终身教育立法：国际视野与本土行动，本文主要内容关键词为：本土论文,视野论文,终身教育论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制订一部具有实际效用的终身教育地方条例，已成为上海市政府的一项重要议事日程。本文基于国际视野，就上海市终身教育地方立法的构想、内容及其面临的问题进行简要的阐述，并提出若干建议与对策。
一、部分国家终身教育立法概述
1.以某个领域为切入口的美国《终身学习法》
1976年10月，美国国会通过了议员蒙代尔递交的《蒙代尔议案》，并将其作为《高等教育法》修正案第一节的B部分予以实施，由此，美国《终身学习法》(也称为《蒙代尔法》)正式诞生。[1]
该法明确指出“我们所有人，不管年龄大小都面临着一系列的需求，我们必须以最广义的概念来发展教育，从而满足人们的这些需求”。[2]该法同时还指出，现代教育不应仅仅局限于一定阶段内的学校教育，而应将更多的校外教育形式纳入到公民的学习中来。在以上立法理念的指导下，该法明确保障公民有接受终身教育的权利，确立了终身教育在美国教育体系中的重要地位与作用。《蒙代尔法》是目前世界范围内公认的第一部具有较为完备内容的终身教育成文法。
就美国《终身学习法》的特点而言，鉴于当时美国经济、政治和社会理念等实际情况，因此并没有从更广泛意义上去构建一个庞大而完整的终身教育体系，而是将终身教育放置在某一个教育领域(如高等教育尤其是高等职业教育)进行深度推进，这一做法不仅避免了可能出现的“大而空”的弊端，而且以一个需要发展的领域作为切入口，亦便于以点带面、突出重点。基于此，该法致力于通过长期培训，以使公民能不断获取掌握与更新有关职业的知识和就业的技能，并使他们能够适应社会、经济、政治及文化的不断发展，这在一定程度上促进了美国科学技术的发展及国力的不断提升。
但是，这一早期立法毕竟融入太多美国经济社会的特征，作为一部国家层面的终身教育法还是存在许多瑕疵。如该法强调公民学习权的保障，但并未制订出有力的刚性举措。又如，该法将终身教育放置于高等职业教育领域予以深入推行，在一定程度上起到了推进美国科学技术与社会经济高速发展的作用，但是同时也缩小了以生命为周期的终身教育的内涵与范围，削弱了终身教育在国民教育体系中的指导地位。而再从长远的目标看，也有可能削弱终身教育对人整体发展的功能，尤其是全体公民接受终身教育权利的最终实现。
2.以教育促经济的日本《终身学习振兴法》
1990年6月，日本国会通过并实施了《关于振兴终身学习实施政策及完善推进体制的法律》(简称《终身学习振兴法》)，这是日本国内第一部关于终身教育的成文法。
日本《终身学习振兴法》作为继美国之后世界上第二部关于终身教育的成文法，以及此后《终身学习振兴法》的修订，在上世纪90年代中后期，在一定程度上促进了教育界与产业界的双向互动，同时为日本经济的快速发展起到了促进作用。但是，由于其自制订之初起便存在着强烈的教育产业化的意识，因而功利主义色彩十分浓厚，而这不仅与国际社会倡导的“作为权利的终身教育”思想有违，而且与1949年制订的日本《社会教育法》的立场不符。具体而言，问题表现在以下几个方面：
(1)该法制订于日本泡沫经济时代，因而在立法之初，日本政府便试图通过终身教育法律的出台来推动国民经济的发展。该法明文规定对于推行终身学习的企业，实行免税的优惠待遇和给予物质资金的保证等一系列教育产业化的政策。这就使该法在制订之初，便存在立法价值与导向的严重偏差。换言之，将终身教育事业的发展捆绑于各类企业经济利益之上的功利主义价值取向，违背了保障与实现公民受教育权与满足个人自身不断发展需求的原则。
(2)该法规定实施终身教育的主体或责任机构为文部省与通商产业省的条文，使得该法具有浓厚的“教育+产业”的性质。文部省与通产省的双向负责，极大地密切了终身教育与产业经济的联系，同时将终身教育与企业经济直接挂钩，进一步促进了一些以终身教育为名义而推行的产业振兴政策的实施。以公民自主、自愿为原则的终身教育权的保障在法律适用上却因为过于依赖于企业的资金资助而失去了其应有的独立性。
