整体性治理：梳理、反思与趋势，本文主要内容关键词为：整体性论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代后，随着新公共管理运动进入后新公共管理阶段，国内外学术界在对新公共管理运动反思、批判与回应的过程中提出了一些新的治理模式，其中整体性治理就是比较有影响的一种，对国内外政府改革的理论与实践产生了重要影响。作为一种还处于成长阶段的治理理论，对整体性治理理论与实践进行总结与反思无疑有着重要的理论价值和现实意义。 一、西方整体性治理的知识性梳理 整体性治理理论是在新公共管理运动走向衰微而新信息技术的发展为政府治理创新提供可能的背景下出现的。根据希克斯的定义，整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。整体性治理理论提出的出发点就是运用现代信息技术拆除部门之间的藩篱，通过整合公共服务的供给部门，实现对新公共管理“碎片化”治理的战略性回应。从“问题—对策”导向出发，整体性治理理论也提出了实现整体性治理的关键环节——协调与整合，这使得整体性治理理论的视角最终又重新落到这两个公共管理领域的传统核心问题上面。此外，希克斯在2004年将整体性治理中“协调”与“整合”两个阶段内容发展为“协调”、“整合”、“逐渐紧密与相互涉入”三个阶段，并认为较整合而言，“逐渐紧密与相互涉入”是更为深层次的阶段，凸显了合作模式的紧密、合作阶段的深入以及合作结构的稳定。 (一)破解“碎片化”：整体性治理视角的出发点 首先，整体性治理视角的出发点是对新公共管理带来的“碎片化”现象进行战略回应。新公共管理的“碎片化”产生了诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题。在过去二十多年里，无论是在学术界还是在政府治理领域，一度占主导地位的新公共管理运动已走向崩溃。尽管在当前公共行政实践中，新公共管理的一些理念和技术还能在当前的政府治理中有所体现，但作为一种主导性的政府治理模式，新公共管理已在备受争议中失去昔日光彩，在政府治理实践中日渐式微。整体性治理正是针对新公共管理产生的“碎片化”问题而被提出的，试图从整体主义视角破解新公共管理运动带来的政府治理碎片化问题。 其次，现代信息技术的发展让整体性治理成为现实。信息技术的发展一直是政府治理创新的重要驱动力，政府信息管理技术成为当代公共服务系统日益走向理性化、现代化的重要前提。新公共管理运动自20世纪90年代以来走向衰微，一度盛行的政府治理模式渐被革新与替代，一个重要原因就在于信息技术的发展要求政府部门从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。也正是因为这一原因，推崇整体性治理的学者们认为，信息技术的迅猛发展把盛极一时的新公共管理运动远远地抛到后面去了。整体性治理理论认为，当下信息技术的发展为整体性治理提供了技术保障，而信息技术的进步使得政府内部的协调与整合在现代科层制之下会更有效率，这也使得修正因新公共管理运动带来的碎片化问题可以从可能变为现实。 最后，整体性治理仍以官僚制(科层制)为基础，以期通过发达的信息技术改造现有的官僚制结构，打破政府部门间条块分割的现状，从而实现各部门间的紧密合作。登力维认为信息技术运作的官僚制是整体性政府的组织基础，希克斯笔下的整体性治理也是以完善官僚制为基础的。 (二)协调与整合：整体性治理的基本内容 协调与整合是整体性治理的两个核心概念，也是整体性治理的最基本内容。协调与整合是公共行政中长期备受关注的焦点问题。协调作为一种治理方法，并非是一种创新，而仅是一种策略性的治理工具或手段。在公共管理发展史上，法约尔、巴纳德、古利克和西蒙等学者都对协调的概念及价值进行了不同程度的论析。古利克认为协调工作有二：一是通过组织来达成协调；二是通过观念做好协调。西蒙将组织间协调定义为对任务和资源进行划分并在组织成员之间进行分配的组织基本活动过程，并在此基础上提出了两种协调模式。李瑞昌从公共管理发展的历史维度提出了我国在公共行政实践中先后历经“时代协调”、“时期协调”、“时段协调”三种协调模式。 整体性治理的代表人物希克斯将“协调”置于更为重要的位置。他认为要解决新公共管理运动带来的“碎片化”问题，需要借助涂尔干的“有机团结”理论：当社会中的个体获得发展的同时，社会整体的表现将如有机体网络，社会参与者的关系向彼此契合、相互依赖与相互制约的方向发展，在复杂的相互依赖的关系下，需要的是充分的协调。