从企业治理概念看城市的治理结构，本文主要内容关键词为：治理结构论文,概念论文,城市论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C939:F27;C931.2 〔文献标识码〕A
经济全球化是当今世界发展的主要趋势之一。它所导致的国际资本快速流动、跨国公司及其业务的大量产生等现象，使城市间竞争日趋激烈。在这种情况下，为了吸引更多投资，城市政府不得不向企业化运作的方向发展，从国内走向国际舞台，“从福利国家型治理模式向经济发展型治理模式转变”。因此，面对着这种机遇与挑战，我们有必要从企业治理的角度来重新审视城市的治理结构。
一、企业的治理
严格地说，企业治理(Corporation Governance)是指股份公司的治理。我们知道，股份制公司是现代企业制度的主要形式。其特点是所有权与经营权的分离，即公司由股东聘用职业经理人管理经营。因此，这就产生了“谁从公司决策和高层管理者行动中获益”和“谁应该从公司决策和高层管理者行动中获益”的问题。当两个问题出现不一致时，就产生了公司的治理问题。企业所有者自己不直接从事经营，又要有效地规避风险，就必然要通过一系列组织结构来规范经营管理者的运作，从而在企业的所有者与经营者之间就形成了一种“委托——代理”关系，形成了所谓的公司治理结构。即我们所熟悉的由“股东大会”、“董事会”、“监事会”和“执行经理”所组成的公司治理结构。其中董事会是核心。
因此，企业治理的实质是企业所有者“依法管理”企业的体现。这一概念的提出也被誉为现代企业管理实践对管理科学的最大功绩之一[1]。
显然，这种治理和传统的管理是截然不同的两个概念。简单地说，治理关心的是“公司走向哪里？”即以外部事务为主，实行的是“议决制”，所有董事都具有同样的权利和责任，意见一致才能形成决策，有时甚至还需要投票表决。而管理关心的是“公司如何达到那里”，重点是企业内部事务处理，一般要通过一个金字塔形的层级制结构来加以贯彻。另外，治理的授权者是股东大会（利益相关者）。而管理的授权者则是董事会，从工作性质上讲，管理是任务导向。它对应于企业经理层，对企业日常生产经营进行决策、指挥、控制和协调等一系列活动。它主要涉及的是日常经营性的决策，强调的是高效率地达到企业目标。但是治理则是战略导向。它所对应的是对企业经理层的管理行为进行监督、评价；任命和撤换主要经理人员；制定公司的战略和方针等。所以，相对于管理的金字塔式层级结构来说，治理实际是一个置于其上的圆桌形结构（见下图）。
因此，如果说管理是靠“人治”的话，治理则更偏向于“法治”。二者的关系是“划桨”（直接提供产品和服务）和“掌舵”（决策）之间的关系。
治理与管理的区别
二、从城市管理到城市治理
城市是各种生产要素在一定空间区域内大规模聚集的产物。现代的城市管理理论诞生于20世纪50年代。H·孔兹在《城市社会学理论和方法》一书中曾将之归纳为六大学派[2]，即管理方法学派、管理经验学派、行为学派、社会学派、决策学派和数量学派。虽然各学派的看法都各自倾向于一个管理的重点，而没有将城市管理的全貌作综合的考虑，但他们基本上都是侧重于城市政府的公共管理职能，而不是城市政府的经济管理职能。
进入20世纪80年代中期以来，由于西方各国政府致力于迎接经济全球化和国际竞争的挑战，其城市政府的公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策，出现了一种全新的公共管理模式，如“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”等。其主要观点有：注重绩效评估和效率；将公共组织划分为在用户付费基础上相互协调的机构；利用准市场化机制签约包出工程的方式促进竞争；消减成本；具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格[3]。
90年代初，奥斯本(David Osborne)和盖布勒(Ted Gaebler)针对美国城市政府提出了更为积极的观点：用企业家精神来改革（重塑）政府。在其《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中，他们还具体提出了改革政府的十条原则：起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务；竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客需要，而不是满足官僚政治的需要；有事业心的政府，有收益而不是浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。作者还引用彼得德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”[4]。从而将城市的管理问题提升到治理的高度。
