国土资源持续利用十大对策，本文主要内容关键词为：十大论文,国土资源论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 在提高全民国土资源持续利用意识的同时，应核算国土资源价值，注入资金，摸清家底，发展科技，建立国土资源持续利用信息系统，进行科学决策。动用经济、行政和法律手段来实现国土资源持续利用。完善法制建设，以划清国土资源权属关系，由资源管理部门行使诉权，对严重破坏国土资源的犯罪人科以刑事责任等，为国土资源持续利用提供强有力的法律保障。
关键词 国土资源；持续利用
中图分类号 F301.2
面对全球资源被掠夺性开发所带来的资源危机、能源危机、耕地退化、水土流失、土地沙化、环境污染等问题，迫使人们重新认识资源、生存和发展的关系，提出了持续利用资源，实现社会经济持续发展这一新课题。1992年在巴西召开的联合国环境与发展大会上，包括我国在内的183个国家接受了持续发展这一概念， 我国为落实联合国环发大会精神，在国务院的干预下动用了上千位科学家和科技工作者制定了《中国21世纪议程》，着手研究中国的持续发展问题。1996年3月， 八届人大四次会议审议通过的我国国民经济和社会发展“九五”计划及2010年远景目标纲要确定从“九五”起实施可持续发展战略。国土资源持续利用已成为全国的实践问题。本文就如何实现并保障国土资源持续利用探讨十大对策。
1 彻底摸清国土资源状况
我国国土资源已面临异常严峻的形势。李鹏总理在关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告中指出：我国人均耕地、水、森林和不少矿产资源都低于世界人均水平，又处在迅速推进工业化的发展阶段，加上粗放的生产经营方式，资源浪费和环境污染相当严重！如我国人均耕地仅0.09hm[2]，不及世界人均可耕地0.37hm[2]的1／4，可吞食耕地现象屡禁不止，据有关部门统计，从建国到1989年的40年，全国每年净减耕地近66.7万hm[2]，近些年兴起开发区热， 占用了大量耕地，其中多是城郊的高产粮田！粗放式经营导致了严重的水土流失，耕地质量下降，有关部门对水土流失的遥感普查显示全国水土流失面积达367万km[2]，占国土总面积38.2%。在迅速推进工业化进程中，工业生产引起大气污染和水污染，进而污染农田，农用化学品也污染农田，据有关部门统计，上述污染源污染农田达2773.37hm[2]，妨碍耕地持续利用。
面对国土资源开发利用中存在的资源不足、浪费、污染严重和今后人口膨胀的压力，国土资源持续利用任务相当艰巨。我们必须重申进行地理考察摸清国土资源利用现状的重要作用，尽快注入相当数量的资金和人力，大力发展卫星遥感技术，达到全天候、多波段、准同步、高精度大面积调查国土资源利用状况，以快速精确可比的资料弄清现有国土资源、后备国土资源和可替代资源以及国土资源利用中存在的问题，于实施可持续发展战略中制定国土资源持续利用方案，真正做到有的放矢。
2 建立信息系统
顺应资源、环境的全球性持续利用需求，将我国国土资源持续利用通过信息高速公路与全世界交流，参与全球持续发展势在必行。全国国土资源数据标准化、规模化，国土资源利用的检验，信息的共享及其科学监督以及将这些信息快速反映到经济建设中去均需要建立统一协调的全国国土资源持续利用信息系统，以其贮存资料能力强，处理数据、图件迅速，提供信息准确可靠而将资料的大量积累、更新与经济快速增长联结起来，为国家综合利用国土资源信息进行宏观决策和管理提供科学依据。
组建全国国土资源持续利用信息系统条件已具备：（1 ）建国以来，我国组织了规模空前的有关国土资源方面的调查研究工作，在国土测绘、地质矿产勘察、土壤普查、海岸线滩涂调查、土地利用、森林、草场、荒地资源等方面积累了大量资料。（2 ）卫星遥感技术加速了对国土资源利用现状考察和动态监测。（3 ）以光纤光缆干线和通信卫星组成的全球数字通信网络体系正在积极建设之中，连接各省市（拉萨除外）的全国闭环系统基本建成，通信网络为全国国土资源持续利用信息系统建立创造了空前有利的条件。
我国经济发展水平东西部差异悬殊、南北也有差异，国土资源地理分布也呈现出从东到西、由南到北的规律性，决定了我国因地制宜地持续利用国土资源发展经济的特色。为增强地方政府处理国土资源持续利用信息的能力，在全国系统下配置各种等级的地方国土资源持续利用信息系统，形成由国家牵头协调各方，地方因地制宜的国土资源持续利用信息系统网络，大范围、全方位、多层次、高效率地控制国土资源持续利用。