因此，在整体性治理的语境中，“协调”就是指政府机构间为发展联合性和整体性工作，联合信息系统、机构间对话、共同规划和决策过程。在整体性治理倡导者们看来，协调价值的凸显缘于新公共管理架构下的政府很难走出如下困境：提供了正确的服务却效率低下；提供了错误的服务；公民因被抛弃而没有服务。希克斯进而根据协调问题的起源将整体性治理中的协调分为联合性协调与整体性协调两个部分。 在整体性治理语境下，“整合”指的是通过确立共同的组织结构与合并在一起的专业实践执行由协调产生的一系列理念。整体性治理语境中的整合，既可指将不同层次的治理、同一层次的治理进行整合，又可指在一些功能内部进行协调和在公共部门内进行协同，还可以是政府部门与私人部门之间，甚至是跨部门、跨国界的整合。整体性治理以满足公众的基本需求为目的，试图通过整合政府部门、企业、社会组织以实现更为有效的公共服务供给与社会治理创新，通过“1+1＞2”的方式以期实现公共物品的合力供给与多元社会的协同治理。 作为整体性治理的两个“引擎”，协调与整合相辅相成。如果把整体性治理比喻为圆桌谈判，“协调”就是通过推进多方努力进行有效沟通、共商议题，达成对某一问题的一致看法，为整合创造良好的条件；而“整合”就是指圆桌上的各方参与者依据达成的共识，制定相关政策并合力付诸实施的过程。 二、质疑与辩驳：整体性治理的反思 自20世纪90年代整体性治理理论兴起以来，英国、新西兰、澳大利亚等国家相继在政府改革中实践整体性治理理论，“整体政府”、“协同政府”、“网络化治理”、“水平化管理”等概念就是整体性治理在公共行政实践中的具体表现。建立健全“整体政府”已成为不少西方发达国家公共服务改革的普遍性诉求。新世纪以来，我国也在整体性治理理念下开展了以推行“大部制”为核心的政府部门整合性改革。随着整体性治理在许多国家公共行政实践中如火如荼地进行，整体性治理模式似乎成为不少国家改革政府自身的灵丹妙药。但是，无论在理论上还是实践中，整体性治理都暴露出不少问题。整体性治理自身的缺陷再次证明：在公共管理实践创新中，以一种模式对另一种模式的简单替代，是不可能真正解决公共管理领域深层次问题的。 (一)重返官僚制带来的问题 在希克斯、登力维看来，整体性治理仍是以官僚制为基础的。西方国家一方面鼓吹他们已进入了“没有政府治理”的时代，另一方面又强调政府“元治理”角色，这就会让政府陷入角色定位的困境，难免会导致整体性治理自身存在内在的张力。由“管理”到“治理”的过程，就是希望通过弱化政府作为管理主体的作用，扩大治理主体的范围来破解官僚制带来的弊病，实现对社会公共事务的合作共治。官僚制下的政府管理具有等级森严、上令下行、规则取向、纪律严明等特点。诚然，通过引入先进的信息技术作为协调、整合现代官僚制的“抓手”，的确可以为整体性治理提供技术支撑，但无法从根本上厘清政府在整体性治理中的角色定位。依靠信息技术的进步在一定程度上实现了对原有体制的回归，但这种“重返官僚制”不仅不是对传统官僚制否定之否定的螺旋式升华，而且在一定程度上让政府再次陷入“角色错位”与“角色冲突”的深渊。 此外，整体性治理在满足公众需求的出发点与公共行政实践中无法摆脱的“政府利益至上”的观念之间也存在冲突。官僚制作为近代社会生产力迅猛发展、社会分工细化、组织规模不断扩大的产物，其本身所要求的就是以法理权威为基础、政府利益至上为原则，运用等级、权威、分工、规则等治理工具对权力进行合理划分并分层负责的治理模式。整体性治理一方面不得不以官僚制为基础，实践中很难改变“唯上”的传统观念；另一方面又不得不以满足公众的需求为目标。这就造成了政府在整体性治理实践中设计理念与运行机制方面存在着内在的矛盾与冲突。 (二)整体性治理与其所依赖的组织基础间有张力 用一种新的政府治理模式去改革政府及其公民已习惯了的公共管理模式确实存在着巨大的挑战与风险。按照希克斯的观点，整体性治理的提出基于三个假设：第一，政府工作逻辑是以问题为导向，而不是有效的管理过程取向，这样才能真正解决民众所关心的问题；第二，民众有参与解决某些问题的需求，也就是说政府不能完全依靠自身解决社会问题；第三，政府各部门之间需要进行协调整合，以便为公众提供优质公共服务。事实上，希克斯所阐述的三个假设不仅需要做到政府内部间的协调与整合，还需要正确处理好外部公众的参与诉求，形成纵向行政部门与横向社会参与间的网络化互动。当前主流的、相对稳定的官僚制已根深蒂固，各国政府在整体性治理改革中几乎无一例外的都是在原有的官僚制体制之上的渐变式改革。公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。