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中图分类号：D922.291 文献标识码：A 文章编号：1008-584X(2007)04-0036-07
推行循环经济发展模式是落实科学发展观、实现经济与环境和谐的一项重大举措①。尽快制定相关法律法规，建立促进循环经济发展的长效机制日渐成为社会共识。先前的法律法规以扶持循环经济发展的综合措施为内容，但政府的角色、职责等仍应是规范的重点之一。本文以完善政府宏观调控、促进循环经济发展为视角，着重探讨政府投资扶持循环经济发展的法律功能与内容，以期对制定完善的循环经济法律法规有所裨益。
一、循环经济法对政府投资问题法定化的必要性
在循环经济的建设中，政府普遍起到核心作用。政府除了发挥表率作用、完善相关制度和规范、加大引导力度等以外，从现有的较为成功的国际经验来看，政府投资也构成政府扶持循环经济的重要方式。加强和完善我国政府投资，是破解当前循环经济发展困境的重要手段。
1.政府投资有利于引导循环经济的发展。从一定意义上讲，循环经济主要不在于改变产品和服务的性能，而是提供了重要的公共物品——清洁、高效能的可持续发展空间。从现实来看，由于我国缺乏某些国家所经历的资源枯竭、环境恶化等血的教训，同时，囿于个体理性和市场机制的缺陷，经营者和消费者很难为公共利益牺牲个体的眼前利益，因而，对发展循环经济的必要性和重要性仍然认识不到位，积极性普遍不高。加大政府投资，能够鼓励和引导循环经济发展，保证上述公共产品的有效供给。政府投资显示国家和社会对发展循环经济的重视，能够增强经济个体实行循环经济模式的信心；政府投资增加了循环经济领域的社会资源，能够减少个体投资风险，吸引更多的社会投资。因此，政府投资于循环经济将刺激企业等经营者从事循环经济模式的积极性。
2.政府投资有利于提供循环经济发展所需的物资条件。与美国等发达国家高度重视对循环经济的政府投入相比，我国政府对循环经济的投入才刚刚起步。由于循环经济发展所需的基础设施通常存在经济外部性，而且具有投资大、周期长、回收慢等特点，单个经济个体不愿投资，需要政府投资以加强与循环经济相关的固定基础设施建设。
3.政府投资有利于完善循环经济发展所需的公共服务。除了硬件基础之外，循环经济发展需要与之相配套的技术咨询、折价、施工、审计、工程质量监理和质量认证等公共服务，其中最为突出的就是人才培养与技术开发、应用。从减少自然资源消耗、减少污染物排放到发展环保产业、实现重复利用，循环经济的发展与技术进步密不可分。②可以说，正是相关技术基础的不足，使得像回收、利用废旧电池这样经济效益可观的循环经济项目，也无法实施。政府投资可以尽快完善公共服务体系，加大对循环经济人才与技术的扶持力度，提供循环经济发展的软条件。
4.政府投资有利于培育循环经济发展所需的市场机制。如果说政府投资基础设施和公共服务体系建设是为了促成循环经济的起步，那么为了循环经济的发展和壮大，就必须建立完善的市场机制。与发达的市场经济国家相比，我国调节循环经济的市场机制仍存在市场主体缺位、价格机制不合理、市场体系不完备等缺陷，这直接导致成本与收益之间、需求与供给之间、眼前利益与长远利益之间、个体利益与公共利益之间的不协调。因此，政府通过采用财政激励机制投资，有利于吸引更多的企业投资循环经济，培育相应的市场主体；有利于加快建设与循环经济相关的资金、人才、技术和生产资料等市场体系，并使之日臻完善。通过从市场的广阔天地中吸取养分，循环经济将获得自我发展的能力，最终摆脱对政府投资的依赖。
鉴于政府投资对循环经济的重要意义，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》明确要求建立和完善促进循环经济发展的政府投资机制，“各级投资主管部门在制定和实施投资计划时，要加大对发展循环经济的支持”，“发挥政府投资对社会投资的引导作用”。因此，将政府投资纳入循环经济法律体系之内，重点加以规范，实有必要。
