转型期的中国政府、企业与社会管理——中国管理情结解析，本文主要内容关键词为：中国政府论文,转型期论文,中国论文,情结论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是推行社会主义现代化政策的发展中国家，经济、政治、文化、社会诸领域都面临着现代化的艰巨任务。八十年代以来，党和国家顺利地实现了工作重心的转移，经济高速增长，社会全面发展，取得了举世瞩目的成就。进入九十年代以后，随着市场机制的导入，经济领域里的转轨换型全面推开，中国政府、企业和社会管理也旋即进入了一个转型期——即由传统管理到现代管理的历史性的转折时期。在这个时期，由于新旧观念、价值标准、体制、运作机制和管理模式的剧烈变动，引发了社会各领域不同层次、规模和程度的矛盾与冲突，社会成长因素和衰败因素开始进入了一个全方位的大较量时期。为了把这种矛盾和冲突控制在一定的秩序范围内，巩固改革、开放和社会主义现代化建设的成果，保证社会稳定有序地发展，达成社会转型和现代化建设的总体目标，必须从政府、企业和社会管理等三大领域入手，加速推进中国管理现代化进程，冲破“中国管理情结”的困惑，尽快实现我国政府、企业和社会管理的现代化。
“管理情结”是一个造语，用来指谓政府、企业和社会管理中普遍存在的成长期综合症候群，是转型期社会在短时间内难以避免或不可避免的各种病理现象的总和。由于这些现象具有多样性、复杂性、悖论性和非理论性特点，现有的行政学、管理学术语中尚无合意的概念对其进行确切的描述和概括，因此，用“管理情结”这一造语可以确切地表述当前我国政府、企业和社会管理中普遍存在的问题及其性质。
中国管理情结作为我国转型期社会诸领域中管理成长的综合症候群，普遍存在于政府管理、企业管理、社会管理等各种组织行为过程中，并且根据所属组织系统在国家和社会权威性价值分配中所占的地位和份额的不同，依次形成相互制约、相互依存乃至相互掣肘的辐射型关系网络（图示略）。其中政府管理中的“情结”制约着企业和社会管理；企业管理中同样的“情结”对政府管理和社会管理形成双向辐射，既影响政府管理，又制约社会管理；而这些“情结”又都毫无例外地植根于深层的社会文化沉积中，它通过社会管理辐射企业和政府管理，并在相互作用中塑造政府和企业行为模式。
改革开放和社会主义现代化建设事业发展十几年来，中国管理情结一直伴随着我国管理现代化的进程，其中有些因素在衰败，有些因素在生发，制约着转型期社会的经济增长、政治发展和社会进步，进而整个社会也由此进入一个现代化的“剧烈阵痛期”。中国管理情节的表现形式多种多样、纷繁复杂而且变化多端；在其消长过程中，呈现出一种积极因素与消极因素、建设因素与破坏因素等各种因素复杂交织并存的局面。首先，从消极方面或负面影响角度看，这些因素有如⑴极性思维方式和行为上走极端、理论与实践脱节，价值观念冲突等；⑵政策不稳定和不配套，地方管理中或统得过死或混乱失控，区域发展不平衡，马太效应及贫富悬殊拉大等；⑶法制不健全，行政执行不力等；⑷政策性通胀，国有企业大面积亏损，国有资产严重流失，所有权与产权关系不清等；⑸滥用权力、权钱交易、贪污腐化等；⑹部门林立、机构臃肿，人浮于事，效率低下，人事管理的“怪圈”（进口、梯口和出口），权力收放的“怪圈”（一收即死，一放即乱），机构膨胀的“怪圈”（精简—膨胀—再精简—再膨胀）；⑺效忠于初级集团的习惯和国家观念淡薄（公职人员有强烈的效忠于亲属、家族、团体的意识，缺乏为国家服务的观念），都市人情淡薄，政治冷漠，两种生产（为国内市场生产与为国际市场生产）和两种生活方式（传统生活方式或乡村生活方式与现代生活方式或都市生活方式）的矛盾和冲突，社会秩序紊乱，黄、赌、毒泛滥，治安状况恶化，人人自危和私欲膨胀等等。其次，从积极方面或正面影响来看，这些因素有⑴居安思危和改革创新意识，现代价值观念的初步确立等；⑵政策的逐步稳定、科学和系统化，市场经济体制的初步确立，宏观调控体系的形成等；⑶法制建设加强，依法管理，强化执法环节等；⑷抑制通胀初见成效等；⑸国有企业改革力度加大，产权制度改革，所有权与经营权的分离，公司制、破产制的推行，科学管理的推广，企业自主权的扩大等；⑹反腐倡廉和打击经济犯罪，公仆意识的强化，国家公务员制度的实施，监督机制的逐步完善等；⑺政府职能的转变，机构改革与“三定方案”的实施，公务员素质及行政效率的提高，现代行政管理方法和技术的革新等；⑻民主观念不断深入人心，两个文明一起抓，社区开发和社区服务的逐步完善，社会生活现代化程度的提高等等。
