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2030年可持续发展议程下的联合国三大粮农机构及对中国农业外交的启示
李远博1,2
(1.清华大学公共管理学院 北京100084;2.清华大学全球可持续发展研究院 北京100084)
摘要: “零饥饿”是联合国2030年可持续发展议程 (简称2030议程)所含17项可持续发展目标 (SDGs)的第二个目标 (SDG2)。本文回顾了基于联合国的粮食安全与农业可持续,分析了联合国三大粮农机构 (RBAs)在推动2030议程及SDGs中的角色,回顾了中国与RBAs的关系。结果发现:粮食安全和农业可持续是可持续发展的重要组成部分,且SDG2与其他16个SDGs紧密互联;RBAs是2030议程及其相关SDGs的有力推动者和重要参与方;虽然中国是RBAs的重要合作伙伴,但其中国籍员工的代表性仍然有待提升。面对2015年后国际发展议程,中国应抓住机遇,参与到粮食安全和农业可持续的国际治理中去。最后,提出基于2030议程的中国与RBAs的合作建议以及中国农业外交建议。
关键词: 联合国;2030议程;可持续发展目标;三大粮农机构;农业外交
1 引言
中国是以农业为主体的发展中国家,农业是国民经济的基础,粮食安全和农业可持续关系到国民经济的发展和社会的稳定。当今世界,存在许多与粮食饥饿和可持续发展相关的国际性问题。粮食安全和农业可持续不仅关系到中国的国家安全,也是全球治理的重要组成部分。联合国作为当今世界最具权威和代表性的国际政府间组织,在粮食安全和农业可持续等全球治理议题上发挥着不可替代的作用。联合国2030年可持续发展议程始于千年发展目标后的2016年,其包含经济、社会、环境3个维度的17项可持续发展目标。“零饥饿”是其中的第二项可持续发展目标,粮食和农业处于该议程的核心位置。面对世界农业发展和可持续发展的新形势,在联合国2030年可持续发展议程背景下,中国与联合国在粮食安全和农业可持续领域拓宽和加深合作具有重要意义。
本文首先从历史角度出发,回顾了与联合国粮食安全和农业可持续相关的议程;其次,分析了联合国三大粮农机构在推动2030年可持续发展议程和实现可持续发展目标中的角色;第三,回顾了中国与联合国三大粮农机构的关系并分析了其中国籍员工的代表性情况;第四,基于以上论述提出基于联合国2030年可持续发展议程的中国与联合国三大粮农机构的合作建议和中国农业外交建议。
2 基于联合国的粮食安全和农业可持续
2.1 国际公约和契约中的粮食安全和农业可持续
从历史角度看,若干基于联合国的国际公约和契约都涉及粮食安全和农业可持续。1991年4月,联合国粮食及农业组织 (FAO)在荷兰登博斯召开了农业与环境国际会议。会上通过了 《登博斯宣言》,并提出了 “持续农业及农村发展”的战略。1992年6月,在巴西里约热内卢举办了联合国环境与发展大会。此次会议吸取20世纪人类发展对于自然环境破坏的教训,提出了 “既能满足当代人需求,同时又不危害子孙后代生存发展需求”的可持续社会发展模式。该会议通过的 《21世纪议程》在其第14章 “促进可持续的农业和农村发展”中提出了相应的12个方案;会议签署的 《关于森林问题的原则声明》的 “原则/要点”的 “6d”强调了永久性农作物作为可持续的再生能源和工业原料的作用;会议通过的 《气候变化框架公约》的第四条 “承诺”强调农业生产活动中温室气体排放的控制和农业应做好气候变化适应的准备。1996年11月,在意大利罗马召开了首届世界粮食首脑会议 (WFS)。为实现 “可持续的粮食安全”,此次会议通过了 《世界粮食安全罗马宣言》。该宣言重申了 “人人有权获得安全而富有营养的粮食”及 “在2015年之前将营养不良的人数减少到目前人数的一半”的WFS目标。会议还通过了 《世界粮食首脑会议行动计划》。