二、循环经济法应设定的政府投资制度及内容
鉴于发展循环经济的紧迫性与长期性，循环经济法已进入国家立法的重要日程。笔者认为，欲充分发挥政府投资的作用，循环经济法律法规应从以下几个方面规范与完善相关的政府投资制度：
1.明确循环经济发展中政府投资的领域与范围。《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》强调要重点从资源开发、资源消耗、废物产生、再生资源产生和消费五大环节，积极推行循环经济模式。当前，循环经济的主题是“节能和环保”。“节能”主要从生产、建设、流通和消费各领域节能降耗以及资源能源的回收与综合利用两方面展开；“环保”则主要是推行清洁生产模式、废物治理和大力发展环保产业。笔者认为，结合当前我国的政府投资体制，③为了提高政府投资的经济社会效益，循环经济法应依据“突出重点，突破难点，有效调控”为原则，明确政府投资循环经济的领域和范围：
(1)加大对循环经济发展的技术扶持。鉴于科技研发的大投入、高风险和回报期限长等特点，各级政府应当加大科技财政投入，支持循环经济共性和关键技术的研究开发，支持新型技术、工艺和设备的应用推广，支持对现有工艺和设备的改进，克服循环经济发展的技术瓶颈，提高技术支撑力。
(2)建设节能、环保试点和重点工程项目。这包括：政府财政承担或支持企业进行重点行业的生产、建设、流通和消费各领域的节能降耗等工程；政府支持企业开展污染控制和清洁生产试点，并逐步全面推行清洁生产；政府支持各种废旧资源的回收和利用，完善再生资源回收利用体系。
(3)扶持节能、环保行业的企业发展。循环经济的全面实行必然以节能、环保活动的产业化为基础，除了技术支持、项目建设支持等，政府还应当大力扶持新型的以节能、环保为主要经营项目的企业。这包括专门从事节能、环保技术、设备研发的科技企业，专门从事废旧资源回收、利用和处理的企业，专门采用清洁生产技术向市场提供同类产品和服务的企业，以及专门以提供节能、环保相关服务的企业等。对于这样一些企业，政府应给予财政扶持，提高他们的市场生存能力，拉长和完善循环经济产业链条。
(4)建设与节能、环保事业相关的公共设施。比如，为了建设循环经济生态工业园区，政府不仅需要对产业链条企业加强引导，而且要承担园区的道路、管道、通讯通信等方面的基础设施建设。再比如，为了形成循环经济的“大循环”，政府还应提供无法由市场供给的各项公共基础设施。
(5)完善循环经济的公共服务体系。针对发展循环经济所需的公共服务，政府应积极培育和扶持相关的行业协会、技术服务中心、质量认证机构等，尽快完善与循环经济相关的技术指导、技术推广、信息咨询、宣传培训等公共服务体系。
(6)其他与循环经济相关的重大事项。
2.细化循环经济发展中的政府投资的主体及职责。明确政府投资的领域和范围之后，必须进一步细化各级政府在循环经济发展中的投资职责分工。在目前我国的政府投资体制下，中央政府投资限于反映国家整体利益的全国性公共项目，地方政府投资限于区域性公共产品和辖区居民受益的项目，对于国家整体利益和局部利益联系密切的公共产品和项目则由中央和地方公共投资。例如，在环境保护、科技、教育、农业和港口、公路、城市基础设施以及经济调控等方面，中央政府和地方政府均有各自的投资职责。[1]笔者认为，循环经济法应当细化现有政府投资体制下的各级政府投资职责，做到分工合理、责任明确。
以循环经济项目的范围看，中央重点投资于影响全国或区域性的项目，省市等地方政府主要投资于对本辖区有重要影响的项目；以循环经济项目的重要性看，中央重点投资于对全国经济而言最基本、最重要的项目，地方政府则可以本地实际为基础，发展本地区最急需、最有优势的项目；以循环经济项目的层次性看，在需要中央与地方共同投资的项目中，中央侧重投资于项目的基础性方面，地方侧重于配合和承接上级的投资。譬如，循环经济的科技研发以中央、省级政府投资为主。其中，中央政府应加大对循环经济技术的基础性研究、共同性和关键技术的研究等，省级政府应在重视基础性研究的同时，加大对具体领域的节能环保技术研究的投入。而循环经济技术的宣传推广、应用培训则需要各级政府的共同投入。再如，循环经济的软硬件重点项目建设应以项目的性质和政府管辖权为基础，由各级政府分别承担。