这些问题和措施在我国政府、企业和社会管理过程中复杂地交织在一起，而具有有限理性的人们往往仁者见仁，智者见智，难以达成共识，这无形中又强化了这些问题的负面影响，影响了人们克服消极因素的斗志，尤其是开发和更新改革措施的信心，腐蚀了政府和人民之间的信任关系。实际上，对于目前政府、企业和社会管理中存在的一些消极因素和病理现象，在短时间内采取任何积极措施都无法得到最终解决。因为在转型期社会，这些问题作为一种成长期特有的病理现象贯穿于整个历史时期，所不同的是，不同的问题在不同的时期，有不同的规模、程度、表现形式和不同的消长规律。对这些问题和措施进行抽象概括，可以粗略地归纳出我国政府、企业和社会管理中的七大“管理情结”。
第一，人治与法治情结。我国是一个富于人治传统的发展中国家，中华几千年的文明史，都毫无例外地打上“人治”的烙印，也许由于这种强有力的人治思想和人治制度，才使中华民族在数千年的历史发展中创造了辉煌灿烂的文化，并使之领先于世界的发展。但是，近代中国的落伍意味着历经几千年的人治系统的衰竭，开始了西方法治文明对这个老朽政治系统的划时代的洗礼。为此中华民族曾付出了血的代价。经过孙中山、毛泽东等几代人的艰苦卓绝的努力，中国人民终于推翻了“三座大山”，建立了独立自主的国家和社会法治管理系统。今天，人治统治已成为历史，但其残余仍存在于我国政府、企业和社会管理活动中，植根于人们的观念和思想深处。尽管人们在理性思维和理性行为中深知“人治”的弊害，积极支持和推进依法治国、依法行政和法治化管理，但在非理性意识和行为中又大都自觉不自觉地接受和容忍人治措施和人治行为，设法挣脱法治系统的束缚。这种人治与法治的管理情结是我国社会转型期难以彻底克服和杜绝的现象，也是我国政府、企业和社会管理成长期影响最为深远的一种病理现象。但是，克服人治残余，树立法治的绝对权威，是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势，随着时间的推移，尤其是随着我国改革开放和社会主义现代化事业的持续发展，富于人治传统的东方亚细亚社会，最终会变成充满活力的法治社会。不过，人治残余并不是自生自灭的，加速消灭人治残余过程的关键取决于国民素质的提高和全社会的共同努力，而在政府、企业和社会管理活动中自觉地摒弃人治残余，是消灭人治残余的重要途径，因为人治残余正是通过这三大管理系统危害社会的。因此，实现政府、企业和社会管理的法治化制度化，依法循制来进行国家和社会管理，是实现我国管理现代化的基本标志。
第二，集权与分权情结。在政府、企业和社会管理中，集权和分权是两种不同的管理体制。集权制和分权制各有利弊，二者既相互依存，又相互矛盾。分权制的优点可以矫正集权制的缺限，反之，集权制的优点，也可以补充分权制的不足。所以，理想的管理体制是把二者有机地结合起来，形成完善的结构互补与功能与惠的关系。为了实现这一理想目标，古今中外的许多政治学者、行政学者、政治家、企业家和管理家都曾做过不懈的努力。在我国，孙中山先生曾经提出过“均权制”设想，指出“中央与省之权限采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏重于中央集权或地方分权。”毛泽东同志强调在中央统一领导下，发挥中央和地方“两个积极性”。但是，历史经验证明，在社会发展没有提供足够的条件之前，在政治、经济、文化和社会管理方面没有摆脱传统的束缚以前，理想的管理体制是不具有现实性的。