增。据有关资料显示，2006年我国国货复进口总额高达733.6亿美元，使我国成为自己的第七大进口国，当年1775亿美元的贸易顺差中，逾4成“归功”于此②。
(三)出口导向的企业所得税
为了实施出口导向型战略，我国长期实行的企业所得税(包括内资企业所得税和外资企业所得税)对出口企业都实行了较多的优惠政策。各级政府为了达到各自的目标，通常会鼓励大量出口创汇企业的发展，给予它们过多的税收优惠，而且出口创汇越多，优惠越多。特别是对外商投资的产品出口企业和高新技术企业是我国外资企业所得税实施优惠的两个主要方向。
总体来说，“奖出限入”的财税政策在我国改革开放初期经济发展水平不高时，增强了我国企业在国际市场上的竞争力，一度为国家创造了充足的外汇储备。特别是在1998年至2003年的通货紧缩时期，这种财税政策更是缓解了我国经济有效需求不足的问题，抑制了通货紧缩。因此，它对这段时期我国的经济发展起到了巨大的推动作用，增强了我国经济的发展潜力和抵御外部风险的能力。但当我国经济发展到一定水平之后，继续实行“奖出限入”的财税政策，就导致了我国经济过于依赖出口拉动，内需不足，经济结构的整体层次较低，外贸顺差巨大，产生了严重的国际收支不平衡。我国的财税政策虽然做了一定程度的调整，比如合并内外资企业所得税，自2007年6月1日起对包括燃料油和煤炭在内的209项进口商品调低进口关税，同时对142项商品加征出口关税，其中重点是对80多种钢铁产品加征5％-10％的出口关税，但是调整的力度仍然需要进一步加大。
二、压顺差的财税政策体系的构建
(一)实行差别化的外贸财税政策
首先，针对不同的行业和产品实行差别化的外贸财税政策。自2005年以来，我国已经针对不同的行业和产品制定了差别化的财税政策，针对不同产品的出口退税进行了一系列渐进式调整，但由于调整力度不够，效果不尽如人意。
针对纺织服装鞋帽类产品，应加大降低其出口退税的力度，以实现该行业结构水平的提高。据中国纺织工业协会统计，2006年我国纺织品和服装贸易顺差达到1290.34亿美元，占我国贸易顺差总额的71％。不论是绝对额还是相对比例，纺织服装业对外依赖度都已经超过50％。同时我国纺织品增长方式仍以粗放型为主，研发、技术投入不足；出口产品以定牌、贴牌为主，自有品牌少，企业只赚取少量加工费，纺织服装行业总体的结构层次仍然很低，而如今，贸易摩擦、人民币升值、出口退税率下调等负面因素，把纺织服装业带到了风口浪尖。但由于纺织服装类行业是劳动密集型产业，其发展状况与国内就业状况息息相关，政府在宏观调控时没有进行较大幅度的调整。2007年7月1日起开始实施的对部分商品出口退税的调整只是将纺织服装鞋帽类的出口退税率从13％下调至11％，虽然对我国纺织服装行业的出口有所影响，但调整的幅度难以取得预期的效果。我国纺织服装行业的发展虽然带动了国内的一部分就业，但在消耗国内大量资源的同时并没有带来较多的利润，反而造成了大量的外贸顺差，对我国经济增长的拉动作用有限。要减少贸易顺差就必须重点从纺织服装行业入手，加大出口退税率调整力度，考虑将其降低至6％-8％的水平，以减少纺织服装企业对出口退税的依赖，促进行业结构升级和国际竞争力的持续提升。
对于重大战略性资源性产品，如石油、稀有金属等提前实现进口零关税。这一方面有利于促进对这些产品的进口，减少顺差，另一方面也有利于我国对外的双边和多边贸易谈判。特别是在当前我国许多资源的战略储备尚未建立的情况下，对这些产品采取进口零关税的政策扩大进口，可以取得减少顺差、提高国家抵御风险能力、保证国家安全等多重目标的实现。对西方国家限制向我国出口的高科技产品，以及我国科技力量薄弱的先进技术产品和设备，可以免征或减征进口关税和增值税。为了在今后的贸易谈判中预留空间，可以采取暂定税率的形式。
对于“两高一资”产品应取消其出口退税并大幅度提高出口关税。对资源性产品课以较高的出口关税，可以提高资源的使用效率和可持续利用；同时由于国外对我国的稀土等重要战略资源的需求大、需求价格弹性低，提高这些资源性产品的出口关税也可以改善我国的贸易条件。而高能耗、高污染产品的大量出口，加剧了我国环境污染严重、能源紧张的严峻形势，与科学发展观和新型工业化道路是不相符的。但如果完全禁止一些能耗极高、污染十分严重的产品出口，有可能会造成一些国际纠纷。2004年我国对焦炭出口的限制政策就招来欧盟的强烈反对，甚至威胁要上诉至世贸组织。而对这些产品制定较高的出口关税可以在一定程度上实现“寓禁于征”的目的。