(3)该法还存在与国家教育理念背离(如制订于1946年的日本教育基本法第三条明文规定，国家的所有公民和个人都有接受各种教育机会的权利而不受人种、信仰、性别、社会身份、经济地位不同的影响)、法律条款可操作性程度较低等问题。
为此，日本教育学界认为，该法从本质上而言应被定位于《产业振兴法》，而非《终身学习法》。因为对于国民学习权的保障、国民精神教养及素质的提高等一系列关涉终身教育本质属性的问题，均缺乏应有的关注与认定，从而丧失了对于教育发展的指导意义。随着日本泡沫经济的破灭与时代的发展，该法亦随之丧失了其原有的功效与基础。
3.架构“立交桥”的韩国《终身教育法》与《终身教育法实施细则》
20世纪90年代末，韩国政府起草并通过了《终身学习法》草案，遂于1999年8月正式颁布并实施该法，同时将其更名为《终身教育法》，以体现该法条款的实质内涵。2008年2月，鉴于社会的发展与人们对于终身学习需求的转变，韩国政府又颁布了《终身教育法实施细则》，同时对1999年的《终身教育法》进行了修订与补充。
《终身教育法》规定了保障全体国民均能享有接受终身教育权利的原则，同时也确认终身教育不得被利用于政治宣传和个人偏见，及致力于满足公民对于终身学习需求的宗旨，而最终目的在于建立一个开放的、延续的学习型社会。这在迄今为止的终身教育立法实践领域，应是一种较为前沿亦较为先进的立法理念与思想。
为保障立法目的与理念的贯彻与实施，韩国《终身教育法》制订了一系列相应的制度与措施。如，该法明文引入了“学习休假制度”和“学习费用援助制度”的法律条款，该条款规定企业员工在满足一定条件后可以享有带薪或者不带薪的休假待遇，以用于再学习或培训。而对于经济生活困难的公民，则可以通过政府或企业的资助，获得参加终身教育的经费。该法还创设性地在世界范围内首次启用了学分与学历互换及认证的所谓“立交桥”制度。根据该法规定，在完成该法以及其他法律规定的终身教育课程者，其学分和学历国家均予以承认。这一立法举措突破了学历教育与非学历教育之间的壁垒，并最终为校外终身学习者的学习成果获得国家认可，打开了缺口。此外，该法还规定了终身教育以多种形式进行。比如学校形态、社区大学形态以及远程教育形态等，这也极大地拓宽了终身教育的传播与开展途径，有利于终身教育的进一步促进与推广。
2008年2月颁布的《终身教育法实施细则》则是对1999年《终身教育法》的进一步补充与完善。
首先，该细则弥补了1999年《终身教育法》中终身教育概念界定不清的不足，明确指出终身教育是指除学校教育之外的学历补充教育、成人教育、职业教育、文化艺术教育以及市民教育等。虽然该定义将学校教育排除在终身教育范畴之外未必合理与恰当，但在一定程度上明晰了终身教育所需关注的领域与范围，明确了终身教育需要突破的重点与难点。
其次，该细则还规定需建立终身教育振兴计划，改变了终身教育原有的支持体系。如细则第二章“韩国振兴终身教育的基本计划”中明文规定，通过中央和地方两级制订相应的振兴终身教育的基本计划及各年度计划；在支持体系上则采用三级推动体制，即在国家层面上设立终身教育振兴院，省级层面设立终身教育振兴会，基层层面则设置终身教育振兴馆，而一经认定后就各自履行相应职责，共同推进终身教育振兴计划的实施与贯彻。
再次，该细则还明确规定了终身教育专职人员的培养与培训机制。如该细则第四章“终身教育士”一项规定了韩国从事终身教育专职工作的人员称为“终身教育士”，对其培养方式、培养机构、配置对象、配置标准、任职条件以及职务范围与职务等级等具体内容亦都做出了规定。这一立法举措亦具有重要意义，因为它明确了韩国终身教育专职人员的身份，确立了具体培养的机构与途径，进一步优化了终身教育从业人员的素质与能力，为推进终身教育事业的发展提供了优质专业人才的储备。