3.规范循环经济发展中的政府投资的方式。根据循环经济的特点和发展需要，笔者认为，应当在现有法律基础上，规范政府投资方式，确保财政对循环经济的投入。
(1)建立发展循环经济的专项基金。发展循环经济是科学发展观的内在要求，是政府今后长期鼓励和扶持的重点。为了保证“突出重点，突破难点，有效调控”，法律可以要求各级政府建立发展循环经济的专项基金。该专项基金以政府财政投入为主要来源，同时，可以吸纳与“节能、环保”相关的税费收入。该专项基金主要用于与循环经济相关的重大工程项目、重大技术项目和软硬件设施建设。至于专项基金在具体项目中，是采取政府投资、免费提供的方式，还是政府投资、商业经营的方式，抑或其他方式，则视该项目的公益性水平、市场化程度等情况而定。建立专项基金，旨在确保循环经济发展所需的社会基本投入。
(2)完善与循环经济相关的财政补贴。财政补贴是政府给予具有正外部性市场行为的一种补偿。这种补偿，以市场相对价格结构为基础，使得公益性的市场行为在交易之外获得更多的利益，因而，对符合公共利益的市场行为起到鼓励、引导和扶持作用。[2]为了配合发展循环经济的产业政策，法律可以规定政府积极运用财政补贴方式进行投资。财政补贴的对象主要是与循环经济产业政策相一致的经营行为，例如，企业自身采取节能降耗的行为、自主研发环保产品和技术的行为等。与政府重点投资的项目不同，受财政补贴的循环经济项目，既处于市场竞争的弱势，但又有一定的市场生存能力，因而，财政补贴的循环经济项目范围应比政府重点投资的范围广，而支持的力度相对较弱，二者对循环经济项目的扶持具有“面”与“点”、“轻”与“重”方面的配合。
(3)增加循环经济成果在政府采购中的份额。政府采购制度最直接的功能或许在于强化财政支出的管理，实现公共财政管理的科学化、规范化。然而，鉴于政府采购在社会经济生活中的特殊地位，人们越来越重视它的经济调控功能。各级国家机关、事业单位和团体组织以财政资金购买货物、工程和服务，是产品和服务市场的重要需求方，他们的需求直接影响市场整体的供需结构，对市场运行产生举足轻重的导向性作用。因此，法律可以规定，政府采购政策应当向循环经济成果倾斜。通过政府采购的方式，循环经济成果将首先在公共部门得到应用和推广，公共财政间接地为循环经济发展提供资金支持。④
(4)扩大对发展循环经济行为的奖励。依据我国的经济法基本理论，奖励和惩罚是法律激励机制中的两种基本方式。[3]在推行特殊的产业政策时，政府奖励亦是不可或缺的调控手段。发展循环经济是一项创新性的事业，体现了跨越式发展的思路。要鼓励创新、促进发展，必须完善奖惩机制，尤其是奖励机制。作为循环经济促进法，法律可以明确要求各级政府拨出专项资金，对循环经济发展具有重大意义的项目和重要贡献的主体给予重奖，鼓励和扶持循环经济发展，建立以奖励代投资的长效机制。奖励是对政府基金支持、财政补贴和政府采购方式的补充，更具有灵活性和示范意义。
4.健全循环经济发展中的政府投资项目监管。将政府投资的项目监管制度法定化，规范政府的微观监管行为，有利于政府依法行政，提高政府投资的经济和社会效益，为实现宏观调控目标奠定坚实的微观基础。笔者认为，循环经济法律应当从以下几方面健全对政府投资项目的监管制度：
(1)对政府投资的项目管理内容法定化。实践中，工商管理中的项目管理主要集中在决策规划管理和合同等机制管理。与之不同的是，政府投资项目管理则涉及到项目审批和实施等更为宽泛的内容。但是，长期以来，我国对市场主体自主经营性项目管理过紧过严，而对政府投资项目却管理过松过粗。[4]为保证政府对投资项目这样应该管理的事项能够管好管住，循环经济法律应当将政府投资项目管理的内容法定化：关于项目决策、审批，应确定财政部门和相关政府部门对循环经济政府投资项目的决策权限与职责分工，及政府投资项目的立项、审批的条件；关于项目的实施，应合理确定实施政府投资项目的项目法人的相关资质与条件；关于项目的资金管理，应理顺财政部门与相关政府部门在资金管理方面的关系，建立财政集中支付制度，确保资金足额按时到位；关于质量管理，明确项目实施过程中和完成后的质量监督管理主体及其职责等。
