农村税费改革试点中的路径依赖问题研究——以安徽为例，本文主要内容关键词为：安徽论文,为例论文,路径论文,试点论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以省为单位进行试点的安徽农村税费改革，目前存在诸多矛盾与问题，使试点的经验难以推广，继续深化改革的方案，迟迟未能出台，改革试点陷入困境。究其深层次原因，是在这次制度变迁过程中，出现了对过去制度安排的自我强化，即路径依赖问题。本文采用制度经济学的范畴与方法对安徽农村税费改革进行分析，并提出政策建议。
一、制度变迁中的路径依赖
制度变迁是一个制度的替代、转换和交换过程，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。制度经济学代表人物诺斯，把前人关于技术演变过程中自我强化机制和路径依赖性质的论证，推广到制度变迁方面来，提出在制度变迁方面同样存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，沿着既定的路径，制度的变迁可能会进入良性循环的轨道，迅速优化，也可能沿着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率的状态之下，若要改变往往要借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。路径依赖类似于物理学中的“惯性”。
路径依赖是制度创新的一个内在特征，对农村税费制度改革也同样发挥着作用，它决定并影响着农村税费制度变迁的轨迹。目前农村税费改革试点中出现的诸多问题，是与路径依赖有密切关系的，分析和解决这些问题，必须从解决路径依赖出发，寻找其产生的根源和解决的办法。
二、影响农村税费制度改革中形成路径依赖的因素
由于路径依赖决定制度变迁的轨迹，在农村税费制度的改革过程中，传统文化思想观念、社会意识形态、政治组织、政府机构、基层政府工作人员等因素，会以各种方式促使农村税费制度的改革产生路径依赖性。这种路径依赖与农村税费的关系，具体体现在以下几个方面。
1、不彻底的土地制度改革，加大了农民负担治理难度，影响农村税费制度变迁实现改革预期
目前我国的农村地权制度变迁具有明显的依赖特征；一是对改革前制度的依赖，即对土地集体所有性质和土地计划经济的依赖、留念，不敢或不想创新；二是对初始选择制度的依赖，即对改革初期的土地制度安排过分信赖，而不进行再创新，从而沿着初始选择的制度往下发展。这就导致了包括农村税费制度在内的农业制度的变迁总是不能到位；土地依然由村组分割所有，不能进行社会化市场配置，土地所有权在各种产权中依然居于主导地位，承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主，定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。承包权的规范与界定仍然是以政策规定为主，法律规范为辅。土地承包权的性质依然是以契约规范的债权性质，没有完全物权化。土地的各种社会功能依然存在，经济功能和要素性质仍然有不少约束，与土地乡村分割相连的基层政府依然存在，而基层政府反过来又强化了土地制度变迁对原有路径的依赖。我国法律规定，农村集体土地属“农民集体所有”，但事实上农民拥有了土地承包经营权后就很难享受集体土地的所有权。村集体经济组织或村民委员会对土地所有权的拥有，从根本上看，也是名不副实。因此，从产权经济学角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，事实也是如此，许多地方因土地所有权主体不明晰而产生农村剩余产品分配不公、农民实际负担有增无减的情况。比如，一些地方的村集体经济组织或村民委员会不能代表“村农民集体”行使土地所有权的职能，而是执行乡镇政府的意愿，以土地所有者的身份随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为“机动田”搞招标承包，在农村税费改革中需要核定二轮承包土地的面积及常年产量，有些村集体经济组织不能明确自己的位置，随意调整。还有的侵犯农民土地收益权，随意增加农业税的基数以此提高农业税附加和农业特产税附加；也有要求农民除上缴负担监督卡上的费用外，还要上缴“地方卡”上的费用的。这些现象表明，以产权归属为核心的农村土地制度改革在目前还难以深化。可见，土地制度改革的不彻底性加大了农民负担治理的难度，使农村税费改革预期难以顺利实现。