生活在集权制条件下的人们向往分权制管理体制，期待着通过分权制可以克服他们生活于其中的那个国家的政府、企业和社会管理中的病理现象，和生活在分权条件下的人们期待着通过集权制来解除他们那个社会的行政管理所面临的困境一样，都是现实生活中集权与分权管理情结在文化、社会心理上的反射。但是，问题远非如此简单，我国和其他推行现代化政策的许多发展中国家一样，受过长期的集权专制体制的毒害，使集权已经成为一种习惯，一种文化。地方政府或下级政府面对中央政府或上级政府的严格管束，或者俯首听命，或者先斩后奏，结果不是僵化就是混乱失控；而工作在政府、企业和其他社会组织中的人们，面对独断专行的行政首长，一手遮天的企业主管……乃至暴虐无度的家长，既无力反抗，又忍无可忍；既想彻底根除这种滥用权力的现象，又在内心深处悄悄地安慰自己：多年的媳妇熬成婆，“他们”的今天就是我的明天；另一些人则走极端，对上边的权威采取不妥协的态度，并且强烈地要求实行分权制衡，以权力制约权力，但是，当把自己的权力下放给下级或下属时，又反过来维护集权制管理模式。这种集权与分权管理情结使集权失去了固有的高效率，分权又导致无人负责，结果，使管理能量在巨大的内耗和外流之中丧失殆尽。这种集权与分权情结是转型期社会的通病之一。实际上，集权与分权恰如一条光谱的两端，在两极之间存在着不同灰色梯度的广大空间，不存在绝对的集权制和分权制。问题的关键是集权与分权要合理适度，而这个“度”主要是通过法律和制度加以规范的；所以，法治化、制度化同样是走出集权与分权情结的前提条件。同时，和其他发展中国家一样，现代化过程实质上是对传统权威的重新定位和对现行权威的重新分配的过程，而在形式上则表现为权力的分化和新旧体制的交替；随着现代化进程的不断深入，尤其是随着经济政治和社会民主、法制机制的确立，理想的或相对“满意的”管理体制就会成为现实。
第三、权威行政与服务行政情结。权威行政与服务行政是两种不同性质的行政型态，前者是传统社会的产物，后者则是现代社会的要求。权威行政的主要特征是：⑴公职人员有优越的社会地位，出身和社会关系是获得公职的重要条件，富有传统的身份制色彩。⑵在行政组织或社会组织内部，职位重于能力，行政权威高于专业技术、能力权威；在管理活动中，行政权威因素占主导地位，并且对这种权威尚未形成有效的监督制约机制，管理者对上负责（维护权位）而不对下负责（下级无力制约和监督），滥用权力和腐败现象较为严重，因为上级要求的是“忠”而不是“廉”。⑶“官”与“民”之间保持明确的界限，而且沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的官方色彩。与权威行政不同，服务行政的主要特征是：⑴公务员或国家公职是一种稳定而有保障的普通社会职业，而不是特权或身份的标志，选拔公职人员主要是通过竞争考试，以知识、能力和德行为取舍，择优录用，体现公开、公平和公正原则。⑵在行政管理中，行政权威与技术权威并重，坚持能力主义基础上的功绩制原则，重视专家和专家集团的作用；对权力的制约和监督机制健全，腐败和滥用权力现象得到有效地扼制，公职人员的职业道德意识强，视贪污腐化，腐败堕落为人生耻辱。⑶公务员或公职人员的信条是服务第一、效率第一，视行政服务为一种责任、义务，国家与社会行政服务具有公共色彩。我国是一个富于权威行政传统的国家，在社会转型期，权威行政与服务行政情结呈现出一种犬牙交错、相克相生的状态，渗透在政府、企业和社会管理的方方面面。权威行政虽然是传统社会的残余，但在政府、企业和社会管理中仍然有很大的市场，人们自觉不自觉地接受、传播和推行权威行政管理方法及措施，把它作为一种合理的现实的选择。殊不知，现代政府、企业和社会管理中的许多弊端，都和权威行政思想和行为有关。究其原因，这与国民素质和管理者素质以及现行管理体制有关，但在这些问题的背后，还有文化的、历史的、社会的原因。服务行政体现了社会主义国家和社会的性质，也是党和国家所极力倡导的，尽管它在政府、企业和社会管理中正蓬勃生发，但服务行政的确立，尚不是在某一天早晨就能解决的事情。随着我国改革开放和社会主义现代化事业的发展，权威行政和服务行政情结最终定能冰释，这是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势。因此，在社会转型期，努力提高国民素质和公职人员素质，使公职人员和管理者树立人民公仆意识、服务观念、效率观念，养成良好的职业道德风范，是我国政府、企业和社会管理现代化的重要任务。