当今政府的组织形式和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，依据整体性治理理念改造当下政府难免会造成组织结构上的冲突。 (三)政府内部协调与整合困难重重 整体性治理在协调与整合阶段要面临“行政人员对协调整合范围的认知”、“立法者司法者对协调与整合的影响”、“不同管理机构在相同管辖范围内将妨碍水平协作”、“中央与地方垂直整合”等整合中的障碍问题。在一些国家的整体性政府改革中，大部门的成立在某种程度上将大量的工作转向内部，以期减少部门之间的协调成本。然而，在实践过程中，大部门内部的协调工作依然没能有效运转，很多预期的改进没有得以实现。我国虽然实行了大部制改革，但改革后的一些“大部”，表面上是一个部，但在部内，各个部门还是貌合神离，难以发挥应有的职能。整体性治理表面上看似通过部门的协调与整合实现了对碎片化问题的解决，但并没有从本质上实现社会多元治理的整体性与一体化。 (四)治理责任的归属困境 在整体性治理框架下，多元治理主体的交互与渗透使治理主体间的疆界日渐模糊，进而会导致责任认定困难与指向不明，在共享权力的同时也将带来责任相互推诿或责任转嫁等问题。整体性治理所期望建立的是部门内部的有效协调与整合，使得多元治理主体交互渗透，从而让“一站式”甚至“一窗式”服务成为现实。然而，通过模糊各部门间的边界实现部门之间的整合在现实中也导致了责任归属的认定模糊不清。如果整合后的政府部门内部责任不明确，就会导致整合后的部门内部责任归属不清，整合所期望达到的效果也最终无法实现。看似通过整合解决了治理与服务的碎片化问题，但实际上，因为整合而带来的责任归属认定不清反而削弱了治理与服务的能力与水平。从不少国家整体性治理的实践来看，整体性治理模式在协调与整合的实践中并没有很好的回应公共服务供给中的碎片化问题，有时候不适当的协调与整合方式还会将政府部门推入责任混乱的困境。 (五)整体性治理，补充抑或替代？ 在公共服务与社会治理领域，长期以来充斥着“范式转换”的概念。作为一种强调整合、协调的治理理论，整体性治理在很大程度上是对新公共管理运动形成的碎片化现象的纠正。但一些专家学者认为，整体性治理是对新公共管理的替代。整体性治理真的是一种替代新公共管理的新范式吗？实际上，范式是一种很难界定的东西，转换的过程无从察觉。从一种“范式”变为另一种“范式”，是一种神秘的转变，这种转变不受、也不可能受理性规则的支配，是完全属于发现的社会心理学范围之内的。我们在界定“范式”时，实际上并不存在着“普遍接受的理论依据”和“普遍接受的使用方法”，因而，也就没有人能够提供证据，更无法证明新的范式已经产生。作为一种应对新公共管理碎片化问题而产生的新的治理模式，较强的目的性束缚了整体性治理的视野，期待其解决社会治理中的所有问题是不可能的事情。我们认为，在社会治理中，各种治理方式相互渗透、相互影响、相互作用，是一种“你中有我”、“我中有你”的互补关系。整体性治理，如同其他社会治理模式一样，是对新公共管理的一种必要的补充与完善，而不应被认为是一种简单替换新公共管理的范式。 三、走向合作治理：整体性治理的发展趋势 现代社会公共事务日益复杂，公众需求不断增多，寄希望于一方治百病的模式无法满足当下社会治理的需求。只有结合本国的实际，通过实践得出科学的认识，并对治理模式进行不断的反思与总结，才能逐渐摸索出一种良好的治理模式。当前，完全政府主导的治理模式和完全社会自治的治理模式都已陷入社会治理的困境。按照党的十八大提出构建“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会治理新格局的要求，在完善以现代科层制为基础的整体性政府架构基础上，健全以政府与社会合作为基础的社会合作治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化，走向服务型治理的现代社会治理趋势。 (一)重返官僚制需要引入合作治理的理念 作为治理理论的分支，整体性治理在回归官僚制的同时，必须要能冲破官僚制的束缚，才能真正具有生命力。通过引入合作治理的理念，破除当下官僚制事实上存在的“政府利益至上”的传统行政理念，应是完善整体性治理的重要内容。官僚制作为一种成熟的组织形式内置于政府组织结构中，长期以来对官僚制的研究也使得各国学者与政府官员深刻认识到官僚制自身存在着根深蒂固的弊病。整体性治理以官僚制为基础对社会进行有效治理，就必须避免重新陷入政府集权、利益至上的治理困境。如何化解“治理主体多元化”与“政府利益至上”间的矛盾是发挥整体性治理作用的关键点。