近代中国立宪主义思潮的演进——从“五五宪草”到“期成宪草”，本文主要内容关键词为：立宪论文,思潮论文,主义论文,近代中国论文,期成宪草论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代中国自立宪运动发生以来，各界关于宪政模式的探索从未间断。本文以20世纪3 0年代的宪政运动为背景，以孙中山五权宪法学说为基点，通过对“五五宪草”和“期 成宪草”的比较研究来阐述这一特定时期中国立宪主义思潮的艰难演进。
一、社会各界对“五五宪草”的批评
1936年的“五五宪草”是在国民党垄断了制宪权的历史条件下产生的。各阶层特别是 知识界对宪政的渴求和官方制宪意图之间发生深刻矛盾，时论对宪草的批评主要表现在 以下方面：首先，时论批评最多的是关于人民自由权利的条款。对人民基本权利如何规 定和保障，是检验真假宪政的根本标志。宪草虽列举了人民所拥有的种种自由权利，但 都加上“非依法律不得限制”的字样，采用的是《训政时期约法》所使用的“法律保障 主义”的做法，而不是“宪法直接保障主义”。法律保障主义实等于法律限制主义，“ 为政府留一随时限制民权之余地”，即作为政府五院之一的立法院可制定普通法律来限 制或剥夺宪法赋予人民的自由权利。宪法是“人民制裁政府的法律”，“政府中负制宪 责任的人，仿佛把这个重要原则忽略了。”(注：罗隆基：《我们要什么样的宪政》， 《自由评论》1935年第1期。)如果说“五五宪草”和《训政时期约法》有什么不同的话 ，就是在名义上取消了国民党一党专政的规定，打出“还政于民”的旗号，以此获得其 统治的合法性。其次，知识界对宪草第一章第一条“中华民国为三民主义共和国”也颇 多微词。宪政时期若仍以三民主义为国人唯一的政治信仰，不仅违背信仰自由的宪政原 则，而且否认了任何一个不以三民主义为政治信仰的政党未来执政的合法性，这就以根 本大法的形式保证国民党对政权的继续垄断。三民主义为国民党之主义，党治时期固可 依三民主义以言政，今以开放政权，实行民治，又以三民主义为将来政治之桎梏，这是 “假民治之名，以续行党治之实”。这种以政党意识形态规定国体的坏传统，使宪法成 为国民党的宪法，民国也变成了党国，于是一党政治成为唯一有效的政治模式，而将在 野党的地位剥夺无遗，实与宪政精神相违背。最后，社会舆论直指总统集权与中央集权 的政体设计，认为这是一部“人民无权、总统万能”的宪草。
各界对“五五宪草”的批评，表明各阶层对结束党治、制定一部民主宪法以实行宪政 的期盼。有成文宪法，不一定有宪政。救国会领袖章乃器公开表示他没有兴趣谈宪法问 题，“权利的争取是踏进宪政时期的一块阶石”。宪政运动是大众的事，应成为群众运 动，而宪法研究只是少数学者的事，附属于宪政运动，它是“群众力量的基础上面的一 个上层建筑”。(注：《章乃器文集(下卷)》，华夏出版社1997年版，第365-366页。) 罗隆基撰文指出，宪法与宪政是两个不同的问题。宪法条文发生实际效力，能够见诸实 行，才算宪政。而真正的宪政要具备三个条件：“法治而非人治”、“民主而非专制” 、“和平的政治而非武力的政治”。具备了这三个条件，中国虽然没有形式上的成文宪 法，却已走上了“宪政的正轨”。(注：罗隆基：《我们要什么样的宪政》，《自由评 论》1935年第1期。)
二、“期成宪草”对“五五宪草”的修正
集立法权、行政权和司法权于一身的国民党不可能进行真正的宪政改革。抗战时期， 青年党、国社党、第三党、救国会等介于国共之间的中间党派成为宪政运动的主角，要 求对“五五宪草”进行修正。由25位参政员组成的国民参政会宪政期成会积极展开工作 。1940年3月20日，宪政期成会举行全体会议。会议收到各界人士对五五宪草及国民大 会组织法、选举法的诸多意见，其中重要材料来自三个方面：一是云南教授派提出的“ 昆明宪草”；一是救国会派沈钧儒等提出的“我们对于‘五五宪草’的意见”；还有一 个是共产党参政员董必武等提出的“关于国民大会组织法、选举法及五五宪草的意见” 。这三个材料都认为在国民大会休会期间必有不少重要国事需要处理，设置一个常设机 关或常务委员会之类的机构非常必要。期成会很快达成共识：为防止国民大会最高统治 权(政权)的失落，必须设立常设机构。在综合各方意见的基础上，期成会最终完成了对 “五五宪草”的修正工作，名为《中华民国宪法草案(五五宪草)之修正案》，共8章138 条。由于这个草案是宪政期成会同人一手拟定的，又称“期成宪草”。