第四、经验管理与科学管理情结。经验和科学是现代管理的基本要素，但作为两种管理模式，经验管理模式是传统社会的产物，而科学管理模式则是现代社会的象征。科学管理是近代社会化大生产的产物，但在美国和其他西方国家的全面推广，仅有半个多世纪的历史，人类大部分时间是凭经验管理公共事务和私人事务的。经验管理模式是以小生产为基础，以家长制为形式，凭借管理者的经验、智慧和能力实施管理，带有浓厚的感情色彩，是一种非理性的管理模式。经验管理模式在人类文明发展与进步过程中曾经释放过巨大的能量，例如，有效地组织大规模的军事征伐，从事巨大的土木建筑工程等等，并使许多统治者或管理者获得成功。但是，正如他们的业绩名垂青史一样，他们所创立并赖以成功的经验管理模式已不能适应以社会化大生产为基础的现代政府、企业和社会管理发展的需要，成为阻碍经济和社会发展的力量。现代社会采用科学管理模式，重视科学管理方法，但并不否认和排斥管理经验，而是更加重视管理经验的作用，并且科学地总结和运用管理经验。就是说，管理经验和经验管理是两个不同性质的概念，前者是管理能力的构成要素，后者则是指传统社会的管理模式。我国是一个富于经验管理传统的发展中国家，“经验管理”、“人情管理”、“家长制管理”等司空见惯，渗透在人们的观念和行为之中，严重地阻碍着我国科学管理的发展。当然，从时间上看，科学管理在我国的推广和普及只是近十几年的事情，尚不足以抵御和克服经验管理模式的影响力。因此，在我国社会转型期的政府、企业和社会管理中，人们期待着科学管理模式的确立，广泛采用科学管理制度、方法和程序，促进政府、企业和社会管理的科学化；但在具体的管理活动中，经验管理意识会时时袭来，有时甚至不能自拔，结果不是破坏科学管理体制，就是扰乱科学管理机制，造成管理中的低效和失误。经验管理和科学管理的这种依恋情结贯穿于整个社会转型期，随着改革开放和社会主义现代化的发展，有一个从前者转化后者的过程，即由科学管理模式取代经验管理模式的过程。因此，政府、企业和社会管理的科学化既是我国管理现代化的重要任务，又是我国政府、企业和社会管理现代化的重要标志。
第五、民主与效率情结。在现代政府、企业和社会管理过程中，民主与效率是一个矛盾体，追求民主可能会失去效率，而追求效率又可能限制民主的发展，鱼和熊掌难以兼得。但二者对于现代政府、企业和社会管理活动来说，又都是不可或缺的重要价值标准。民主和效率的这种管理情结在转型期社会表现的尤为突出。在转型期社会，人民参与管理的意识日益强烈，日臻成熟，但是，为了保证管理的高效化，必须选拔优秀的人才（管理精英）充实管理岗位，并采取相对集中地运用权力的方式，建立现代官僚制系统，如行政官僚制（文官制度或公务员制度）、企业官僚制（经理制）和社会官僚制等等。官僚制虽然带来了高效率，但在实际管理中却限制了民主的发展。人们在享受官僚制带来的高效率成果的同时，也普遍担心它有一天会脱离民主的轨道，形成技术官僚的新专制统治。民主和效率情结实际上是决策和执行、政治与行政矛盾关系的体现，是所有推行现代化政策的发展中国家普遍存在的问题。决策要有广泛的民主，执行需要有效地集中，前者标志着政治发展，即人民当家做主的问题；后者标志着管理和行政的发展，即科学和效率问题。因此，民主和效率情结是转型期社会政府、企业和社会管理成长期特有的病理现象，因为二者相互矛盾的结果不是相互转化或取代，而是相辅相成，和谐统一。因此，民主化、高效化是政府、企业和社会管理现代化的价值选择和基本标志。