对于装备制造、IT产品和生物医药产品、农产品精深加工产品以及部分其他国家产业政策鼓励出口的高科技产品，可以提高这些产品的增值税出口退税率，实现真正的“征多少、退多少”，提高这些产品在国际市场的竞争力。而就我国在国际市场上有较强竞争优势的一般贸易产品和加工贸易而言应适当降低出口退税率并减少加工贸易进口环节的减免税优惠，以促进这些产品出口企业改进技术和经营管理，提高企业和产品的竞争力，这样既有利于改善我国出口产品结构，也有利于减轻政府财政负担。
其次，针对不同时间段实行力度不同的外贸财税政策。在当前的经济形势下，虽然实行扩大进口、调整出口的财税政策势在必行，但进口与出口的急剧变化将会对企业造成很大的冲击，给企业的发展造成巨大困难。因此，压顺差的财税政策在实行过程中必须注意政策的渐进性、应急性和策略性，为企业适应政策的调整设置一个缓冲期，在调整的初期政策变化不能过大，要在企业承受的范围内，之后再逐步加大调整的力度。只有这样，才能使企业不至于因为政策的调整而受到过大的冲击。此外，通过调整产品结构适应政策的变化，也有利于压顺差的财税政策支撑体系的构建。
第三，针对不同国家和地区可以实行差别化的财税政策。由于我国的外贸顺差和贸易摩擦主要集中在欧美地区，同时我国对欧美地区先进的技术设备都有着急切的需求，因此，可以对欧美地区的先进技术设备的进口实行优于其他国家的优惠财税政策。当前最为现实的选择是，根据我国节能减排工作的要求，加大对欧美地区清洁生产和新型能源利用领域的先进技术和设备进口的政策扶持力度，以增加进口，减少与这些地区的外贸顺差。
第四，构建基于权责对等的出口退税负担机制。主要有两种改革方案：一是根据我国税制结构调整的长期趋势，在增值税比重降低后，将增值税改为中央税，增值税的出口退税也由中央负责；二是把包括进口环节增值税收入在内的全部增值税收入改为由中央和地方共享，增值税的出口退税也按照共享比例由中央和地方分担。为压缩地方政府与中央政府政策博弈的空间，提升压顺差的财税政策执行力，我们认为，第二种方案为优先方案。
(二)扩大在国际市场的政府采购，完善政府采购制度
政府采购是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政性购买支出的一种行为。政府采购不仅本身形成了一个巨大需求，还具有乘数效应，即政府采购能够引起的国民收入成倍数增加，因此也就成为宏观经济调控的一项重要政策。在进口贸易方面，通过在国际市场上扩大政府采购来增加进口，减少贸易顺差。但是从我国政府采购的现状来看，其体制仍然是不完善的。我国政府采购的最大弊端在于采购的主体仍然十分分散，没有形成宏观经济调控的有效工具。特别是涉外的政府采购，包括对美国的集体采购项目也具有很大的临时性特征。因此应进一步改进政府采购制度，建立起完善的政府采购体系，强化政府采购在减少我国外贸顺差中的作用。
(三)健全鼓励企业自主创新的财税政策，提升国民经济结构水平
整合鼓励企业自主创新的财税政策，全面强化自主创新的税收法律地位，可以制定一部专门促进自主创新的税法，对现行繁杂、零散的税收政策规范化、条理化后，以法律形式明确对自主创新的税收政策支持。进一步加大税前扣除力度，允许高新技术企业设立技术开发准备金、风险准备金等，并允许税前扣除；允许高新技术企业的机器设备加速折旧，加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度；允许科技人员的工资在所得税前全额据实扣除，鼓励企业加大对人力资本的投入。对高新技术企业实行从获利年度开始，两年免征企业所得税，后三年减半征收企业所得税的优惠政策。扩大增值税转型的覆盖范围，尽快在全国范围内全面实行消费型增值税，鼓励企业进行技术改造。
(四)积极推行民生财政，扩大国内消费需求，摆脱经济增长对出口贸易的路径依赖
