建国初期的社会问题及其治理，本文主要内容关键词为：社会问题论文,建国初期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K27 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2002)11-0051-06
一、建国初期社会问题的认定
社会问题作为一种特殊的社会现象，是社会生活中确实存在的某种具体的客观事实。但是，某种客观事实从整体社会现象中分离出来作为社会问题而存在，还应具备一个重要条件，即这一社会现象违背了社会的主导价值原则和社会规范，被大多数人认为它是“有问题”的，感到它是必须加以解决的问题；也就是说，社会事实只有在认识主体作出否定性的价值评判之后，才成为现实的社会问题。因此，我们认为，社会问题包括了客观事实与主观认定这样两个方面因素的整合。
在社会问题的认定过程中，往往有不同的社会成员参与其中，通常表现为：利益受损集团的不满、社会敏感集团的呼吁、社会舆论集团的宣扬、公众的普遍认识和接受。社会成员对某种社会现象的上述反映，是认定该现象为社会问题的基本环节。但是，在社会问题的认定过程中，最终起决定作用的是社会权力集团。[1]因为只有社会权力集团调动其政治、经济资源，把公众认定是“问题”的社会现象的解决纳入其职责范围内，即对所谓的社会问题制度化，社会问题才具备了合法的地位和解决的可能。
社会结构是影响社会成员认定社会问题的重要因素。建国初期是中国社会结构发生急剧变革的时期，在短暂急剧的变革中形成了新的社会结构，新的社会结构至少包含了以下三个方面的内容：一是社会制度的根本变革，确立和巩固了中国共产党在社会政治生活中的领导地位，确立了马克思列宁主义、毛泽东思想在社会意识形态中的主导地位，建立了以公有制为基础的计划经济模式。二是国家权力前所未有地向社会领域渗透，社会权力日趋萎缩，一些传统的社会组织被瓦解，一些被保存或新成立的社会组织缺乏应有的独立性，其结果是国家与社会高度一体化。三是在民众社会生活层面，表现出日益浓厚的政治化倾向，社会成员的价值观念充满了理想化色彩。
新的社会结构使建国初期社会问题的认定具有鲜明的时代特点。其一，党和国家在认定社会问题中的作用，大大超出了一般社会的权力集团，社会问题认定的其他环节是薄弱的或缺席的。其二，在社会问题的形成分析上，主要不是从当下的社会条件中去寻求社会问题的成因，而是把社会问题看作是旧社会的遗留物，从烟毒问题，到干部的贪污、浪费、官僚主义，都是“旧社会遗留下来的污毒”。与这一观点相关联，人们在社会问题的认定上形成了两点基本认识：一是认为社会问题与社会制度联系在一起，落后的社会制度是社会问题产生的根源；二是认为社会主义社会是协调发展的社会，是不存在社会问题的。其三，将社会问题政治化。与民众社会生活的政治化倾向一致，建国初期人们多从政治的角度去认定社会问题，社会问题往往被视为政治问题。如当时对粮食问题的理解：“粮食问题里面有思想问题。在思想向着资本主义方向倒退的时候，粮食问题就紧张起来；相反的，在思想朝着社会主义方向前进的时候，粮食问题就会趋向缓和”。[2]其四，社会问题容易被遮蔽。由于把社会问题的发生与社会制度的优劣联系在一起，因此人们会尽量不去谈论甚至不敢谈论社会问题，社会成员理想化的行为取向强化了人们的这种心态。而国家与社会的高度一体化，则导致社会问题认识主体的单一化，从而影响到对社会问题的发现。然而，社会某些方面的失调并不因为没有得到认定而削弱或消失，问题事实依然存在。这就使得不少社会问题的事实被遮蔽，没有能够取得社会问题的合法地位。
从社会问题研究的角度来看，建国初期可以构成社会问题的客观事实大致包括三种类型：其一，一方面由于社会问题的生存惯性，一些产生于旧社会的社会问题依然存在，如娼妓问题、烟毒问题、盗匪问题等；另一方面，由于滋生一些社会问题的社会条件并没有立即消失，从而使一些旧的社会问题继续存在，如通货膨胀问题、劳资关系问题等。其二，这一时期属于新结构、新规范取代旧结构、旧规范的社会转型时期，旧结构、旧规范丧失了合法地位，而新结构、新规范的建立和得到普遍认同有一个相对迟缓的滞后期，由此带来了社会某些方面的失调，如婚姻家庭问题、农业合作化运动中农民宰杀牲畜破坏生产力问题等。其三，由新结构、新体制带来的社会失调，如社会流动停滞、二元结构等由计划经济模式所引发的一系列问题。