3 科学地制定优化方案体系
首先，发挥榜样的作用。如我国农村兴起的生态农业县建设，把发展生产与建设环境、培植资源结合起来，实现资源更新、环境改善、生产良性循环，其核心就是国土资源的更新和改善而持续利用，是国土资源持续利用的典型实例，具有榜样的作用。发展到今天，已有100 多个生态农业试验县，生产实践中，通过国土资源持续利用信息系统网络对其加以研究和推广。
其次，选择城乡融溶持续高效利用国土资源模式。建国以来，我国政府一直在努力缩小城乡差异，农村联产承包责任制提高了国土资源的生产能力，乡镇企业异军突起，利用当地国土资源发展农村经济。城市改革不断深化，在经济杠杆的推动下，上海、北京以及沿海不少大中城市均改革城市经济功能，大力发展第三产业，将第二产业逐渐推向周边农村。从农村到城市正逐步形成农业、乡镇企业、第二产业、第三产业的空间格局，优化国土资源配置，形成城乡融溶发展模式。
第三，发挥科学技术第一生产力的作用，依靠科技进步使国土资源持续利用向纵深发展，利用改进生产装备，改善生产过程，以较少的国土资源投入，全方位利用、获取高的经济产出，提高国土资源利用效率。
第四，贯彻科学的态度，遵循国土资源地理分布规律和经济发展的时空差异，以科学的方法正确处理国土资源持续利用的社会、经济和生态效益，优化国土资源利用模式，做到土地、森林、草场、水、矿产等国土资源利用结构最优化，保护并提高土地、森林、草场、水等国土资源的再生产能力，实现国土资源持续利用。
4 健全国土资源有偿使用制度
在相当长一段时期，我国国土资源由国家无偿划拨、调拔，滋生了国土资源无价的观念，造成资源被严重浪费。国土资源是有价的，这是由其自身的有限性和稀有性决定的，在国土资源持续利用中，我们必须重视其价值，实行国土资源有偿使用：（1）加强国土资源核算， 将国土资源价值计入生产成本。长期以来，我国的国民经济核算体系中只注重了经济产值及其增长速度，忽视了资源的基础。国土资源核算需要科学地核算国土资源存量、流量及其财富价值，计入生产成本，正确确定国民经济产值及其增长速度，全面反映整个国民经济的运行情况，正确处理经济产值、增长速度与国土资源耗费之间的关系。（2 ）完善国土资源价格体系。对关系到国民经济持续发展并有重大影响的战略资源、稀有资源、特殊商品级资源，实行垄断价格，加强宏观调控。针对资源的季节性变化、地区差异、等级高低分别确定季节性差价、地区差价和等级差价，价格实行最高最低由国家限价，具体价格由市场调节。 （3）征收国土资源耗竭补偿费。将产品生产中消耗掉的国土资源的价值补偿收归国有，促使国土资源使用者对国土资源合理开发而持续利用。（4）征收资源税。 将国土资源因自然丰富不同和国家投资建成的经济环境不同而产生的级差收益收归国有，以达到国土资源使用者之间对国土资源开发的平等竞争，全面开发国土资源。（5 ）引入竞争机制优化配置国土资源。在社会主义市场经济建设中，充分发挥价格这一经济杠杆的作用，国土资源使用者就国土资源的各种价格之间形成竞争而择优配置国土资源，实现国土资源的价值。
5 强化行政管理
各级人民政府加强对国土资源持续利用的综合领导，以签订责任书的方式明确规定各级政府首长任期内实现国土资源持续利用的目标、任务和责任；各种资源管理部门首长对其政府首长负责，就其管理的资源签订持续利用目标责任书。将资源是否持续利用，持续利用的程度作为考核部门首长政绩的重要指标，使其切实做到严把资源持续利用标准关，严格掌握、核发资源开发利用证件，及时调处资源开发利用中的纠纷，正确行使行政处罚权利，保障资源持续利用。
各级政府首长按期召集部门首长和专家学者总结讨论国土资源持续利用状况，逐步实现目标，落实责任，以高度的责任心领导辖区内国土资源持续利用工作。财政拔款力争向国土资源持续利用研究和管理倾斜，资助国土资源调查和动态监测，加快国土资源持续利用信息系统建设。高度重视国土资源持续利用方案体系，对经论证合理的、符合本地实际的切实可行的国土资源持续利用方案尽快纳入行政管理工作之中并着手实施。
各种资源相互联系组成国土资源整体，国土资源的地理分布与行政区域并不一致，对国土资源持续利用的行政管理应做到中央、各地方、各部门相互协调、配合、支持，齐抓共管，全方位多层次地搞好工作。
6 明确权属关系