2、不到位的乡镇机构改革，形成了农村既得利益集团，影响农村税费制度变迁实现改革预期
二十世纪80年代以来，全国乡级机构作了几次改革，但改革的目标不明确，结果越改越庞杂，越改机关人员越多，这些人员逐渐成为一个既得利益集团。乡级机构改革的不彻底性，导致了农民负担治理的复杂性，其复杂性表现在“三个矛盾难以解决”：一是乡镇机构设置不合理与农民得不到急需服务的矛盾难以解决。比如农民很需要政府加强对农业结构调整的指导，提供资金、技术、信息等方面的服务，但目前乡镇机构没有按照社会主义市场经济发展要求去设置，农村基层干部群众普遍认为不合理，不能适应农民进行农业结构调整需要各方面服务的新要求，导致农业结构调不了或调不好，严重影响了农民收入的提高。二是乡镇机关人员工资实际支出与农业收入不高而承受困难的矛盾难以解决。近几年由于受宏观经济环境的影响，加之农业结构调整难以实施到位，农民的收入特别是现金收入很少，而乡镇机关人员的“吃饭”问题需要的支出，已经超出了农民的经济和心理承受能力，这也加大了农民负担治理工作的复杂程度；其三是乡镇机构庞杂所形成的官衙作风与保护农民利益的矛盾难以解决。现在农民对乡镇政府最不满意的是机构庞杂形成的官衙作风，因为这一作风直接或间接地损害了农民的利益，加重农民负担。
3、不规范的农村公共物品供给机制，增大了乡镇政府运转成本，影响农村税费制度变迁实现改革预期
农村公共物品是指在乡镇社区乃至更大范围内由政府提供的，使全体社区农民生产生活受益具有外部性但收费存在困难的物品和服务。公共物品的供给应该体现供求平衡，当前农村公共物品的供求平衡，应体现为需求与供给在总量与结构上的一致。从理论上讲，现阶段农村公共物品需求应具有以下特征：①实用性：即对农民从事的生产经营活动和所处的生活环境有利。②经济性：体现成本的可承受性，不能超越经济发展水平，不能超越农民实际承受能力。③决策的规范性：农民应该对其所必须消费的公共物品的数量、结构、效用比较了解。但现实情况并非如此，现行农村公共物品供给的特征却表现为：①主观性：脱离农民对公共物品需求状况的实际。诸如要求村村通电话等形式的达标升级活动。②强制性：主要表现为自上而下的政府行为，决策过程未经基层人大的充分酝酿讨论，没有通过法定程序。这种主观性和强制性打乱了公共物品的供求平衡。除了供求之间不均衡外，农村公共物品的供给机制不规范性还体现在资金截留上。市场经济制度下的农民作为纳税人，通过纳税实际上已经付费实现了公共物品的购买。乡以上财政收入的部分和乡级财政收入的部分，应视作农民为获得公共物品而支付的费用。因此，为农村提供公共物品的资金首先应该来自中央、省、县三级财政。如提供维护社会治安，发展教育事业，治理环境污染等带有更大区域范围内的公共物品；其次应来自乡级财政收入。严格意义上讲，在市场经济下，乡镇作为基层政府，按其职能的要求，其财政支出应全部体现为公共物品的供给上，而不应被使用在发展乡级经济上，乡经济发展所需的资金应按市场经济方式筹集。
三、安徽农村税费改革试点中由路径依赖引致的问题
1、税负欠公平，农民负担由地少的向地多的农户转移。原先的农业税是按地计征，只占耕地常年的2.5％，而五项乡统筹费和三项村提留费相当于农业税的三倍，都是按人口征收的。农村税费改革之后，乡统筹费已纳入农业税，村提留中的公益金和管理费作为农业税附加，全都按地亩征收。城镇郊区的农民只有一二分地甚至没地，大多从事二三产业，人均收入较高，负担却很轻甚至没有负担，把过去应该负担的三提五统费也漏掉了；而偏僻边远的地方人均有三亩多地的，他们的负担就重得多，比地少的人能高出二三倍。正是这些地多的农民却相对贫困，人均收入较低，这就产生了“穷人替富人纳税”的不合理现象。