最后，该细则明晰了终身教育法与其它法律的关系，明确学校推进终身教育的责任与义务，使得1999年制订的《终身教育法》更加具体与完善。虽然该法及实施细则还存在着一些不足，如过于强调政府的管理职能，对于国民在终身教育中的主体地位不够突出；又如对基层社区在终身学习中的作用亦未做出明确表述等。但作为一部较为完整且具当代理念并颇具可操作性的终身教育立法，还是充分体现了韩国社会对于终身教育发展模式的思考，其先进经验与立法创想亦将为其它国家所学习与借鉴。
二、福建省《终身教育促进条例》解析
2005年9月28日正式颁布并实施的《福建省终身教育促进条例》，是我国第一部关于终身教育的地方立法。这一条例的成功制订，开创了我国终身教育成文立法的先例，同时也体现了在我国教育发展尚不平衡的现状下，为在有条件的地区率先进行终身教育立法创立了可供借鉴的样板。
该条例第一条便开宗明义地指出“为发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例”。这一立法条款明确地体现了该条例的立法宗旨，即公民有接受终身教育、进行终身学习的权利，同时也明确了政府对于推动终身教育的责任与义务，这对促进公民素质的全面提升、推动公民参与终身学习的活动具有重要意义。
该条例还确立了鼓励公民自主学习的原则，如设立终身教育活动日，特别关注弱势群体的受教育权保护，以及对媒体推动终身教育的宣传职能提出了具体要求等。上述立法内容体现了该条例对于推动福建省终身教育事业发展的坚定信念。
但是，由于该条例在制订之初缺乏与政府相关部门的有效沟通和协调，而在制订的过程中，亦未能很好地解决法律的权威性与适用性之间的有机结合，以致该条例不可避免地存在着理念性强，而实际可操作性弱的弊端。
如该条例在法律规定的适用性和操作性上，原则性、笼统性的规定过多，实际可操作的具体规定与措施较少。该条例第五条关于终身教育经费来源的规定、第六条关于表彰奖励的规定、第二十一条关于法律责任与救济手段的规定等，都存在着“空泛”的现象。而一部重要的地方终身教育条例，在人力、财力、物力以及法律执行力等重要方面均缺失法律的具体规定与保障，导致实际的贯彻与落实效果欠佳。从这一意义上看，该条例的象征意义与宣传作用似乎远大于它的实际效用与法律效力。
三、上海终身教育立法的问题与对策
上海目前已经具备了制订终身教育地方立法的基本条件。由于终身教育涉及多个教育领域，如何整合并规范现有的各类教育资源，如何解决现行终身教育运作模式中存在的各种困惑与难题，以及如何统筹资金，如何使先进的终身教育理念融入具体的立法条款之中等都亟待解决。具体而言，体现在以下几个方面：
(1)理论层面的问题
首先，需要更深刻地理解与把握终身教育的基本理念与基本内涵，因为这是贯穿终身教育立法过程的灵魂与宗旨，如果理念不清，则方向、内容都会发生偏离。因此，对终身教育概念的界定问题将成为终身教育立法首先需要解决的问题。目前，对终身教育概念的理解主要有狭义和广义两种。狭义的概念把终身教育限定在非学校教育或者非正规和非正式教育领域；而广义的理解则把“从摇篮到坟墓”的所有教育和学习活动都纳入到了终身教育的范畴。对此，上海在起草终身教育条例之际，应重视界定终身教育的内涵。
其次，关于终身教育的对象、公益性问题等也是立法过程中需要加以关注的重要理论问题。终身教育的覆盖面广，涉及范围大，如何在终身教育立法中体现“人人可学、时时有学、处处能学”的理念，如何用法律语言来保障弱势群体的学习权，以及又如何处理好终身教育的公益性与引入市场机制的关系问题等，亦都颇具难度且值得深入思考。
(2)整体机制的建立问题
首先需要考虑的是终身教育立法制度的衔接问题。即立法过程中应把握好将要制订的终身教育地方条例与已有的国家层面的相关教育立法之间的关系与衔接问题，以避免冲突和矛盾。
其次是关于终身教育的推进机制问题。目前上海还未建立非学历教育的成果认定机制，非学历教育与学历教育之间严重脱钩，入学、就业仍以学历条件为基础，这就使得终身教育的推动力量不足，推进机制不够灵活。因此，如何从整体上改善终身教育的推进环境，机制的改革势在必行。