该行动计划为实现世界粮食安全做出了7项承诺,并指出到2006年世界粮食安全委员会对前述宣言的进展进行评估并对WFS目标的指标进行中期审查。2002年6月在意大利罗马召开了第二届WFS,会议发表了 《世界粮食首脑会议:五年之后宣言》,该宣言重申了 “可持续农业在实现粮食安全方面有根本的重要意义”。会议呼吁政府、国际组织、民间社会组织和私营部门等各方,形成一个 “战胜饥饿国际联盟 ”,并在2015年前实现WFS目标。2002年8月26日在南非约翰内斯堡召开了可持续发展首脑会议,会议围绕生物多样性、生态系统、农业等一系列主题进行了讨论。会上通过了 《可持续发展世界首脑会议执行计划》和 《约翰内斯堡可持续发展宣言》。2012年6月联合国可持续发展大会在巴西里约热内卢召开。会议通过了 《我们憧憬的未来》,该文件强调了绿色农业、绿色林业等绿色经济在可持续发展中的重要性。通过上文梳理可知,粮食和农业在国际可持续发展议程中占有重要位置。在不同时期,粮食和农业的可持续问题的背景和关注点随着国际可持续发展潮流的发展而变化。
2.2 千年发展目标中的粮食安全和农业可持续
“消除饥饿,确保营养”是千年发展目标的重要组成部分。2000年9月在纽约召开了联合国千年首脑会议,会上提出了被189个国家通过的 《联合国千年宣言》及8项千年发展目标 (MDGs)。MDGs主要针对发展中国家, “消灭极端贫困和饥饿”是MDGs的第一项目标 (MDG1)。MDG1有3项具体目标,与粮食和农业直接相关的为具体目标1.C“1990年至2015年间,将挨饿人口的比例减半”。具体目标1.C又包含两个官方指标,即 “1.8五岁以下儿童中体重不达标的比例”和 “1.9低于最低食物能量摄取标准的人口比例”[1]。对于1.C的落实,1990——2015年全球挨饿人口将近减半,但仍有约7.95亿人营养不良,包括0.9亿名5岁以下儿童[2]。据估计,2050年世界人口将增长至近100亿,粮食与饥饿问题仍然是人类社会的重大挑战。
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2.3 2030年可持续发展议程中的粮食安全和农业可持续
7.优化资源，提供人力资源保障。目前由于风险管理审计刚刚起步，相关的政策法律法规正趋于完善，工作也还在探讨摸索中。这就要求内审人员要不断增强业务技能，创新工作能力。首先，要加强审计人员的职业道德教育，增强审计人员的责任感和使命感，树立廉洁勤政的观念；其次，要顺畅审计人员成长通道，构建人力资源发展战略，更好地开拓企业风险管理审计的新局面，为企业健康有序发展保驾护航。
表1 粮食和农业问题与17个SDGs
3 2030议程下的联合国三大粮农机构
IFAD是根据1974年11月的世界粮食会议决定、成立于1977年的国际金融组织。IFAD总部位于意大利罗马,其宗旨为 “通过筹集资金,以优惠条件提供给发展中的成员国,用于发展粮食生产,改善人民营养水平,逐步消除农村贫困”。IFAD是唯一专注于通过农业和农村发展减轻农村贫困和粮食不安全的联合国专门机构和国际金融机构。IFAD从 “为粮食生产设立长短期和政策支持项目以提高农业生产”“给贫困地区贷款以消除贫困”两个方面为发展中国家 (地区)提供扶贫支持[11]。IFAD在其相关领域支持2030议程的推进而且是SDG1(无贫穷)的具体目标1.4的指标1.4.2(层级Ⅱ)的促进机构之一[3]。IFAD的报告 《2030议程:为什么对IFAD重要》指出其在减贫和农业安全、赋权妇女、农村经济、农业气候变化应对以及地方能力建设5个领域的工作与13个SDGs直接相关联 (表4)[12]。
3.1 2030议程下的FAO