一方面，在实施整体性治理的过程中应引入合作治理的理念并对政府行为加以引导，改变在传统官僚制基础上形成的“政府利益至上”的观念，为整体性治理顺利开展协调与整合提供前提。不变革政府的行政理念，重返官僚制必然会导致整体性治理表面上是部门间与跨部门的合作，实为政府“一言堂”的变种。另一方面，整体性治理应该从重视部门内部的协调与合作转为更加重视政府部门与私人部门、公众的合作，为合作治理创造制度化的环境与路径。治理理论同以往管理理论最大的不同就在于治理主体的多元化合作，而作为治理主体之一的政府，也应是从属于社会治理的。过分重视政府内部的整合，容易把政府作为超越性的治理主体，甚至是唯一主体，并没有实现治理主体间的多元化合作。而注重政府与社会组织的合作，通过社会组织、公众等其他治理主体的对等参与，就能使得社会治理模式呈现出政府治理的纵向网络与社会组织、公众参与治理的横向网络间相互交融的特征。这样不仅通过引入其他社会治理主体实现了治理主体的多元化，更能够在多元主体参与的过程中强化对政府治理主体的监督，把官僚制自身弊端带来的负面影响控制到最低限度。 (二)整体性治理的实质应是服务的整合，而不是部门的整合 整体性治理倡导部门间整合，而在部门整合后形成的大部门内部依旧面临着严重的协调问题，甚至出现了责任归属的困境。一方面，根据整体性治理理论，协调与整合一般是指部门与部门的整合，就是将职能相近的部门归并为一个大部门。然而，整合后的大部门内部仍然由几个不同的部门构成，其内部诸部门同样面临着整合前的协调问题，部门内部的推诿扯皮与资源内耗并不比合并前少。由此可见，在“治理就是服务”的今天，单纯的部门整合并没有在实质上解决公共服务效能低下的问题。表面上看来，碎片化问题因部门的整合得以解决了，但作为公共服务提供者与社会治理的引导者，政府大部制不应是政府改革的目的，而应是手段，其追求的核心还是如何采取有效的方式实现公共服务的有效供给与社会治理的高效运行。整体性治理希望通过整合政府部门，以协调政府内部机构来实现公共物品的有效供给。然而，实践中一些生拉硬拽的部门组合使得大部门内部运作更加混乱，责任界限不明确使得整体性治理的效能远非想象的那么好。如果不从政府服务性出发进行政府改革，所谓的整体性政府、整体性治理改革最终依然没有也不可能走出新公共管理曾经面临的困境。单纯地依靠部门的整合以实现协调，在当下政府人事、组织体系运行中困难重重。只有通过整合服务的方式为公众提供无缝隙的公共服务才能真正实现以公众需求为目标的整体性治理。 (三)走向合作治理：整体性治理的发展趋势 现代社会是一个以公正求统一的社会。就治理而言，一个公平的社会应包容所有的合法社会主体平等地参与社会治理。在完全政府主导的政府治理和完全群众主导的社会自治都无法适应现代社会治理新形势的情况下，以平等、协商、妥协、整合为基本特征的社会合作治理更能有效回应现代社会治理的新需求，更能有效满足现代社会公民大众现实参与的新期待。合作治理是社会治理主体以相对平等的身份，就公共事务进行合作共治的现代社会治理模式。如果说整体性治理模式是因其自身弊端最终难以为继，那么公民社会不成熟、公民文化欠缺、公民意识淡薄、公民能力较低、社会自治制度不健全等因素也导致了我国社会自治面临着严重的治理困境与严峻挑战。作为各种治理主体“妥协”的产物，合作治理有助于实现我国政府治理与社会自治的有机衔接和良性互动，是实现人民当家做主的理性模式与有效路径。 可以说，社会合作治理是对参与型治理和社会自治两种治理模式的超越与扬弃，也是社会治理主体日益公共理性化的必然趋势。在我国践行以政府与社会为基础的合作治理模式，即在党委的领导与整合下，构建政府组织、社会组织、社会公众等各种社会治理主体合作共治模式的基础上，实现政府依法治理与社会依法自治有机衔接和良性互动，是真正实现打造服务型政府、构建社会主义和谐社会，实现人民当家做主的理性之路。 政府运用公共管理前沿理论进行改革是一个持续不断的过程，甚至可以说，只要政府存在，政府改革就会一直延续下去。整体性治理以回应“碎片化”问题为出发点，以满足公众需求为一切行动的逻辑，以回答如何协调与整合这两个公共管理领域的传统问题为关键，以最终实现公共服务的无缝隙供给为目的。本文针对整体性治理的视角、组织基础、协调与整合过程中的困难、责任归属的困境等问题进行了知识性梳理，并对一些学者在整体性治理上的盲目乐观进行了理性反思与批判。我们认为，整体性治理需要引入合作治理的理念，应通过整合政府公共服务的内容，而不是简单的部门整合，以实现公共服务的无缝隙供给。由于受资料和研究水平所限，本文对于整体性治理本身存在的问题还有待于进一步研究，今后仍需持续追踪整体性治理的研究动态，并作进一步前瞻性思考。