建国初期认定社会问题的特点，决定了上述问题事实的认定结果并不一样。第一、二类问题事实被视为旧制度、旧规范的产物，在向社会主义社会过渡的过程中，它们的“问题性”得到了肯定甚至是强化，取得了社会问题的合法地位。这些取得了合法地位的社会问题在建国之初大量存在，如：失业问题、贫困问题、通货膨胀问题、粮食问题、劳资冲突问题、住宅问题、婚姻家庭问题、烟毒问题、娼妓问题、游民问题、乞丐问题、盗匪问题、社会治安问题，以及干部贪污腐败问题等等。第三类问题事实正是我们所指出的被遮蔽部分，它们没有取得社会问题的合法地位，或者说，在建国初期这些问题事实不被看作是社会问题。
二、建国初期社会问题的治理
如果把建国初期认定的社会问题作为考察对象，可以发现，这一时期治理社会问题是相当成功的，尤其是一些长期困扰中国社会发展的社会问题得到了根治。限于篇幅，本文只述及治理娼妓问题、烟毒问题、灾荒问题和失业问题四个方面。
（一）治理娼妓问题。建国初期治理娼妓问题大体经历了三个步骤。第一步，将妓院纳入管制范围，限制其发展，这是彻底禁娼的准备阶段。准备工作包括四个方面：一是“管制老板”，由公安机关对各妓院老板的姓名、住址、有多少妓女等情况进行登记，禁止妓院老板虐待妓女、做非法生意；二是“斩断来源”，只准减少妓女，不准增加，禁止阻止妓女从良；三是“教育妓女”，向妓女灌输妇女当家作主的思想，动员她们和老板作斗争；四是“麻烦嫖客”，如北京市规定，各家妓院必须详细登记住客的姓名、年龄、职业、住址，每日22时前交派出所备核，有段时间，派出所一查到嫖客，就在他们的证件甚至在汗衫上印上“嫖娼查讫”的戳子。[3](P264)第二步，封闭妓院，收妓女进教养院教养。这是治理娼妓问题的关键一环，它标志着卖淫嫖娼从此为国家法律所不容。到1953年，妓院封闭工作结束。第三步，收容改造暗娼。暗娼难以登记，且自甘堕落者较公娼多，有些人属屡教不改。因而对暗娼的收容改造方式有所不同，如上海市自1954年第四季度起采取的新措施包括：由成批收容改为经常性收容，发现一个，收容一个；适当延长教养期限，必要时采取强制劳动的措施；对安置出所者，都要和当地政府部门取得联系，并将材料转至其居住的派出所。经过上述步骤，到50年代后期，仅经过七八年的时间，在中国沿续了几千年的娼妓问题得到了彻底清除，1964年中国政府向世界宣布，各种性病在中国大陆已经绝迹。
（二）禁绝烟毒。建国初期禁毒分两个阶段。第一阶段，解放至1952年7月，各地先后宣布禁烟，旧中国烟毒蔓延的状况得到抑制，毒犯活动转入地下。第二阶段，1952年8月至1952年12月，开展声势浩大的全国禁烟运动。运动中全国共查出毒犯近37万人，被捕者82053人，其中处决880人，判刑33786人，劳改2138人，管制6843人；[4](P465)缴获毒品近3996056两（折合成鸦片），制毒机235部，各种贩、运、藏毒工具263459件，[5](P140)与此同时，政府还采取强制自戒的办法，使2000万吸毒者戒除了烟毒。1953年中国政府向世界宣告：中华人民共和国为“无毒国”。建国初期成功禁绝烟毒，主要经验有三：
第一，政府及其各级官员与烟毒贸易的利益关系被彻底切断。1952年4月中央下发的《关于肃清毒品流行的指示》明确指出，对于“三反”运动中发现、揭露出来的贩毒制毒线索，要穷追不舍，彻底扫除国家机关人员参与贩运毒品的罪恶活动；在禁毒运动中，各级机关内部进行了禁毒宣传教育和坦白登记工作，中央部门把铁道、公路、海运、河运、邮政、海关、公安（包括边防）、司法、税务等作为禁毒工作的重点，全国机关内部共查出毒犯12958人。[6]上述措施，彻底切断了新政府及其官员与烟毒贸易的利益关系，这是彻底禁绝烟毒的根本政治前提。