RBAs多年来在中国开展了一系列援助项目,中国也积极参与和支持其相关工作。中国从1973年以来,一直为FAO理事会成员。多年来,FAO在中国实施了200多个总额高达6 000多万美元的援助项目。中国在2008和2014年分别向FAO捐助了3 000万和5 000万美元的信托基金用于支持南南合作,并通过与FAO的南南合作项目向28个国家和地区派遣了1 100多名农业专家和技术员[13]。中国于1979年参加WFP活动,从1987年起 (除2008年)一直担任其执行局及其前身成员。1979——2005年,中国总共接受WFP约10亿元的无偿粮食援助项目。由于中国在脱贫和解决温饱问题上取得了巨大成就,自2006年起WFP结束在中国的常规粮食援助项目,中国由其受援国转变为其捐赠国。中国于1980年加入IFAD,从1996年起一直担任其执行董事 (2005年担任其副执行董事)。中国在意大利罗马设立了驻联合国粮食及农业组织代表处 (粮代处),其作为国家唯一的农业驻外机构,负责与RBAs的多边农业外交与国际合作。2016年6月4日,中国——联合国粮农三机构圆桌会议在陕西省西安市举行,RBAs主要负责人访问中国,会议发表了 《中国与联合国粮农三机构关于加强和拓展南南合作伙伴关系的联合声明》。会议强调了中国将与RBAs继续保持包括南南合作在内的现有合作,并加强在“一带一路”倡议下的合作,共同推动2030议程[14]。2018年11月,中国农业农村部和RBAs在中国湖南省长沙市联合发布 《中国农业农村部与联合国粮农三机构关于中国实施乡村振兴战略助力实现2030年可持续发展议程的联合声明》。声明指出RBAs愿意发挥各自能力、优势和专长,推动各自机构的战略和计划与中国的 《乡村振兴战略规划(2018——2022年)》进行对接,并与中国一同深化南南合作、共同推动2030议程和人类命运共同体的构建。
粮食安全和农业可持续的重要性在2015年后全球发展议程中得到了进一步体现。在MDGs之后,2015年9月在纽约联合国可持续发展峰会上,193个会员国一致通过了 《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》 (2030议程)。该文件为2016——2030世界各国发展和国际发展合作提供了指导,其现今包含17项可持续发展目标 (SDGs)、169项具体目标 (Targets)及232个相关指标 (Indicators)。SDGs跨越经济、社会和环境3个相互关联的可持续发展维度。与MDGs相比,SDGs即针对发展中国家,也针对发达国家,具有普遍性、相关联性、综合性、参与性、灵活性和包容性。SDGs的232个指标按数据收集的难度分为3个层级。层级Ⅰ:概念上明确,国际上有确定的方法,标准可行,且在指标相关的地区至少50%的国家以及人口中能够定期产生数据。层级Ⅱ:概念上明确,国际上有确定的方法,标准可行,但数据不能从国家中定期产生。层级Ⅲ,没有确定的国家方法或指标尚无标准,但方法和标准正在或将会被建立或测试[3]。根据联合国可持续发展目标指标机构间专家组2019年4月的最新报告,“消除饥饿,实现粮食安全,改善营养和促进可持续农业 (零饥饿)”是SDGs的第二项目标 (SDG2)。其包括8项具体目标 (具体目标2.1、2.2、2.3、2.4、2.5、2.a、2.b和2.c),前5个具体目标关乎发展成果,后3个具体目标关乎实施方法。其包括13个指标,层级Ⅰ指标8个 (指标2.1.1、2.2.1、2.2.2、2.5.1、2.5.2、2.a.1、2.a.2和2.b.1),层级Ⅱ指标5个 (指标2.1.2、2.3.1、2.3.2、2.4.1和2.c.1)[3]。值得注意的是,17个SDGs相互关联,缺一不可。粮食和农业是2030年可持续发展议程的核心,是实现全套可持续发展目标SDGs的关键 (表1)[4]。然而,SDGs的具体目标及指标多、范围广、跨度大,其执行、监测和反馈也存在资金、技术、体制等难度,需要国际社会和所有利益相关方一同努力。
表2 FAO在SDGs及其指标中的角色
(续)
3.2 2030议程下的WFP