(2)对政府投资的项目管理程序法定化。从法学意义而言，程序通常是实体的保障。政府投资项目管理制度的不成熟，一个重要方面即在于管理的混乱无序，管理程序无法可依、无章可循。因此，循环经济法律应当将重要的项目管理程序法定化：在立项的决策阶段，规范项目审批程序，实行“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的联合并行审批方式，并引入专业咨询评估机构的咨询论证程序、重要项目的专家论证程序以及听证和公示程序；在确定项目法人阶段，应完善和规范招投标程序；在项目建设阶段，完善工程监理、资金拨付程序等。
(3)对政府投资的项目监督制度法定化。长期以来，政府投资领域成为“权力寻租”的重灾区。无论是委托代理理论，[5]抑或实践经验均显示，加强对权力运作的监督，强化公共权力的责任，是现代社会公共治理的趋势。笔者认为，循环经济法律将以下政府投资项目监督制度法定化，尤有必要：政府投资项目决策问责制，即政府投资项目的审批单位和相关人员，应当对项目的合理性、可行性负责，决策失误者应承担相应责任；项目法人责任制，即项目法定代表人对政府投资项目全过程负总责，项目法人承担政府投资项目的成本控制、质量保证等法律责任；绩效考核制，即政府投资项目后评估制度，通过对项目的成本投入、成果或资产交付使用率、实施期限、对循环经济发展的影响等指标综合性分析，科学评价政府投资项目的经济效益和社会效益。同时，应当理顺权力机关、审计机关、监察机关和社会公众等对政府投资项目监督的关系，形成严密的监督体系。
三、循环经济法规范政府投资问题的立法模式
诚然，政府在循环经济发展中负有重要的职责，政府投资是促进循环经济发展不可或缺的措施，但是，循环经济法律涉及的内容十分广泛，并不只限于政府投资的相关问题。如何恰当地规范前文所述的政府投资法律问题，决定于循环经济法律的立法模式。目前，发达国家关于循环经济的立法模式大致分为两种：一是以美国为代表的污染预防型立法模式，其侧重于从污染预防的角度规范资源的回收利用关系，属于广义的环境法；二是以日本、德国为代表的循环经济型立法模式，其从节约能源、环境保护的要求出发，将整个社会活动纳入循环经济轨道，超出了一般意义的环保法范围。[6]
上述模式中，笔者认为，日本的循环经济立法模式对于中国尤其具有借鉴意义。首先，日本循环经济法律旨在解决经济快速增长与资源能源匮乏、环境承载力不足之间的矛盾，促进物资循环，减轻环境压力，实现社会可持续发展。这与我国循环经济法律的立法目的极其相似。其次，与美国的污染源头治理观念相比，日本明确提出建设循环经济型社会的理念，其内涵更先进，视野更开阔，直接促进传统工业范式向现代工业范式的转变。中国采取循环经济法律模式，有利于运用后发优势，实现经济社会的跨越式发展。再次，日本形成了完备的循环经济法律体系，达到了依法促进循环经济发展的水平。目前，日本的循环经济法律体系由基本法《促进循环型社会建设基本法》、综合性法律《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》以及多部专项法律等共同组成，基本法统率综合法和专项法，体系完整、内容详尽。[7]如果我们能够借鉴这种法律体系，将有利于满足循环经济发展对我国法律制度的要求。最后，日本的循环经济发展成果显著，法律调节功不可没。 日本发展循环经济的努力，获得极大的回报。尽管日本GDP总量是中国的两倍，然而，单位GDP消耗的石油不到中国的七分之一，消耗的电力不到中国的四分之一。而日本专家认为，重视循环经济法律建设是最基本的经验之一。[8]笔者认为，我国应借鉴国际先进经验，采取基本法、专项法律相结合的立法模式，多层次、多视角地规范政府投资问题，确保政府投资于循环经济发展的行为能够有法可依。