城市治理在国内往往翻译为“城市管治”。按照传统的观点，城市政府是城市治理的唯一主体，治理是城市政府单方面的责任。因此，一旦有问题，人们总是习惯于扩大或缩小城市政府的作用范围，在大政府或小政府的道路之间徘徊。但实际的结果却是“任何要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法，只会严重削弱决策的能力；任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法，也意味着‘干’蠢事。”[6]
按照现代的观点，“城市治理／管治”一般是指“市民社会与政权之间的关系，约束者与被约束者之间的关系，政府与被管治者之间的关系”。它注重的是过程—城市地方当局协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，因而是城市政府与市民社会、公共部门与私营机构之间的持续的互动过程[6]。被称为是“关于规则的游戏”(games about rules)，而不是“遵守规则的游戏”(games under rules)，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作。其模式已经从官僚制和科层制转为自主治理网络型模式[7]。
由此，我们可以看出：城市治理结构是一个多元的概念。其核心应该是一个包括城市政府在内的由市民、公共部门、私人利益集团等所组成的“城市董事会”。它的目的与其说是重新获得对城市的控制，不如说是努力地协调和规制差异，创造性地解决城市问题。
三、借鉴国外经验，建立有中国特色的城市治理结构
要实现城市的治理，达到善治的结果，其前提必须是有一个科学的城市治理结构。由于城市治理是多层次的活动，为此，城市治理结构的核心——城市董事会也应该是一个多方面利益的代表。目前，我国这方面的研究还仅仅限于城市的行政管理研究，即沿用国家的人民代表大会制度。这虽然在主体上可以让公众参与共同管理，但城市治理的核心问题——如何有效地协调私营部门和公共部门，把城市的公共资源和私有资源有机结合起来，则很难体现。因此，要想抓住机会，迎接经济全球化的挑战，我们必须形成有中国特色的城市治理结构，建立起新的城市“董事会”，即将公共经济、私营经济、市民和政府等有关方面代表定期或不定期地召集在一起，共同探讨城市的未来。
1.建立学习型的城市治理结构
在这方面，美国西雅图的经验非常值得我们学习。
早在20世纪80年代初，当西雅图意识到世界在不断发生着新的变化后，开始了每年访问一个美国和世界最优秀城市的学习计划任务。每年派90到100个城市各界领导，由市长、商会主席、议员和贸易联合会的主席带队访问一个世界一流城市，如阿姆斯特丹、鹿特丹、斯图加特、神户、大阪、香港、伦敦、新加坡、悉尼、柏林、斯德哥尔摩、巴塞罗那等，看是否能从全世界的成功城市那里学到什么。这样做的另一个目的是建立城市内部各界领导层之间的良好关系。商业、政府、教育和劳工等城市各界的领导们在一个世界级的城市里共同度过一周。他们远离办公室的打扰，彼此互相交谈、互相合作。这样的结果使西雅图大城市区域在国际文化、商业和政府活动等各方面都拥有了全美所有城市中最优秀的城市领导层。西雅图也因而成为美国新经济的首都，被誉为美国最适合居住的城市之一[8]。
反观我国的城市情况，长期以来的各种“条块分割”一直是阻碍城市迅速发展的桎梏。如果我们也能够像西雅图那样，按照“世界级的公司需要世界级的城市”这种目标，将城市各界领导定期召集在一起，按照国外的“企业家化治理模式”，公共决策的形成和实施通过“公——私合作伙伴体”来完成，那么，面对世界经济全球化浪潮，城市治理结构的第一个反应是应该形成跨地区、跨国家的治理机构，把城市的发展空间从国内转向国际领域。这样可以在城市区域内形成更强的竞争——协作气氛，使城市保持更快的发展速度[9]。所以，在这种情况下，城市治理的主体应该是一个学习型的城市董事会。
2.建立协作型的城市治理结构
现代经济是以网络为主的经济。每个城市都是其中一个结点，因而都必须有其他城市及其区域的支持才能存在和发展下去。城市治理也是这样。对于环境、犯罪等区域性问题，必须若干个城市联合起来才能实施有效的治理。这方面，美国印第安纳州的城市加里(Gary)做出了榜样。