平时我们经常是站在麻醉医生的立场去思考怎样做镇痛管理，往往忽视了从患者或患者家属角度如何看待镇痛管理。要体现人文关怀，就一定要转换思维、立场，把自己想做一个患者或家属，从这个角度考虑怎样实施镇痛管理，这样才能真正地达到我们所说的人文关怀。从麻醉医生的角度看待镇痛管理是理性思考的过程，然而从患者或家属的角度看待镇痛管理是感性思考的过程，我们要把两者结合起来。
表3 WFP战略宗旨与SDGs
(续)
3.3 2030议程下的IFAD
联合国三大粮农机构是2030议程和SDGs的有力推动者和重要参与方。联合国三大粮农机构为联合国粮食及农业组织 (FAO)、联合国世界粮食计划署 (WFP)以及国际农业发展基金 (IFAD)。由于三大粮农机构的总部都在意大利罗马,又被称为RBAs(United Nations Rome-based Agencies)。FAO提供政策支持、数据收集和技术援助等;WFP关注人道主义危机和发展相关工作,并提供粮食和物资援助;IFAD促进融资和投资,特别是对于小农户和农村贫困人口。RBAs积极参加了联合国2015年后发展议程的磋商,并在SDGs和相关指标制定上相互合作[5]。RBAs致力于消除农村地区的极端贫困和解决粮食不安全的问题,在落实2030议程和实现SDGs上,三者的工作是相互补充的。
WFP成立于1961年,总部位于意大利罗马,是世界最大的人道主义援助组织。WFP由世界粮食计划署执行局掌管,该执行局包括36个成员。WFP的宗旨为 “以粮食为主要手段帮助受援国改善粮食自给制度,消灭饥饿和贫困”。近年来,WFP通过从 “粮食援助”到 “粮食协助”的战略转移,参与世界粮食安全议题、提高欠发达地区能力建设、改善粮农弱势人群生存条件及其应对能力[8]。WFP将自身的目标及其战略与2030议程对接,尤其是与SDG2(零饥饿)对接。对于 WFP的宗旨 “支持各国实现零饥饿”来说,SDG2(零饥饿)是其职责核心目标。WFP的 《粮食署战略计划 (2017——2021年)》强调其在SDGs上的两大战略宗旨是 “支持各国实现零饥饿”和 “合作支持落实可持续发展目标”(表3)[9-10]。
表4 IFAD的工作与SDGs
4 中国与RBAs的关系
4.1 中国与RBAs的交流与合作
FAO于1945年10月16日成立于加拿大魁北克,1946年12月成为联合国的一个专门机构,现在其总部位于意大利罗马,在130多个国家拥有办事处。FAO作为一个政府间组织,拥有194个成员国,2个准成员 (法罗群岛和托克劳群岛)和1个成员组织 (欧盟)。FAO的工作核心是 “实现人人粮食安全”,其宗旨为 “提高各国人民的营养水平和生活水准,提高所有粮农产品的生产和分配效率,改善农村人口的生活状况,促进世界经济的发展,并最终消除饥饿和贫困”。FAO是联合国系统中历史最长和最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际领域粮农组织[6]。在推进2030议程和监测SDGs达成上,FAO是一系列SDGs指标的监管机构 (监管机构之一)和促进机构 (促进机构之一)。FAO是 SDG2(零 饥 饿)、SDG5(性 别 平 等)、SDG6(清洁饮水和卫生设施)、SDG12(负责任消费和生产)、SDG14(水下生物)和SDG15(陆地生物)6个SDGs的21个指标的唯一监管机构或监管机构之一,约占所有指标的10%。同时,FAO也是SDG1(无贫穷)、SDG14(水下生物)和SDG15(陆地生物)3个SDGs的4个指标的唯一促进机构或促进机构之一 (表2)[3,7]。具体目标和指标可能随着后续的执行和讨论会有所改变,这也体现了SDGs的灵活性与包容性。
4.2 RBAs的中国籍员工情况