第六、管制与自律情结。管制带来秩序，秩序养成自律，自律复归大同；这是社会主义条件下许多国家与社会管理者的定向思维模式。这种管理哲学似乎合情合理，天经地义。但是，问题的关键在于人们理性设计的“秩序”是否符合自然和社会固有的秩序，这种“秩序”是否可以带来自律，如何才能养成自律。前苏联社会主义实践和我国建国后前三十年的管理实践中，经过理性设计的政府、企业和社会管理计划，给人们展示了一个富有号召力的前景，政府利用这个硕大无比的计划把企业乃至其他社会实体的活动包起来，管到底，力求通过这个损益最小，效果最好的计划把零乱无序的经济和社会活动纳入秩序的范围之内。令人失望的是，这种“秩序”带来了管理组织的僵化和活力的丧失，扼杀了人们的积极性和创造性。尽管它在一定历史时期发挥了不可替代的作用，拯救了新生的共和国和人民当家作主的新政权。随着我国改革开放和社会主义现代化事业的发展，经济领域的转轨换型，社会主义市场经济体制的确立，以及与此相适应的管理改革，又成为巩固这个新政权的势在必行的措施。解放思想、解放生产力，实质上是打破业已形成的框框和秩序，还企业和社会自律发展的机制，并在这一过程中释放新的能量，使政府、企业和社会管理充满活力。但是，由于计划管制措施长期反复的刺激，就象一条长长的裹脚布已经缠住了几代人的手脚，即使允许和倡导自主发展，意识到自律是发展的唯一出路，但却难以放开手脚追求自律。这种管制与自律的管理情结是我国政府、企业和社会管理改革发展缓慢的主要症结所在。走出管制与自律情结需要变革旧的管理哲学，充分认识人的理性乃至政府的理性的局限性，在人的理性计划和社会固有规律之间寻找接合点，按照客观规律办事，划清政府、企业和其他社会实体的职能范围，使之在各自的职能范围内自律发展。
第七、传统与现代情结。传统与现代情结所描述的是转型期社会政府、企业和社会管理的背景画面，从广义上说，包括整个时代社会背景，从狭义上说，主要是指传统行政文化和现代行政文化相容相克并互相替代表现的矛盾过程。转型期社会是传统社会到现代社会（整个）过渡时期的“焦点时刻”，也是传统行政文化与现代行政文化充分表现的“较量时刻”。在这个时期，人们在观念上已初步认识到传统行政文化的滞后性和对政府、企业和社会管理的腐蚀性，但由于现代行政文化尚未深入人心，形成自觉意识，现行管理体制、管理方式和管理行为尚未摆脱传统行政文化的束缚，注入现代行政文化精神，加之传统行政文化所带来的安全感（随大流，不出头的处世哲学）和对现代行政文化的无知和恐惧，人们会自觉不自觉地陷入传统与现代情结之中。我国是一个有悠久文化历史传统的国家，官僚文化或行政文化在国家与社会管理中一直发挥着统御作用，即便是西方民主主义和马克思主义在中国广为传播，传统行政文化在今人的思想和行为中仍不同程度地存在着，并且有多种多样的表现形式。例如，人治观念、宗法观念、形式主义、教条主义、权力中心主义、家长制观念、官职利己观念、官本位观念、因缘（血缘、地缘、学缘等）意识、人情观念、常识观念、机遇观念等等。这些陈腐的传统行政文化残余面临着现代化的艰巨任务。行政文化变革的关键是扬弃传统行政文化，树立现代行政理念，诸如法治观念、理性主义、价值相对主义、功绩主义、能力主义、效率观念、民主观念、科学观念、服务观念、职业观念、事实观念、风险观念、创新观念、竞争观念等等。但这是一个长期的过程，贯穿于整个社会转型期，甚至更长的历史时期。
综上所述，我国政府、企业和社会管理现代化的主要标志是管理的法治化、制度化、科学化和高效化。但是，政府、企业和其他社会实体并非活动于真空中，仅从管理角度研究和推行现代化并不能从根本上解决管理的现代化问题。政府、企业和社会管理的现代化还有赖于社会环境中其他系统的现代化，例如，政治民主化、经济市场化、文化多元化和社会自律化。“前四化”（法治化、制度化、科学化、高效化）是“后四化”的保证，“后四化”是“前四化”的前提，二者相辅相成，相互促进，共同托出一个社会主义现代化社会。
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