第二，综合治理，数箭并发。表现为两个方面：一是禁种、禁贩、禁吸并举；二是禁毒与禁娼、剿匪并举。娼、匪、毒是旧中国的三大社会顽症，三者联系密切。妓院历来是吸毒、藏毒、贩毒的重要场所；娼妓、嫖客、土匪是吸毒的重要人口群，也是毒品贸易的保护者。因而，建国初期禁毒与禁娼、剿匪同时进行。从1949年5月到1951年底，各大区先后抽调了大约39个军114个师的兵力，前后经历了军事进剿、分兵驻剿和最后清匪三个阶段，共肃清匪特二百多万人，长期困扰中国社会的匪患问题得以彻底解决。在禁娼、剿匪过程中，大规模地打击了毒品业；同时，匪特的肃清，妓院的封闭，使烟毒泛滥失去了依托，为彻底消除烟毒提供了条件。
第三，展开声势浩大的群众运动，进行广泛的宣传教育。禁毒运动中，编发禁毒简报，排演禁毒的文艺作品，出动宣传车，组织街头有线广播，举办巡回展览，宣传活动声势浩大。此外还组织了各种形式的会议，如干部会、各界人士协商会、群众座谈会、对毒犯的控诉会、烟民揭发会、毒犯坦白会、毒犯家属会、公审会；这些会议影响及于全民，如南京市，召开各种群众会8847次，听众74万余人，占全市总人口的88%以上。[5](P133)据不完全统计，在禁毒运动中，全国共收到群众的检举信131万余件，检举22万余毒犯。[7]这些活动，提高了广大人民群众对烟毒危害的认识，造成了强大的禁毒声势，孤立了毒犯。
（三）治荒救灾。灾荒既是一种自然现象，又是一种社会现象。建国初期，发生灾害的自然因素依然存在，各种灾害仍经常发生，甚至暴发了如1954年水灾、1956年长江中下游秋旱等特大自然灾害，但大灾并没有形成大荒，打破了中国历史上屡屡出现的由灾致荒、因荒而衰、因荒而乱的恶性循环。建国初期的治荒救灾有以下几个特征：
第一，消极的救灾政策与积极的救灾政策交互实行，而又以积极的救灾政策为主。消积的救灾政策，指临灾治灾和灾后补救，其形式包括赈济、调粟、蠲缓等，这些措施对防止灾荒蔓延、减轻灾民负担起到重要作用。建国初期救灾以积极救灾政策为主，包括：其一，鼓励发展农业，以提高防灾救荒能力。1950-1956年，国家共发放农业贷款80亿元，而农业税并未增加，农业税在国家全部税收中所占的比重从1950年的39%降低到21%；同时推行较为合理的价格政策，缩小了工农业商品的比价，由此在1951-1957年中，农牧民净收益170亿元。[8](P161、252)这些政策促进了农业生产的发展，增强了国家和农民的防灾救荒能力。其二，兴修水利以抵御自然灾害。建国初期，在江河治理方面，建成了荆江分洪工程等一系列大型水利工程；1949-1957年，全国共建成大型水库34座；[9](P140)1949-1956年，共计整修渠塘1400多万处，挖掘水井500多万眼。[8](P160)这与民国时期水利工程“仅有计划，未能实现，所能办者，惟局部之工程，然以经费之困难，亦多未竟全功”[10](P484)截然不同。
第二，生产与救荒相结合。1949年12月政务院颁布《关于生产救灾的指示》，新华社为此发表社论《生产自救，渡过灾荒》，以生产救荒，是历代救灾思想中不曾有过的。在灾害已经形成时，比之赈济、调粟、蠲缓等消极措施，生产自救无疑更为有效。如1949年北京发生50年来最大的涝灾，郊区1/3耕地被淹，大部分耕地颗粒无收。在这种严峻形势下，市、区政府组织灾民从事运输、熬硝、织毛线等生产以自救，大灾之年未发生逃荒现象。
第三，全党、全民、全军救灾。每次重大灾害发生时，各级党政机关以抗灾抢险为中心任务，动员、组织广大干部群众和人民解放军投入抗灾救险的斗争。1954年江淮水灾，沿江各省有1000多万群众参加抗洪大军，有14万干部在抗洪前线，得到了全国各地的大力援助。军民齐行动，一方有难、八方支援，是建国初期抗灾抢险的重要特征。
（四）治理失业问题。建国初期解决失业问题，主要采取失业救济和就业安置两种办法。
失业救济是在就业安置难以实施的情况下，或者是针对难以再就业的失业人口实施的解决失业问题的措施。建国初期的失业救济有以下方式：(1)以工代赈，主要是结合市政建设工程进行以工代赈。这实质上是一种暂时的就业安置措施，既解除了失业人员的燃眉之急，又可使失业者参与经济建设，因而成为最主要的救济方式。当时失业救济费的开支，以工代赈约占55%，单纯救济的开支不过30%。[11](P208)(2)转业训练。失业人员中大部分缺少文化和技术，少数有技术的人政治上又较为复杂，这就使得社会发展需要各方面的人才，而失业人员又适应不了这一需要。比如1952年前，上海各方面需要从业人员98000名，而实际可以介绍就业的仅40000多人。[11](P236)因此对失业人员进行转业训练，是他们再就业的基本前提。建国头三年，全国402个训练单位，共计对106209名失业人员进行了政治、文化、业务等方面的训练。[11](P220)(3)对不适宜采用以上救济方式的老弱病残失业人员，发放救济金。仅1950年至1952年，上述三种救济方式解决了30%-40%失业者的失业问题。[11](P218)