中国作为农业大国,农业外交对于保障国家粮食安全和国家战略安全具有十分重要的意义。正是由于意大利罗马是RBAs总部的所在地,罗马成为世界农业外交的中心。面对2015年后全球发展议程,中国应抓住机遇,参与到粮食安全和农业可持续发展的国际治理中去。在与RBAs长期交流与合作的基础上,与RBAs共同推动包含SDG2(零饥饿)在内的2030议程和SDGs。基于上述分析,本文提出基于2030议程的中国与RBAs的合作建议以及中国农业外交建议。
表5 WFP 2017年G20国家捐赠和较高级别员工分布
(续)
5 基于2030议程的中国与RBAs的合作建议以及农业外交建议
中国是RBAs的重要合作伙伴与经费支持方,也是世界重要的农业生产国、消费国和贸易国。但是,包括RBAs在内的国际组织中的中国籍员工无论从数量还是职位上都与中国的国际地位和影响力不相匹配。以FAO为例,中国籍员工数量低于FAO常规计划预算下所需中国籍员工的最低人数(15人)。再以WFP为例,2017年对其捐赠排名前6位的国家和地区依次为美国 (36.68%)、欧盟(16.78%)、德国 (13.54%)、英国 (8.61%)、加拿大(2.92%)和日本 (2.54%)。中国在96个对WFP进行捐赠的国家和组织中排名第13位,捐献金额占WFP 2017年接受捐献金额的1.08%(表5)[16-17]。2017年,WFP有1 463位较高级别员工,中国籍员工按级别所占比例为P2专业级1.75%、P3专业级1.09%、P4专业级0.59%、P5专业级0.34%、D1主任级0.92%和D2主任级2.04%。WFP的助理秘书长级和副秘书长级没有中国籍,中国籍员工总人数为13名,仅占WFP较高级别员工总人数的0.89%。WFP中中国籍员工的数量与传统西方大国 (意大利124位、美国111位、法国80位、加拿大73位、英国66位、日本45位、德国45位)仍有较大差距,甚至低于澳大利亚 (26位)和印度 (26位)。该组织主要负责人的ASG助理秘书长级为印度籍,USG副秘书长级为美国籍[17]。
5.1 做出中国贡献,承担大国责任
支持RBAs在2030议程、 《巴黎气候协定》和《亚的斯亚贝巴行动议程》等国际议程中的工作。针对SDG2(零饥饿)等SDGs及其具体目标和相关指标,结合国情和农情设立针对中国的相关指标体系并建立数据收集、指标监测及指标评估体系。积极与RBAs等国际涉农机构及联合国营养常务委员会(UNSCN)、世界粮食安全委员会 (CFS)、全球粮食和营养安全高级别工作组 (HLTF)等机构进行沟通与合作。与上述机构开展关于2030议程相关指标的数据收集、实施、跟进和评估的国际交流和讨论。在南南合作和多边合作框架下加强与RBAs在可持续发展领域的合作,在力所能及的范围内向需要帮助的国家和地区提供粮食援助、技术指导、资金援助和人员培训。落实中国与RBAs的双方声明及备忘录,如《中国与联合国粮农三机构关于加强和拓展南南合作伙伴关系的联合声明》《中华人民共和国农业部与联合国粮食及农业组织关于建立全面战略合作伙伴关系的谅解备忘录》以及 《中华人民共和国财政部、中华人民共和国农业部与国际农业发展基金关于建立合作伙伴关系的谅解备忘录》。积极配合RBAs对中国工作计划的落实,如FAO的 《中国——联合国粮农组织国别规划框架 (2016——2020)》以及 WFP的 《五年国别战略计划 (2017——2021)》。许多中国提出的国际发展倡议都强调通过国际合作确保粮食安全和推动农业可持续发展,如 “一带一路”倡议中的 《共同推进 “一带一路”建设农业合作的愿景与行动》、“中非十大合作计划”和 《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划 (2019——2021)》等。中国与RBAs在上述倡议下可以开展积极深入的合作。例如,中国在IFAD设立了 “南南及三方合作基金”,推动2030议程及其涵盖粮食安全和农业可持续的SDGs的达成。
5.2 分享中国经验,促进合作互鉴