印第安纳州的加里城是一个很特别的城市，经常被称为美国的“凶杀城市”(murder capitol)。在这里，非裔美国人差不多占加里人口的90%，是以“一个工业的城镇”而著名的钢铁城市。钢铁工业和其辅助产品及提供的服务为它的市民提供了可观比例的工作岗位。不幸的是，在过去的20年里，这一工业化过程经历了相当的困难，在80年代早些时候，加里所处的湖县(Lake County)失去了48.9%的制造业的工作岗位。但是，当其他“衰退地区”在其后的10年里重新恢复了他们失去的大部分工作岗位时，与之相对应的是，湖县又丢掉了另外14.5%的制造业工作岗位。
此时，在犯罪、住房、经济增长等方面，加里城面临着许多挑战。虽然解决这些综合性问题的方案也不断地被提出，但在分散化的治理模式下几乎没有起到什么作用。“放任不管”的政策自然导致了经济发展水平的长期下滑。直到1995年，Scott L.King市长上任以后，他采用了新的区域治理模式，情况才有所好转。其中非常令人鼓舞的是关于犯罪的治理。
长期以来，犯罪，尤其是与毒品有关的犯罪，一直使加里深受其害。Scott L.King到任后，采取了一些独特的做法，除了重建城市的警察队伍及对警务部门起支持作用的基础设施进行投资以外，最重要的工作是他专门组建了一个特别的工作小组来处理加里市的问题犯罪。这个小组由加里警察局、美国联邦调查局、毒品执法管理处、美国律师事务所、湖县警长办公室、湖县检察官办公室、印第安纳州警察局、印第安纳国民警卫队等派代表参加。这种多方面的合作不论对于加里城还是湖县的犯罪审判委员会都有其决定性意义。因为很多年以来，有关各个方面一直处于相互敌对和不合作状态。这种协作型的犯罪治理结果使加里的犯罪率每年都在下降。其中，从1997年到1998年，杀人案件下降了20%，抢劫案件下降了52%，强奸案件下降了28%，盗窃案件下降了34%。其中，重大的杀人案件从1995年到1998年下降了41%[10]。
反观我国的城市和区域治理情况，各自为政、相互封锁、重复建设等现象屡见不鲜，各种以垄断生产资料为主的“地区大战”也时有耳闻。这些以单个地区利益为目的的分散式治理在封闭的国内市场具有一定效果，但随着我国加入WTO，我们面对的已经是一个开放的国际市场，不能再以那种落后的治理模式与强大的国际竞争对手进行周旋。所以我们要改善城市治理模式以提高我国城市的竞争力，而城市及其区域以合作替代竞争会带来更大的竞争发展优势，这在很多国家已经是证明过的事实。
3.严格区分治理与管理的界限
建立有中国特色的城市治理结构的意义还在于：在我国现阶段的城市经济活动中，管理与治理基本上是不加区分的，所有的城市问题均归之为管理不善。这与我国城市管理多年来一直以行政的、非经济的手段为主导的传统管理模式有直接关系。诸如城市管理机构重叠、职能交叉、政出多门、效率低下；忽略对经济、法律、技术、教育等手段的综合运用；管理效果取决于领导者的个体素质，人为的随机性大，等等。其问题责任在于城市的治理层次，而不是具体管理部门。作为一般城市管理部门，其主要职能是执行各种城市政策。虽然它们各自出现的问题性质可能会有所不同，但其责任是可以追查的，其行为是可以进行监督、评估的，所造成的损失也是可以弥补的。然而，城市治理层次则没有或缺少相应的监督和控制，一旦出现决策失误，其所带来的负面影响往往是无可挽回的。如城市环境的污染、产业结构的落后、城市发展战略的偏差等，其损失往往要经过数十年的努力才能挽回。所以，在城市治理结构的建设过程中，必须严格区分管理和治理的责、权范围，这是治理好城市的前提条件。
从前述企业管理与治理的关系看，管理是经理层的工作，治理是董事会的职责，并且，经理是由董事会任命的。对城市治理来说，按照这种划分方法，我们可以将城市的管理人员（各级公务员）和治理人员（城市的各方面代表）的职责很明确地区分开来。纵观世界各国城市治理的发展历史，出发点都在于如何面对全球经济一体化的世界竞争局势。在这种环境下，国家层次的宏观经济作用日益下降，而代之的是有活力的区域经济，而在每个区域都以一个主要城市为核心[12]。现代企业，特别是高科技企业都集聚在这种主要城市周围，形成多样化的城市区域，促进区域内部企业的发展。在这种情况下，企业之间的竞争已经转化成为竞争与协作的双赢。城市实际已经成为一种企业集群创新的“托儿所”(nursery cities)[11]。所以，在经济全球化背景下，为了发展地区经济，促进世界级企业的发展，建立有中国特色的城市治理结构更显得格外迫切和重要。
〔收稿日期〕 2002-11-14