失业救济是权宜之计，安置就业才是解决失业问题的根本办法，具体方式有：(1)生产自救。据1954年全国5个城市的统计，5个城市共组织了长期的或季节性生产自救小组1800多个，参加生产的救济户、困难户达22万多人，[11]既解决了失业人员的生活问题，又减少了国家救济费用的开支。(2)还乡生产，即动员城市失业者回原籍，从事农业生产。(3)由专门的劳动就业介绍机构负责介绍就业。通过这些方式，在1950年7月至1952年9月间，全国共安置就业人数达118万。[11](P219)建国头七年，国家解决了1300万城镇居民的就业问题，[12]城镇待业率由1952年的13.2%，下降到1957年的5.9%。[13](P39)失业的高度紧张局面基本上得到缓解。
三、建国初期治理社会问题的社会历史特征
在1949年以前的社会问题研究中，治理社会问题上的不同见解——究竟是以社会政策还是以社会革命来解决社会问题——是中国的马克思主义理论家与学院派、乡村建设派社会学家的一个重要分歧。学院派与乡村建设派选择的是社会政策，其出发点是在保持原有社会制度的前提下解决社会问题。马克思主义理论家则强调，只有通过社会革命才能谋求社会问题的根本解决，如李达指出：“社会问题的解决，就不能不借阶级对抗的形式表现出来”，无产阶级“要解决社会问题，自身若不取得政权，是不能达到目的的，这就是各国社会革命的由来”。[14](P549)毛泽东从青年时代起就特别关注社会问题，认为婚姻问题、自杀问题等社会问题“其罪恶的根源仍在于万恶的社会制度”。[15]后来他在《湖南农民运动考察报告》中进一步指出：“这些东西是跟了地主阶级恶劣政治环境来的，地主权力既倒，这些东西也跟着扫光”，[16](P38)把推翻旧的社会制度看作是解决社会问题的前提。这些观点，成为建国初期党和政府治理社会问题的思想基础，即：与把社会问题看作是落后社会制度产物的认识相呼应，认为社会问题的治理只有放在推翻旧的社会制度的社会革命洪流中才能完成。这样一来，社会问题的治理就与确立社会主义制度这一宏大目标联系了起来，被放置于当下社会形态变革的格局中予以关注。这是建国初期治理社会问题最为鲜明的社会历史特征。进一步分析，这一特征具体地表现为以下几个方面：
1.与社会问题政治化的认识相一致，社会问题的治理同样表现出政治化色彩，政治运动成为建国初期治理社会问题的主要形式。如：以镇反运动解决社会治安问题，以“三反”运动解决干部贪污腐败问题，以贯彻婚姻法运动解决婚姻家庭问题，以禁毒运动解决烟毒问题，等等。每一次运动都赋予了重要的革命意义，作为社会形态变革的呼应力量，成为社会形态变革的一部分。
2.建国初期治理社会问题作为社会变革的一部分，与政治经济的演变紧密相连。从治理社会问题的角度上看，建国初期与之紧密相连的政治经济变革主要包括：在国家与社会的关系方面，由于国家权力前所未有地向社会领域渗透，形成了国家支配社会甚至于社会“国家化”的格局；在经济结构方面，市场经济受到限制，建立了以公有制为基础的计划经济模式。这种变革与治理社会问题之间的关联是双向的。一方面，社会问题的治理推动了政治经济的演变。比如，统一全国财经工作、对粮食等主要农产品实行统购统销，是计划经济体制形成的关键环节，而最初作出这两种制度安排就与解决社会问题有关。统一财经工作的一个重要目的，是解决自抗战以来连续12年使人民深受其苦的通货膨胀问题；而实行粮食统购统销，“则是当时粮食供求矛盾发展的产物”，[17](P255)是为了解决经济建设中日益紧张的粮食问题。从治理社会问题与政治经济演变的这种关系可以看出，建国初期建立计划经济模式，既体现了中国共产党的社会理想，同时也是社会发展的产物。另一方面，国家权力向社会领域扩张，计划经济的建立，有利于政府协调资源的配置，组织社会动员，控制内外贸易，稳定公共秩序，为治理社会问题提供了有利条件。比如，国营经济控制内外贸易，打击了海外的毒品走私和国内的毒品买卖，是当时成功禁毒的重要因素；政府资源配置和社会动员能力的提升，对于解决灾荒、失业等社会问题起到至关重要的作用，如1954年武汉抗洪，中央政府在短时间内，调集了几百部抽水机和发电机车，560万条麻袋，190多万条草袋，70多万条席子和数十万只簸箕到抗洪前线，为战胜洪水提供了强大的物质基础。[18]