进一步总结和分享中国在2015年前发展议程中关于粮食与农业方面的工作经验。中国提前实现了MDGs中将饥饿人口比例减半的目标,同时实现了1996年WFS的目标 “2015年前将饥饿人口数量减半”。因此,中国在2014和2015年分别获得FAO针对上述两个目标达成的表彰。中国有关机构如农业农村部对外经济合作中心、中国国际发展知识中心等,可通过RBAs等国际组织平台讲好 “中国故事”,将中国经验与世界分享。同时,要虚心向RBAs等国际组织和世界各国学习粮食安全和农业可持续方面好的思路、方法和经验,相互借鉴。做好有关国际组织、地区组织和国家在2030议程中粮食与农业方面政策、倡议和措施的研究和总结工作。
充分开展2015年后发展议程中在粮食与农业方面的交流合作。将中国在推进和落实2030议程及其涉农目标上的经验与世界分享,为世界各国搭建沟通和互鉴的平台。中国在2030议程的粮食安全和农业可持续方面发布了一系列相关政策,如 《全国农业可持续发展规划 (2015——2030年)》 《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》和 “国家农业可持续发展试验示范区”的评选。中国有关机构如农业农村部对外经济合作交流中心、中国国际发展知识中心、中国国际扶贫中心等,中国常驻联合国粮农机构代表处,以及相关院校和智库如中国南南农业合作学院和一带一路农业合作学院等,可积极与RBAs及其驻中国代表处沟通、交流与合作,共同举办有关2030议程及其涉农目标的国际会议、论坛、研讨会和培训。
据统计调查显示，总体而言英语专业学生的英文水平、跨文化交际能力和口语表达能力要高于非英语专业学生，从而外语类高校或专业的学生在提供志愿者语言服务方面更具优势。此外，例如此次的中国航海日，其行业特色为航运和海事，必然涉及此专业的志愿者在专业知识内容和专业英语方面了解甚多。因而，活动赛事的主办方或组织方可依据活动主题着重对英语专业和主题领域的高校学生进行招募。
明确的研究目的是保证临床试验成功的根本。全部14项研究［10‐23］均以改善腹痛及其相关症状为主要试验目的。其中，改善腹痛12项（85.71%），改善腹痛及相关症状2项（14.29%）。
5.3 推送中国人才,参与全球治理
加大培养并输送农业和可持续发展相关的国际组织人才,从而解决中国籍员工代表性不足问题。培养素质过硬、专业扎实、业务精通、外语熟练、视野开阔的农业外交和农业国际组织人才。拓宽与RBAs等国际涉农组织的人力资源交流与合作,继续并扩大通过国家留学基金委向RBAs选送准专业官员 (APO)和访问专家,鼓励并支持符合条件的人员申请青年专业官员 (JPO)、客座研究员 (Fellow)、实习生 (Inter n)和志愿者 (Volunteer)。在农业高校、院所开设关于国际组织、2030议程与可持续发展、农业外交等的课程、讲座和培训,为科研工作者和在校师生了解并参与国际组织及农业全球治理提供信息、渠道和支持。
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DOI: 10.13856/j.cn11-1097/s.2019.10.001
收稿日期: 2019-08-12。
基金项目: 国家社会科学基金重大项目 (17ZDA077),中国博士后科学基金面上资助项目 (2018 M641307),中国博士后科学基金特别资助项目 (2019T120076),中国博士后国际交流计划引进项目(2018)。
作者简介: 李远博,博士后,助理研究员,研究方向:可持续发展、国际农业发展与合作、农产品消费与市场,E-mail:lybgood123＠163.com。
(责任编辑 肖时花 张雪娇)
标签：联合国论文; 2030议程论文; 可持续发展目标论文; 三大粮农机构论文; 农业外交论文; 清华大学公共管理学院论文; 清华大学全球可持续发展研究院论文;