长期以来由于我国实行的是“经济建设型财政”，使得居民收入水平不高、社会保障制度不健全，造成投资积累比重过大，国内消费需求低迷，我国的消费率从1985年的65.7％持续走低，下降到2006年的51％。我国经济增长过度依靠投资和出口贸易拉动，而投资一方面受到资本供给的限制，另一方面由于计划经济体制遗留下的预算软约束极易造成投资过热，投资往往成为宏观调控的重点对象，从而引致我国经济增长对出口贸易的过度依赖。改革开放以来，我国的外贸依存度从1980年的只有12.5％，到1990年已经超过30％，2000年达到44％，尤其是最近几年，外贸依存度以每年超过10％的速度节节上升，由2002年的48.8％，上升到2003年的60.0％，直至2006年的80％。高外贸依存度固然对拉动经济增长和促进就业做出了重大的贡献，但同时也使我国经济安全和社会经济的可持续发展面临巨大挑战。就现实的政策实施绩效而言，扩大国内居民消费需求成为我国经济调整的最薄弱环节，更是我国未来宏观政策调控操作空间最大的一部分，同时也是我国减少外贸顺差、保持国际收支平衡的根本出路。
解决国内消费需求低迷的问题，最为紧迫的选择是建立健全“民生财政”体制，提高居民可支配收入水平，完善社会保障制度，消除居民消费的后顾之忧。实行“民生财政”，就是要扩大公共消费，促进基本消费的均等化。
1.扩大财政在教育、医疗方面的支出，保证居民对这些基本公共商品有均等的消费权。真正落实《教育法》对教育事业财政投入比例的要求，着重加强对基础教育的支持力度，尽快实现全国范围内的义务教育阶段真正免费，同时进一步大力发展高等教育和职业教育，特别现阶段要迅速发展职业教育、继续教育以发挥其对提高我国劳动生产率水平的作用；加快医疗体制改革，实现医疗事业的良性发展，保证居民享受优质、价廉的医疗服务，进一步推进农村合作医疗建设，加大公共财政对合作医疗的支持力度，扩大农村合作医疗的覆盖面。
2.继续完善社会保障制度，稳定并改善消费者预期。目前我国国内居民人民币储蓄超过15万亿元，造成如此高储蓄额的主要原因在于我国城乡社会保障制度均不健全，农村的社会保障基本未建立起来，城市的社会保障体系覆盖面也不够广，几乎只有公务员才足额享受国家提供的社会保障，居民存有大量的预防性储蓄。在现阶段要将社会保障体系建设与我国国情结合起来，建立健全的养老、失业等社会保障机制，并将其扩大至农村地区，首先注重覆盖面的建设，再逐步提高保障水平，给居民以稳定的消费预期。
3.推进收入分配制度改革，提高居民收入水平。根据我国国情适度提高各地居民最低生活保障水平，提高就业水平，加强再就业培训和在职培训，完善促进中小企业发展和自主创业，推进农村劳动力转移和大学生就业的财税政策。进一步推进个人所得税改革，完善其调整社会收入分配格局的功能，改变现有个人所得税收入主要来源于工薪阶层的局面。
我国财政改革已经有着朝“民生财政”发展的趋向，从2007年的中央财政预算安排来看，与2006年相比，中央财政安排的教育支出增长41.7％，卫生支出增长86.8％，社会保障和就业支出增长13.9％，等等。在以后的财政改革中，“民生财政”也必将占有越来越重要的地位。
(五)注重各项政策的联动，保证压顺差目标的顺利实现
实现在保证我国经济持续良好发展条件下减少外贸顺差的目标，仅靠财政税收政策是不够的，还需要其他各方面政策的配套实施，包括实施相应的货币政策和推进汇率机制改革。就财税政策内部而言，也要注重各部门、各项政策的协调配合，否则不仅难以取得预期的效果，还可能会造成外贸顺差的扩大。例如近年来外贸顺差的扩大有一部分就是居民、企业与政府政策博弈的结果。面对我国加入WTO和宏观经济调控将降低进口关税和出口退税、提高出口关税的局面，居民、企业一方面抢在出口关税和出口退税调整之前出口，另一方面等到进口关税降低之后再进口，这就造成了短期内外贸顺差的迅速增加。最为明显的例子是2007年5月我国外贸顺差出人意料地高达224.5亿美元，就主要是由于商务部决定从5月20日起对83种钢铁产品实行出口许可证管理，从6月10起取消铝等32个项目进口许可管理，而财政部则宣布从6月1日起开始对142个“两高一资”出口商品新增出口关税，其中的时间差使得大量企业在五月份突击出口，而推迟部分商品的进口。因此，各政府部门在制定政策时，应注重政策实施时间窗口的协同和政策力度的均衡，确保部门政策之间政策合力的最优化，防止政策出现相冲突之处，造成政策效力的漏损。
注释：
①由宏基电脑创办人施振荣先生首先提出来的。它起初被用于说明电脑行业不同环节与所实现的附加价值之间的关系，微笑曲线的两端分别是研发和品牌，享有较高的附加值，中间为制造，附加值最低。微笑曲线后来被广泛应用于其他领域。
②赵艳红：2006年我国巨额顺差逾4成来自“出口转内销”，北京商报，2007年5月30日。
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