2、计税土地面积账实不符。自大包干以来的22年中，耕地的变动甚大，许多耕地尤其是城镇郊区的耕地，被国家和集体征用了不少，却没有从承包地总量中如数核减，因而省里核定的计税面积普遍大于实际承包面积。
3、村提留作为农业税附加有悖于法理。村提留是纯粹的集体资金，而安徽的试点方案却将其作为农业税和农业特产税附加来征收。由于农业税附加也是税的性质，是国家财政收入，这就等于剥夺了集体对于耕地所拥有的权利。尽管农业两税附加仍归村里使用，却属于“赐予”的性质，与其本身应拥有的权利具有本质不同，也是对农民作为国家主人翁地位的削弱。
4、计税农田上的农业特产税无法据实征收。因为其种植面积、销售量、销售价都是变数。各省、市、自治区的许多实际工作者早就多次呼吁要求取消计税农田上的农业特产税，试点方案不但不取消，还要求强化管理，又征收农业特产税附加，更加无法据实征收，而且增加了种植农特产品农民的负担。至于要求建立计税农田农特产品档案，实行动态管理，根本上是无法操作的，也是办不到的事。
5、未能建立起乡镇财政增长的机制。即便通过转移支付能暂时维持运转，今后还是难以自求平衡。因为大多数乡镇的财政收入主要是依靠农业税收，而农业税要在较长时期内保持稳定不变，这就使刚性增长的财政支出特别是财政支出人员的工资增长将成为无源之水。至于目前各乡镇负债四五百万元和拖欠的人员工资更是难以偿还。农民已经交纳了农业两税及其附加，村里再通过一事一议收钱，操作难度很大。农民交了税，就拒绝再交费，农村教育及公益事业的发展必将受到影响；要不然就与过去一样强制征收，又会发生干群之间的直接冲突和矛盾，甚至引发一些恶性事件，将农村税费改革的成果付之东流。
6、乡村两级历史债务难以消化。安徽省现有3万多个行政村，负债总额达数十亿元，最多的一个村负债超百万元。面对这样的巨额债务，要想通过税费改革一举消化，解决历史遗留的复杂债务问题，显然是不现实的。而如果不能及时有效地化解乡村两级债务，农村“三乱”极有可能伺机抬头。
7、教育经费问题。近年来，我国义务教育经费中的政府拨款平均只占50％左右。在农村，税费改革之前，各地通过征收农村教育费附加和教育集资，来消化近年因投入教育基础设施而背负的沉重债务。税费改革后，农村教育集资被取消，教育经费列入财政支出，农村义务教育的投资来源大大萎缩。不断增长的支出需求形成较大的财政预算缺口，原有的债务也将因还款来源切断和利息等因素而越来越沉重。因此，如何在税费改革的政策环境中保证乡村两级正常的办公经费，按时发放教师工资，满足农村对教育投入不断增长的需求，还需要作出妥善安排。
8.基层组织过密化问题。基层组织过密化的原因很复杂，既与上级政府盲目设立代办机构有关，也与基层疏于管理，或有意塞人进去有关，因而解决起来阻力很大。从农民来说，他们往往把进入组织或政府看作是“吃皇粮”，改变个人地位身份的重要一步。由此因素的结合决定了组织过密化符合不少人的利益，而不解决过密化问题，农民负担加重的深层次根源就依然存在。
四、制度变迁一般规律指导下的农村税费制度改革深化对策
安徽农村税费制度改革过程中表现出的路径依赖，将会导致制度执行的严重失范，要想解决这一问题，只有继续不断地对现有税费改革方案进行完善、深化。形成一个以农村税费制度为核心的改革方案配套体系。
1、逐步消除对农村税费制度改革的逆抗性影响
我国目前进行的农村税费制度改革的试点工作，是中国农民负担治理由治标式向治本式过渡的一个实际步骤。这项工作能否达到预期的目标，关键看能否逐步消除农村改革不彻底带来的逆抗性影响。对于农业税及附加以外的其它收费，要想在短时间内完全杜绝，是不大可能的，主要原因在于农村改革的不彻底性导致乡镇财政难以应付各种开支，在别无他法的情况下，可能会增加农民的隐性负担。这说明，旧制度具有“惯性”，当实行新的制度时就会产生一种抗逆性。要消除这种逆抗性影响，必须借助于法律的力量，即实行依法治负。主要包括三层含义：首先政府要严格按照国家的农业法、土地法、税法和国务院有关农民承担费用和劳务的条例对农民收取农民应该缴纳的各种必不可少的税费；其次，农民要根据我国有关法律法规向国家和集体如数缴纳应缴合理税费；第三对农村极少数农户不按照法律法规履行自己应缴纳合理税费义务的行为，在进行教育无效的情况下，通过诉诸法律来收取。