3.治理社会问题与国民思想建设相结合，成为建国初期意识形态改造的重要方式。治理社会问题中的意识形态改造工作，主要从两个方面展开。其一，改造旧的社会意识形态。既然把社会问题看作是旧社会制度的产物，因而治理社会问题往往被赋予改造社会意识形态的意义。如中共中央在《关于贯彻婚姻法运动月工作的补充指示》中指出：开展贯彻婚姻法运动，就是要“在婚姻问题上系统地批驳旧思想、旧制度和旧习惯，并且树立新思想、新制度和新风气的阵地”。[19]再如在治理娼妓问题时，第一步就是启发妓女诉苦，引导她们认识旧社会的罪恶和受苦的根源，同时通过谈话教育，帮助她们纠正头脑中的宿命观点、享乐思想，北京妓女米董氏说：“这样做很好，这是叫我们换脑筋”。[3](P269)其二，通过治理社会问题传播灌输新的意识形态观念，树立新的社会风尚。比如，在治理失业问题时，各级工会采用上政治课、讲演会及利用报纸、广播对失业工人进行思想教育，参加以工代赈和转业训练的失业人员，每天都安排了1-2小时的政治学习，领救济金的也有一定的政治学习时间。由于重视思想教育工作，一些社会问题的利益受损集团，不仅没有与新社会对抗，而且还积极地融入到新社会中去，如在抗美援朝运动中，上海失业工人一次就有300多人到朝鲜参战，汕头失业工人97%参加了和平签名运动。[11](P20)成功治理社会问题，推进了广大社会民众对新政权的认同。如禁绝烟毒，群众普遍反映这是“百年来未解决的问题毛主席解决了”，是“古来稀事”；[6]旧社会遭人践踏的“窑姐”，挺起胸膛站起来，成了自食其力的劳动者，更被广大群众称为是“千年的冰河开了冻，万年的枯树发了青。旧社会把人变成了鬼，新社会把鬼变成了人”。[3](P278)由于社会问题与民众的日常生活紧密相联，因此，治理社会问题中的意识形态改造，比之单纯的意识形态宣传教育，更能将新的意识形态观念深刻而透彻地嵌入于普通民众的日常生活之中。
反思建国初期对社会问题的认识及治理社会问题的实践，至少可以得到两点启示：第一，建国初期治理社会问题的实践，说明像中国这样一个处于现代化进程中的大国，要成功治理社会问题至少应具备三个条件。其一，发展经济。在建国初期，如果没有国民经济的迅速恢复和第一个五年计划的成功实施，是不可能成功解决诸如失业、灾荒、通货膨胀等一系列社会问题的。其二，强化政府的权威和调控能力。在建国之初，做不到这一点，就不可能巩固政权，治理社会问题更无从谈起。其三，建立有序、积极的价值观体系。这既是治理既有社会问题的重要条件，也是防患新的社会问题产生的重要前提。1978年以来的中国社会和建国初期一样，都是社会转型时期，因此以上三点对于当今社会问题的治理同样是有意义的。但我们还应当注意到，两个时期的社会发展方向是有差异的。就国家与社会的关系来说，建国初期是国家权力日益扩张的时期，而1978年以来，国家权力开始收缩，社会生存空间逐步扩大；就经济体制而言，建国初期以建立计划经济体制为目标，而1978年以来则是由计划经济向市场经济的转型时期。因此，当今在强化政府权威与调控能力、建立有序积极的价值观体系方面，不仅难度增加了，而且在具体内容上也应当有新的变化。
第二，建国初期把社会问题放在社会形态变革的格局中予以关注，一方面推动了社会问题的解决，但另一方面，也强化了人们对社会问题的这样一种认识：随着变革社会形态目标的实现即社会主义制度的建立，社会问题将随之消除。这一认识又进一步强化了人们对社会理想的偏执和对社会问题的漠视，最终使社会积压的问题越来越多，越来越重。由此看来，在社会问题与社会制度的关系上，我们应该有新的认识。
［收稿日期］2002-06-03