社会服务的价值意涵和制度模型构建——基于平等机会与多样性的研究路径，本文主要内容关键词为：多样性论文,路径论文,社会服务论文,平等论文,模型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2014)09-0090-08 进入21世纪以来，随着我国社会主义建设初级阶段目标的实现，国家发展战略逐渐从以经济建设为中心转变为经济、社会和谐发展，国家政策体系也由保证发展速度的经济政策转向提升经济发展质量的经济政策和促进社会公平正义的社会政策并重的格局，这是国家发展进入一个更高阶段的基本特征与必然趋势。与此宏观结构转型相对应，在具体的社会政策与社会管理领域，建立促进民生大众福祉、保护弱势群体权益，满足其教育、生理、心智、情绪、精神及经济安全需要的现代社会管理与社会服务体系则显得尤为迫切与重要。 作为与民生福祉休戚相关的相对独立的领域，国内对社会服务的认识与研究还比较薄弱，往往将其与公共服务或民政福利项目等同或混淆起来，导致理论研究的滞后与政策创新的空白。现实中，国家在实现经济增长的同时，面临现代化、城市化及老龄化带来的一系列日益严峻的社会问题与危机，而与此对应的基本社会服务却极其欠缺，远不能满足老年人、残障人士、贫困及失业人群、疾病患者、单亲家庭及儿童等社会弱势群体的各种需要。另一方面，各国的历史经验无不证明，公民能否获得一定标准的社会服务与社会保障，用以维护一定水平之上的人身尊严与生活质量，是现代民主国家无法回避的一项重要社会发展指标。因此，本文旨在分析讨论西方国家社会服务的价值意涵、发展规律与制度安排，在此基础上进一步探讨如何构建中国本土化社会服务制度模型的问题。 一、社会服务的价值意涵及其特殊性 何谓社会服务，即社会服务区别于其他个人或集体活动的价值属性与特征表现是什么?对这一问题的不同回答将直接导致社会服务在发展路径、政策模式与管理体制等方面的差异。综观中外关于社会服务的研究成果与理论观点，我们发现，可以从以下几个维度理解其内涵与外延。 1.从公共服务视角界定社会服务 国内外研究者通常认为，公共服务包括了维护性公共服务、经济性公共服务及社会性公共服务。斯蒂格利兹(Stiglitz)等人的经验研究显示，现代民主国家的公共服务职能演变是从维护性公共服务扩展到经济性公共服务，再进一步发展到社会性公共服务①。教育、社会保障、公共医疗卫生、人身照顾服务、就业公共服务、环境保护等社会性公共服务已经成为当代政府公共服务职能的主要内容。而国内学者的相关研究也认为，从现有的社会发展规律来看，只有在经济发展达到较高阶段以后，公民才会享受到较高水平的社会性公共服务及社区服务②。换言之，社会性公共服务建立在维护性公共服务及经济性公共服务基础之上③。 此外，斯基亚沃-坎波(Schiavo-Campo)和汤玛斯(Tommasi)在他们的著作中提到了按政府职能体系来划分政府公共服务的分类方法。他们认为按照联合国政府职能分类(COFOG)体系，政府公共服务一般包括四个方面：普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务和未按大类划分的支出。而社会服务主要包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面。④按照上述定义的逻辑，社会服务是隶属于公共服务的一个子项，是公共服务中偏重于社会问题与社会事务的那部分服务内容与项目。显然，这是从公共服务的结构-功能视角对社会服务的理解与划分，反映了其无差别的公共性价值意涵。 2.福利国家与社会政策框架中的社会服务 社会服务的理论研究与实践活动肇始于西方发达国家。二战以后，社会福利体系的概念和框架基本成型，除了教育、住房、收入保障和国民健康服务四部分，社会服务作为一种独立存在的福利服务，在西方国家逐渐成为福利国家及其社会政策框架中的重要组成部分⑤。区别于全民性的制度性社会福利，例如社会养老保险、全民健康服务等都是依托社会公共部门的带有社会公共性质的社会保障与支持，社会服务是一种以社会弱势群体为对象的补救性社会福利(服务)。由于在研究和实践中很容易把这个概念混淆，西方社会政策学界认为，需要给社会服务一个区别于其他福利项目的具体限定。因此在英国社会服务通常被称之为“个人社会服务”(Personal Social Service)，在北欧则使用“社会照顾服务”(Social Care Service)这一用语⑥。然而，如果仅仅限定为提供给个人的服务可能还不够清晰明确，有学者提出应该加入一个更为重要的因素，即根据人类的不同需求(human needs)而提供的服务。因此，有研究者给社会服务提出了一个明确定义：“人身社会服务是关心有需求和困难的人……这种需要在传统上被个人和家庭的功能来满足，而目前改为由社会服务来满足，并且社会提供了高水平的而并非是单一化的帮助；服务资源适应于个人和群体的不同需求。”