1.循环经济基本法确定政府投资的基本法律地位。循环经济基本法在循环经济法律体系中居于龙头地位。2000年12月，日本颁布实施《促进循环型社会建设基本法》。该基本法要求舍弃“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统生产范式，降低环境负荷，实现经济社会可持续发展，直接将循环经济理念法制化，成为日本循环经济法律的标志性法律。⑤借鉴日本的经验，我国的循环经济基本法的主要任务是将科学发展观的思想和发展循环经济的产业政策上升到国家法律层面，着重规定发展循环经济的基本原则、基本制度，明确政府的权力和责任，经营者和消费者的权利和义务，为专项的循环经济法律提供上位法依据。
鉴于政府投资在循环经济发展中扮演的重要角色，循环经济基本法理应将其作为重要调整对象加以规范：一是规范政府投资循环经济的基本原则，例如，以市场为基础的原则、宏观调控与微观监管相结合的原则、公开透明原则等；二是应规范政府投资的基本范围，即政府投资循环经济的领域，此在前文已论述过；三是确认政府投资运行中的基本制度，如政府投资的审批条件、决策问责制度、咨询论证和听证制度、项目法人制度、绩效考核制度等实体和程序制度。受基本法的地位和功能决定，循环经济基本法关于循环经济政府投资的规定具有三个特点：基础性，即其关于政府投资的规范是其他法律的基础，其他专项法律对政府投资于特定循环经济领域的规定，均依据于此；共通性，即其关于政府投资制度的设定，回应了所有循环经济发展中的政府投资问题和要求；概括性，即其总结了政府投资重要的、基本的方面，但是较为抽象，指导性强于操作性。
2.循环经济专项法确定具体领域的政府投资关系。在循环经济基本法之下，立法者应依据循环经济各个领域、各个方面的具体特点，制定相应的单项法律。譬如，日本针对循环经济发展的具体要求，分别制定了《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《容器和包装物的分类收集与循环法》、《建筑材料循环利用法》、《食品循环利用法》、《汽车循环利用法》和《绿色采购法》等多部循环经济法律。根据《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》的要求，我国近阶段发展循环经济的重点是：要统筹规划矿产资源开发，大力提高资源综合回收利用率；要加强对冶金、有色、电力、煤炭、石化、化工、建材（筑）、轻工、纺织、农业等重点行业能源、原材料、水等资源消耗管理；要强化污染预防和全过程控制，推动不同行业合理延长产业链，加强对各类废物的循环利用，推进企业废物“零排放”；要大力回收和循环利用各种废旧资源，不断完善再生资源回收利用体系；大力倡导有利于节约资源和保护环境的消费方式，鼓励使用能效标识产品、节能节水认证产品和环境标志产品、绿色标志食品和有机标志食品等。针对以上循环经济重点工作，我国应在循环经济基本法之后，制定诸如《清洁生产法》等多部的循环经济专项法律。
毋庸置疑，政府投资问题将是循环经济专项法律不可或缺的内容。诚如前文所述，尽管循环经济基本法可能已就政府投资循环经济的领域、投资职责分工、投资方式以及项目监管等事项做出规范，循环经济专项法律仍应就相关事项再做出进一步明确的规定，主要任务就是确定特定的政府投资领域，明确该领域中政府投资的层级分工、投资方式和管理机制等。循环经济专项法律关于政府投资的规范具有以下特点：一是特殊性和针对性。与基本法的概括性规定相比，每一部专项法律立法的功能在于促进特定领域的循环经济发展，调整对象有限，因此，其关于政府投资问题的规范比较具体，显示出较强的特殊性和针对性，体现了专项法律对上位法内容的落实和深化。例如，关于废旧轮胎的循环经济法与关于包装废弃物的循环经济法，对政府投资范围、投资方式及监管机制等的规范应“因事制宜”，不尽相同，符合各自领域政府投资的实际需要；二是操作性。由于专项法律的内容具体和细致，其操作性大大增强，有利于贯彻落实基本法的精神。