社会主义市场经济是法制经济，在规范财产归属关系的物权法中明确规定国土资源所有权归国家或集体享有，同时规定基于国土资源所有权而产生的农地使用权和基地使用权为用益物权，由国土资源使用者享有。建立健全国土资源产权登记制度，以法定登记形式明确国土资源产权的归属和登记之用途，权属的设立、转移、变更非经登记不生效力。农村集体经济组织的土地、森林、草原、水流等国土资源依法登记为集体所有，登记每个村民的农地使用权，落实农村国土资源开发利用；城市的土地资源依法登记为国家所有，登记各单位的基地使用权，而落实城市土地资源的开发利用；其余土地、森林、草原、水流等国土资源依法登记为国家所有，登记集体、单位和个人的农地使用权而落实开发利用。矿产资源依法登记为国家所有，登记集体、单位和个人的采矿权。
将农地使用权和基地使用权规定为用益物权，其内容和期限概依法定，可以规定一个相当长的期限，如30年或50年，以法律保障国土资源使用者长期稳定地使用国土资源，有效地避免单纯联产承包责任制下来自国土资源所有者毁约收回使用者承包经营的国土资源之威胁，使用者依登记之用途长期开发利用国土资源，国土资源能否持续利用与使用者利益密切相关，激发使用者全身心注意所使用的国土资源，增加投入，加强管理，合理开发，达到国土资源持续利用而长期获益。所有者依国土资源有偿使用制度从使用者那里收取国土资源价值而实现所有者利益。物权法将国土资源的最终处分权仍赋予国家享有，国家据此能宏观调控国土资源，调整国土资源整体持续利用。在法律强制力的保护下实现国土资源从宏观到微观的持续利用。
7 完善法制建设
运用法律调整国土资源所有者和使用者与国土资源之间的关系，将国土资源持续利用纳入社会主义市场经济法制轨道。完善国土资源法律法规体系，修改制定于计划经济体制下的各部资源法，适应社会主义市场经济运行机制，强调运用价值规律和经济手段保护资源，加强对破坏资源行为的处罚力度。尽快制定综合调整国土资源的《国土资源保护法》，贯彻国土资源持续利用思想，引入环境保护法中应用成功的“三同时”制度，明确规定国土资源有偿使用制度，引入市场竞争机制，规定详实具体的对浪费、破坏、污染国土资源行为的处罚条款和严厉的处罚力度。形成以《国土资源保护法》为龙头，各资源法律法规为配套的国土资源法律法规体系。
国土资源保护法和各部资源法应明确规定当国土资源被浪费、破坏和污染时由各资源管理部门行使诉权寻求法律保护国土资源，这是因为：（1）各资源管理部门依法管理资源， 并有权对破坏资源者给予行政处罚，代表国家行使诉权保护国土资源也是其职责之一。（2 ）破坏和污染国土资源会引起一系列社会、经济和生态问题，受自然规律支配，破坏一种资源也影响到其他资源的利用，后果严重，行使诉权者需要掌握这些知识，当其行使诉权寻求法律保护国土资源时才能做到重点突出，关键问题明确，切实保护国土资源。这就要求专门从事资源管理的部门担当起代表国家行使诉权寻求法律保护国土资源的重任。
8 严格执法，合理利用国土资源
有法必依，执法必严，科以非法侵害国土资源者承担民事责任，并以法律的权威性保证民事责任的落实。（1 ）强制不法侵害者停止侵害国土资源。对无国土资源使用权者和国土资源使用者越权掠夺性开发利用国土资源的不法行为，勒令其停止。责令排污单位限期治理，强制关闭达不到排污标准的工程。责令浪费国土资源的生产单位提高生产效率，将资源的物耗和能耗达到国家标准，不能达标的则强行关闭，节约资源。（2）要求非法占有国土资源者返还其占有的国土资源及其孳息， 保障国土资源权属关系稳定。（3 ）责令破坏和污染国土资源者恢复国土资源的再生产能力。在国土资源开发利用中引起乱占耕地、严重水土流失、土地沙化、草场退化、过度伐木等破坏国土资源的行为人以及污染国土资源的行为人，判令其限期采取措施恢复耕地，治理水土流失和土地沙化，围封退化草场或人工改良草场，植树造林恢复森林植被，治理污染物等恢复国土资源的再生产能力。（4）让破坏、 污染国土资源者赔偿损失，以补偿国土资源所有者和使用者合理开发利用国土资源应获取的收入，将赔偿金用于国土资源持续利用研究和科技投入。（5 ）要求国土资源使用者付国土资源耗竭补偿费和资源税，排污者付排污费，国家征收土地给付土地征收补偿费，保障国土资源有偿使用。
9 完善刑事责任，打击刑事犯罪