⑦因此，社会福利与社会政策框架中的社会服务强调了具体的行为导向，重点在于对无法正常适应社会的人提供关心照顾。这种个人社会服务根据年龄和居住地点、特殊的问题和特定的人群来提供服务。比如，老人服务、儿童服务、精神问题辅导服务，等等。所以，在社会福利框架中谈及社会服务时，不应与教育、健康医疗等其他的社会福利服务项目混淆，而是专指社会照顾服务和人身社会服务，表现为案主为本、需求导向以及个别化等方面的价值意涵。 3.社会公益与志愿意义上的社会服务 这一概念与广泛分布于民间的社会公益及志愿活动相关。在西方文献关于社会服务的概念中，存在着“志愿服务”、“福利服务”、“个人社会服务”及“人类服务”等不同的称谓。而在西方社会的语境中，它们的内涵会有很大一部分重合交叉，其中很重要的一个特质是长久以来形成的为弱势群体服务的宗教观念与慈善救济传统。因此，社会服务某种程度上也被视为公益性和志愿性的服务。 在这方面，西方学者也给出了较为明确的解释与观点。邓恩(Dunn)的研究认为志愿服务是一种表现社会责任与态度的行动方式，它不是一种义务，并且付出不求回报⑧。比尔斯(Bills)等人进一步提出志愿服务是一个人在有酬工作之外，为尽社会责任，愿意奉献时间、才能、精力给他人与社会，而不求报酬⑨。布瑞兰特(Brilliant)则认为志愿服务除对他人及社会有利外，并可获得自我心理上的满足感⑩。这些概念基本都是从价值理念层面来界定社会服务，认为该种社会服务是基于行为人的志愿、利他、奉献等精神导向下的社会行动，反映了社会服务中很重要的一部分，即基于慈善观点的社会团结或利他主义之活动。上文所论述的志愿性社会服务不同于一般的取薪工作，体现了绝大部分社会服务志愿利他的特性，是一种非强迫性的帮助行为。当然，除了志愿服务之外，社会服务还包括了由政府等公共组织提供的社会性公共服务，社会服务机构乃至其他营利性、非营利性组织提供的各类专业照顾服务等等，尽管服务的提供者有所不同，但都在不同程度上体现了互助利他、规范与良知等价值内涵。 上文从不同视角对社会服务的价值意涵进行了概括和梳理，我们认为社会服务的主体部分从属于公共服务这一大的系统。然而，社会服务除了包含公共服务的、一般意义上的“公共性”特征，还有其自身特殊的价值规范、内在逻辑及实现机制，体现了“社会”的属性与色彩，是立足于社会生活基础之上的那部分公共物品、准公共物品乃至私人物品，体现出个别化、志愿性及慈善利他等价值意涵和特征。而在国内关于社会服务的研究和实践领域，迄今为止尚未形成关于社会服务的普遍价值认同以及相对应的制度化发展策略。因此，需要在本土化情境中建立一套关于社会服务的价值体系，并在此基础上实现其制度化目标。 二、社会服务在价值理性与行为模式间的背反 通过上文对社会服务价值意涵的梳理与讨论，进一步检视国内外社会服务的实践过程(包括政策制定与服务输出等环节)，可以看到两者间存在着不同程度的“背反”，从而影响其合法性与正当性。 首先，社会服务的价值理念与项目化供给之间存在一系列价值伦理冲突。具体而言，满足社会服务对象的真实需求还是保证社会服务项目的效率始终是困扰政策制定者、福利组织管理者与服务提供者的伦理问题。这种多元价值间的游离、冲突与迷失先后表现为社会政策与社会服务的顾客取向(consumer-centered)、案主取向(client-centered)和公民取向(citizen-based)。而这三种不同的价值取向会导致不同的政策工具选择，从而影响社会服务对象的权利与服务效果。 其次，在社会服务政策制定与社会服务供给的过程中始终存在着各服务部门、机构间利益诉求重叠、冲突与断裂的问题，暴露出社会服务体系的脆弱性与不稳定性。由于社会服务政策的终端表现为社会服务机构、社区组织、社会工作者以及各类社会服务人员的具体服务，这些行为体之间有着各自的利益取舍，导致彼此之间的连贯或者合作在某些时候会出现失效或者失败，最终可能造成社会服务悲剧的产生，损害被服务对象的权益，这是社会服务的公益慈善伦理与社会服务部门化、碎片式供给体制之间的冲突。这种社会服务失败及其导致的社会风险是否可以避免以及如何避免成为当前社会服务改革与发展的重要议题。这方面的案例可以参见英国Baby P事件(11)。 最后，社会服务倡导实现社会的公平正义价值与社会服务机构存在的公益腐败与治理失败的矛盾冲突。近年来，英美国家及国内先后发生了一系列造成恶劣社会影响的社会公益性服务机构丑闻(12)，一定程度上暴露了当前社会组织……特别是大型机构存在着的管理层高薪、财务报表造假、滥用公共经费等一系列公益腐败问题。虽然发起社会服务项目招标的各级政府部门会对承担项目的社会服务机构进行监督，防止其通过政府资助项目牟取私利，但随着一些提供公共服务的非营利组织越来越庞大和复杂，就会出现新的监管漏洞。