2、遵循公共财政收支原理，将乡统筹改由各级财政负担
农民负担重的另一重要成因是“三提五统”性质的费用。“五统”是指乡政府的五项统筹款，源于建国初的“乡自筹”，到1991年经国务院正式规定，用于解决乡村两级办学、优抚、计划生育、民兵训练与其他等五方面开支。“三提”是指村办集体经济应提留的公积金、公益金和管理费。从发展的情况看，1952年这两项收费只占农业税的1/9。在合作化与人民公社时期，由于集体对农村的各种资源有越来越大的控制权和收益分配权，农民完全丧失独立经营实体的地位，三提五统迅速膨胀，到1978年已是农业税的3倍多。到1985年已是农业税的5.04倍。为了控制这种势头，国务院在1991年正式规定乡统筹的五项具体用途，后又规定三提五统“不得超过上年农民人均纯收入的5％”。三提五统的失控，根子在于“政社合一”体制还在发挥作用。虽然我国在1983年就撤消了人民公社建立乡（镇）政府，然时至今日，很多乡（镇）政府仍将政治权力与经济权力紧紧结合在一起，在行使政权职能的同时，还在堂而皇之地管着各类乡镇企业，把持着各种资源配置和收益的分配权。要真正的解决问题，必须进行重大体制改革，实施公共财政，规范政府与农民的分配关系。
公共财政实质上是市场经济财政，其理论核心是市场失灵论，认为凡是公共产品与一部分准公共产品，各级财政都应纳入自己的预算，而不能推向社会；遵照公共财政这个基本原理，乡统筹的五项内容都是标准公共产品，应由财政纳入预算安排。按照分税制的体制规定，五项中的优抚、民兵训练属国防经费，应由中央财政开支；九年义务教育、计划生育与其他这三项应由省、市、县三级财政分别负担。农民已经按章纳税，如同城镇职工一样尽了自己应该尽的义务，就不要再背这额外负担。
3、进行农村基层组织制度创新，规范村提留的收缴
“村提留”是税费改革的难点，难在村级组织的不规范性。目前，税费制度改革首先遇到的难题是税和费的性质不同，能否合并，实行“税费合一”。农业税和农村统筹资金的功能作用、计税依据、计征基础、征收对象均不相同，如果进行简单合并，操作简单，但不利于发挥各自的调节作用，不符合市场经济下政府行使职能的原则。由于村级组织是村民自治和村级经济组织双重性质，农民缺乏真正意义上对村提留资金的使用上的监督和意志表达，简单地将“村提留”合并在其它税费中，就不可能实现改革本身的预期，村级组织制度创新就成为农村税费制度改革的前提。
农民作为本社区的成员，具体说是村民自治委员会的成员，应分摊本社区公共物品的成本；作为集体资产的承租方，应交纳租金或承包费，这两点是清楚的，但农民作为集体一员，依法享有对集体资产的所有权，这一点却未能从法律上予以明确。从法律上明确农民对集体资产的所有权，即可对农村集体资产进行股份化，将村级集体经济改组为股份公司，农民即是其所在社区集体资产的股东。这样，从法律上，农民具有三重身份：本社区自治组织成员、村级集体经济即股份企业中的股东、承包租赁经营的个体从业人员。按上述三种身份，农民依法享受权利，承担义务，尤其是承担税费方面的义务。集体经济作为股份制企业，按我国现行税法交纳其应交的各种增值、流转等税收；农民作为个体从业人员比照城镇个体工商户交纳税收；村级集体经济按《公司法》规定，视其经营效益的高低，农民作为股东可以享受各种权利，同时也只以其在公司的财产承担有限责任，村级经济组织按市场的运作规律可以互相兼并，也可以对其实施破产。作为社区自治组织即村民委员会应还其本来面目，只负责按全体成员的意志从事有利于本社区的公益活动，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为为违法，村民委员会从集体经济的生产经营活动中退出，使“村提留”部分在使用上规范合理。实现农村公共物品供给决策程序，由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需求来决定公共物品的供给。
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