国土资源一旦被严重破坏，在自然规律作用下发生不可逆转的变化时，国土资源的性质改变，生产能力明显下降，经济损失惨重，恢复起来相当困难，严重危机到国土资源持续利用，在此情况下需要追究严重破坏国土资源者的刑事责任，以刑罚的威慑力教育人们不破坏国土资源。但现行刑法和各资源法规定的严重破坏国土资源的犯罪刑种少，法定刑低，导致打击犯罪力度不够，致使破坏国土资源犯罪仍时有发生。
完善严重破坏国土资源的刑事责任需做到以下几点：（1 ）增加严重破坏国土资源的犯罪种类，将刑法惩治严重破坏国土资源的犯罪适用到土地、水、森林、草场、矿产等国土资源各个方面以及严重污染国土资源的环境污染方面。（2）加长严重破坏国土资源犯罪的法定刑， 增大打击犯罪的力度，强化刑罚的威慑力。（3）对孕育着严重污染、 严重破坏国土资源危险的违法行为，追究危险犯的刑事责任，防止严重污染、破坏国土资源行为发生。（4 ）加重处罚协助他人严重破坏国土资源的违法犯罪的国家工作人员。（5）扩大犯罪主体，明确规定， 当使用国土资源的法人严重破坏国土资源时追究法人的刑事责任，同时惩罚法定代表人和直接行为人。
打击犯罪是手段，以刑罚的威慑力防止发生严重破坏国土资源行为才是目的，为此严格执法至关重要。鉴于严重破坏国土资源案件复杂，各资源管理部门和从事国土资源研究的科研部门应积极主动地协助司法机关侦察审理严重破坏国土资源犯罪案件，切实打击犯罪，在科以犯罪人刑罚的同时责令其赔偿损失，采取措施恢复已被严重破坏的国土资源，保障其合理持续利用。
10 加强宣传教育，转变全民观念
国土资源持续利用是“功在当代，泽及子孙”的大事，需要全民齐心协力才能做到。（1）加强国土资源有价的宣传教育， 转变全民无价的观念，走出为追求高经济产值而不惜耗费大量国土资源的思想意识。（2）加强国土资源持续利用的宣传教育， 及时宣传报道国土资源持续利用状况、典型事例、发展前景、方案措施、违法侵害国土资源者承担的民事和刑事责任及其恢复国土资源的成果等；增强国民对国土资源持续利用的理解，逐步树立重科技投入、进行科学决策、依法使用国土资源的观念，将国土资源持续利用作为全民的共同追求与实际行动。 （3）加强对科研人员、决策者、资源部门管理者、司法部门办案人进行持续利用意识教育和技能培训，提高工作能力和责任心，在实践中真正做到重科技投入，选择最优方案，核算国土资源价值，依法行政管理，高水平办理国土资源案件，从科技、行政、法律等诸方面保障国土资源持续利用。（4）将国土资源持续利用宣传教育纳入国家教育计划， 在小学、中学到大学的国情教育中增设这方面教育内容，逐步形成多层次、多规格、多专业的国土资源教育体系，使我们的子孙后代从小就开始重视国土资源的持续利用，推动中华民族走向自觉地持续利用国土资源轨道，实现社会经济持续发展。
来稿日期：1996—12—23
Ten Tactics of Land Resource's Sustainable Utilization
Tian Qiyun
(Departmat of Geography,Yantai Teaeher's College,Yantai,264025)
Abstract As raising the Consciousness of land resource's sustainable utilization in the whole people,we can bring abo-ut it throug calculating the value of land resource,investingcapital in order to make a through investigation of it's data,developing science and technology,setting up land resource'ssustainable utilization information system,making scientific policy and taking the economic,administrative and law hand.The legal system construction must be prefected in order prov-ide forceful legal protection to it's sustainable utilization.
Key words land resource; sustainable utilization
标签：国家部门论文;