西方国家的经验表明，这些机构在具备更多专业技能的同时也拥有了更大的权力——它们发展得异常强大，以至于成为行业内的“规则制定者”。这些大型或超大型社会机构在老年人、智障者或者其他群体最需要哪些服务，提供这些服务需要多少开支等方面拥有很大决定权，从而导致资金提供者(政府或社会其他捐赠者)和公众、媒体等对社会组织的信息掌握不完整，出现监管的“真空地带”，从而屡屡出现有悖于社会服务部门的价值和使命的失范行为。 三、新的社会服务制度模型：平等机会与多样性的交叉分析 如何准确把握社会服务的价值意涵与实现路径，破解其价值与行为之间的背反?如何突破我国传统民政福利服务对老弱病残与困难家庭实施的无差别、行政化管理与简单化服务?如何秉持社会服务的核心价值观，维护弱势群体的权益，提供源于其真正需求的有效服务?要解决这些问题，可以依循平等机会和多样性的研究路径，构建一种新的社会服务制度模型。这一制度模型应当包含价值基础认同、社会问题及不利因素的经验证据、执行过程的程序指引以及社会政策议程等若干方面和层次。(参见图1) 首先，该制度模型在价值基础上承继了前文所论及的公共福祉、志愿利他等要素。(1)对于弱势个体(或群体)而言，基于其公民权与社会福利权利，在获取社会服务的权利方面享有“平等机会”；(2)由于个体先天条件和后天环境造成的客观差异，在提供社会服务的内容和方法上表现为“多样性”，二者互为交织融合地构建为一种新的社会服务价值观内核。其主要包含如下两层含义。 一方面，关于平等机会(Equal Opportunities)的理解及其在公共政策上的解释，柯林斯(Collins)为我们提供了一种定义：一般而言，平等机会意味着无论背景和生活方式，公平平等地对待每个人(13)。换言之，平等机会主要是指对于那些处于不利地位的某一个体或者群体而言，他们获得性别、就业、济贫、养老、助残及儿童照顾等社会服务的机会是平等的(14)。国外相关研究曾经明确指出，平等机会不是“少数人的事情(minority business)”。在不平等社会中的最贫穷地区，社会关系质量的下降和社会结构的破坏已经不可避免，并且有些已经到达了社会激变的临界点，平等机会事实上是通过维护社会的公平、正义与平等实现每个人的社会和经济效益(15)。这一根据国外经验研究所得出的结论某种程度上同样适用于中国目前的社会发展状况，为现阶段的社会不平等问题及可能出现的“坏”的结果提供一种事先防范和干预机制。 另一方面，多样性(Diversity)概念的提出有其特定的理论与现实背景。欧美学者在关于社会不平等的持续性研究中发现仅仅依靠初始设定的“平等机会”理论框架与政策工具无法使不同社会群体之间产生平衡。一直以来存在于社会平等理论与福利思想中的“每个人都应该受到同种方式对待”的观念是存在问题的，平等并非意味着相同或者同等的对待(16)。因此，多样性意味着需要针对社会服务对象进行科学系统的需求及服务评估，在此基础上提供的社会服务是差异化和多样化的(17)。欧美国家的官方及学界关于伤残、年龄、宗教信仰、少数民族身份影响的统计数据表明了这些社会个体/群体的多样性和差异化会对社会福利政策和社会服务体制产生重要影响(18)。因此，本文以为多样性及其背后所隐含的差别对待是平等机会的促进因素。所以，同样可以为“多样性”下一个实用综合的定义：多样性包括所有区别我们个体的特征和经历……多样性的涵盖范围相当广泛，围绕个体的特征，包括人种、种族特性、性别、年龄、宗教、残疾和性取向等(19)。上述定义关注到了某些社会人群在不同时期、不同生活方式下经历着多重歧视与排斥，因而对社会资源存在某些特殊或较多的需要，而只有通过满足这些需要，消除歧视与不公平的根源，他们才可能通过平等机会而享受到公平的社会服务。 其次，需要从社会个体/群体的分类统计数据等经验证据的基础上进行社会服务差异化需求的交叉性(intersectionality)分析。这是整个制度模型一个关键性环节，然而也是目前国内社会服务发展较为薄弱的一个部分。具体而言，目前我们在关于家庭、妇女和儿童及其他弱势群体社会服务的政策制定与服务项目落实方面，并没有掌握准确完整的经验数据作为其科学依据。很多社会问题日益显现(如儿童受虐或非正常死亡现象、空巢老人问题等)，但却缺乏确切的统计数据来准确反映这一问题的严重程度(20)。对此，本文从平等机会与多样性(EO&D)的研究路径出发，首先应该建立包括所有人口在内的社会服务需求评估系统，除了人口普查所得到的常规信息之外，还迫切需要加强更为全面和严密的数据收集和分析工作，建立按照性别及取向、贫穷状况、家庭照顾责任、残疾与否、民族和宗教信仰、精神健康状况、药物依赖问题等按照社会不利因素(social disadvantage)来划分的更为细分的指标体系与数据分析系统，从而科学反映各类人群的多样性特征及差异化服务需求。