3.循环经济法规规章完善政府投资的具体运作机制。作为国家立法部门制定的法律，循环经济基本法和专项法律无疑具有较高的法律效力。但是，在公共管理法制化的今天，需要法律规范的公共管理内容繁多，不同级别的法律规范必然需要分工与配合。现实中，法规和规章调整的社会关系和规定的事项，远比法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体，只要不是带根本性的或相当重要、一定要由宪法和法律调整的，法规和规章均可以调整。
在循环经济基本法和专项法律的基础上，国务院可以制定实施细则等行政法规，国务院相关职能部门可以制定部门规章，有立法权的地方可以制定地方性法规，将上位法的原则和精神因事制宜、因地制宜，规范地更加具体、详尽。如果说基本法、专项法着重规定循环经济政府投资的主要问题和问题的主要方面，那么，法规和规章应当对相关问题做出更为细致而全面的规定。从法律地位而言，行政法规、地方性法规和部门规章处于循环经济政府投资基本法和专项法律之下的法律规范；从内容而言，行政法规、地方性法规和部门规章在遵循法律基本原则的前提下，使上位法变得更加明确和具有可操作性，并能补充上位法规定之不足。例如，关于审批程序，政府直接投资于基础设施的审批程序，应该不同于政府实施财政补贴的程序；再如，关于政府投资绩效考核标准问题，公共产品的政府投资绩效考核标准也不同于公共服务的标准。因此，要实现治理与善治理论所要求的“法治”(Rule of Law)，需要这些法规和规章发挥应有的功能。
收稿日期：2007-06-19
注释：
①循环经济发展模式分为“小循环”、“中循环”和“大循环”三个层次。其中，小循环是指经过技术进步的企业，对资源和能源综合利用、多次使用和循环使用，降低能耗、物耗，其主体为实现清洁生产的企业个体；中循环是指同一区域内若干企业按照现代物流关系，在能源原材料和产品方面，形成紧密有序的互补共生关系，其主要形式为“生态工业园区”；大循环是依据“减量化、资源化、无害化”原则，在全社会的生产生活领域，尽量提高能源资源效率，减少污染物排放。参见叶文虎.循环型经济论纲[J].中国发展，2002(2).
②譬如，随着对废旧电池有害性的认识，人们开始回收各类废旧电池。但是，关键是处理废旧电池的技术不成熟，在处理的过程中二次污染的问题不易解决，工艺上亦难以充分有效地分离和利用废旧电池中的有用资源。因此，尽管《废电池污染防治技术政策》有所规范，回收的废旧电池仍然无法得到有效的处理和利用。
③根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资“主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化”等。
④2006年10月24日，财政部、国家环保总局联合印发了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》。该意见要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品，对未按要求采购的，有关部门要按照相关法律法规予以处理，财政部门视情况可以拒付采购资金。见http://www.ccgp.sov.cn 2006-11-10。
⑤1996年，德国制定《循环经济与废弃物管理法》，将废弃物治理提高到发展循环经济的高度，扩展并明确了循环经济的范围，成为德国的循环经济基本法。张雪：《论我国循环经济立法体系的构建》，《2005年中国法学会环境资源法研究会年会论文集》。
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