最后是关于终身教育的体系化问题。构建终身教育体系，建设学习型社会是一项既定的国策、也是一项宏大的社会系统工程。由于制度和政策层面的体系建设涉及社会的方方面面，因此，如何协调各社会主体之间、各教育部门之间关系的整体协调和分工，亦是立法过程中需要突破的一个难点。
(3)具体制度的改革问题
首先是终身教育办学机构的问题。目前，上海已经形成了一大批终身教育的专门办学机构，如成人高校、老年学校、社区学校等。但是，机构还存在着办学主体资格不清、办学功能定位不明、运行机制缺乏规范等问题，因此需理顺关系并通过立法加以明晰。
第二是终身教育的专业队伍问题。上海从事终身教育的专业队伍主要由专职、兼职和志愿者三方面组成。但其中专职人员的职称、晋升、评优、培训等保障措施等均无明确规定，极大地影响了队伍的稳定性。此外，上海终身教育也缺乏专门的培养机构和专业化的教学人员，其中师资力量尤为薄弱，这也严重地影响了终身教育的开展，也需要通过立法加以逐步解决。
第三是终身教育资金的投入保障问题。一方面，目前政府投入终身教育的主渠道尚未完善，财政投入机制尚不健全；另一方面，在民间资本介入以及社会力量举办、捐赠终身教育的减税、免税问题上，地方立法的空间有限，需要国家出台相应规定。因此，资金来源上的难题也是立法需要重点解决的问题。
四、对上海市终身教育立法的建议
面对目前上海市制订终身教育地方立法的现状与存在问题，笔者提出如下建议：
首先，就终身教育的立法理念而言，终身教育应坚持便民利民、内容丰富、参与自由及基本免费的原则，而使终身教育成为一种社会倡导的生活方式，并全面推动市民精神和文化生活的全方位发展。由此在条例中要充分发挥与体现政府行为的导向性，以积极鼓励市民参与各种公益性学习活动，并最终推动社会终身学习化目标的实现。
其次，就终身教育中各参与主体的权利和义务关系而言，在条例中应明确界定政府、市场、学校及学习者等各自权利与义务。不同的主体享有的权利和承担的义务、权利义务的构成比例等是不同的。比如政府的职能主要是宏观协调、规范管理及支持与保障；学校的义务应是资源共享、方式的创新；市场的作用应是拾遗补缺、规范化运作；而学习者重在学习权的保障及学习积极性的培养。
第三，就终身教育的适用对象而言，应有针对性、有区别地加强对不同人群的教育与培训，尤其需要切实保障弱势人群接受终身教育的权利。基于此，应通过立法不断完善社区教育体系，丰富社区居民的休闲、娱乐以及技能教育；要大力加强郊区农民的教育培训，同时结合上海农业结构的调整，大规模开展农村实用技能的培训，以提高农民的就业能力、工作能力、职业转换能力及创造能力；要充分利用职业学校、成人学校等教育资源加强对外来务工人员的培训，建立专门的外来务工人员培训管理体制；要理顺老年教育的领导和管理机制，完善老年教育基地，建立老年教育规划制度和老年教育统计制度，以深化老年教育的工作等。
第四，就终身教育的资源整合而言，应充分发挥现有各级各类社会资源的作用，通过有机整合与合理运作，为终身教育提供优质的服务。如充分发挥学校资源，尤其是高等教育资源在终身教育中的重要功能，使其成为连接学校与非学校教育，丰富终身学教育内容的重要元素；又如应充分发挥上海的资源优势，加大统筹各类教育和文化资源的力度，鼓励各社会力量开办适合市民需求的课程培训，鼓励博物馆、文化馆、美术馆、体育馆、纪念馆、图书馆等公益性社会设施向市民免费开放或提供学习场所，以利于市民尽可能方便地获取学习条件。
第五，就终身教育的经费保障而言，应倡导政府投入为主，民间筹集为辅的多渠道投入方式。换言之，我们既要支持终身教育投入体系的多元化，同时也应强调以政府财政投入为主导。在拓宽终身教育民间投入渠道的同时，更应当建立健全终身教育的政府财政投入机制，明确地将终身教育经费纳入各级政府教育事业的财政预算中去，同时参照基础教育与职业教育的基准，硬性规定终身教育经费投入的量化标准。
除此以外，建立学分认定、学分衔接的终身学习卡制度；明确终身教育从业人员的准入与培训制度；形成一套自上而下的完整的终身教育管理与领导体制等，亦都是上海市终身教育地方立法中应该予以思考与落实的创新之举。