宪政期成会依据孙中山权能分治、以权制能原则及他们对这一原则的解读，在“期成 宪草”中对“五五宪草”作了重大修正。它理清了国民大会和立法院这两个架床叠屋式 机构的职权。立法院成为纯粹意义上的立法技术部门，并在国民大会闭会期间设置国民 大会议政会。议政员为150至200人，由国民大会互选之，任期为3年，连选得连任。议 政会行使九项重要职权，(注：缪全吉编著：《中国制宪史资料汇编》，台湾国史馆印 行1991年版，第570-572页。)在国民大会闭会期间代表国民大会对政府行使监督权，实 际相当于国会。这样，总统及政府五院的权力便受到议政会的诸多制约。因此，社会舆 论对“期成宪草”关于议政会的设计，赞成者颇众，就连国民参政会秘书长王世杰对此 也很感兴趣。
第一，将“五五宪草”中立法院的重要职权移交给议政会。五五宪草没有完全依循孙 中山的权能分治原则，因为立法院是治权系统中的一个立法技术性机构，其职权应是就 立法事项向各院及各部委提出质询，然后根据国民大会确定的立法原则，制定法律，再 提交国民大会审议复决。正如张君劢在国民参政会上作说明时所言：“立法院为政府之 一部，依据中山先生遗教，只能行使治权。”(注：《中华民国宪法草案修正草案说明 书》，载章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第3卷《民族奋起与国内政治(下)》，四 川大学出版社1997年版，第1196页。)而五五宪草第64条规定：“立法院有议决法律案 、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他关于重要国际事项之权。 ”显然，这些重要职权属于政权系统范围内的权力，而不属于治权系统。在任何一个立 宪国家，这些重大事项均由国民或其代议机关来讨论决定，而五五宪草却将这些权力划 归只应掌握治权的立法院，便造成了治权侵越政权的现象。“期成宪草”试图理顺政权 与治权之划分，将五五宪草中立法院拥有的政权系统的权力移交给议政会。不仅原本属 于立法院行使的议决戒严案、大赦案、宣战案、条约案等重要职权，一律移交给议政会 ，“立法院所辖者，独有预算、决算及法律案”，而且这三项立法院也只能作出初议， 议政会则握有创制立法原则及复决之权。由此议政会控制了立法权，立法院则成为立法 技术之专门机关。立法院有能，议政会有权，这与中山先生的遗教相合。
第二，议政会在国民大会闭会期间代行监督治权的职能。“五五宪草”虽规定掌握行 政权的总统(行政院对总统负责)及中央政府其它四院分别对国民大会负责，同时国民大 会对中央法律有创制权和复决权。但在实际运作中，由于国民大会闭会期间没有常设机 构，使人民的政权无法监督与控制政府的治权。为了充分体现孙中山“以权制能”的宪 政精神，“期成宪草”特设议政会，以便在国民大会闭会期间代表国民大会行使监督政 府的权力，这是“期成宪草”对五权宪法“以权制能”原则在制度设计上的进一步充实 与发展。首先表现为议政会对五院的制约。国民大会闭会期间，议政会“受理监察院依 法向国民大会提出之弹劾案”，且监察院对行政、司法、立法、考试、监察各院院长、 副院长之弹劾案，经议政会出席议政员三分之二之通过时，被弹劾之院长、副院长即应 去职。同时，议政会亦有权对行政院院长及部委长官提出“不信任案”，只要经出席议 政员三分之二通过时，政府长官即应去职。(注：缪全吉编著：《中国制宪史资料汇编 》，台湾国史馆印行1991年版，第572页。)其次表现为议政会对总统的监督。议政会对 国家政策或行政措施，得向总统及各院院长、部长、委员会委员长提出质询，并听取报 告。凡经议政会复决通过之法律案，总统应依法公布之。议政会对于监察院提出之总统 、副总统弹劾案，经出席议政员三分之二决议受理时，应即召集临时国民大会，为罢免 与否之决定。总统虽有权发布紧急命令，为必要之处置，但事后应即提交国民大会议政 会追认。当然，总统对议政会亦有某些牵制权，即总统对于议政会对行政院院长或副院 长通过之不信任案，如不同意，应召集临时国民大会为最后之决定。如国民大会否决议 政会之决议，则应另选议政会议政员，改组国民大会议政会。(注：缪全吉编著：《中 国制宪史资料汇编》，台湾国史馆印行1991年版，第572-574页。)这是总统在间接行使 对议政会的否决权。
第三，“期成宪草”加强了司法权的独立地位。“五五宪草”规定司法院为中央政府 行使司法权之最高机关，院长、副院长由总统任命，任期三年，司法院院长对国民大会 负责。这表明司法院作为中央政府之一部，将受到代议机关的过多干涉而失去独立性， 更惶论对国民大会制定的法律享有违宪审查权。而“期成宪草”规定司法院为中华民国 之最高法院，有统一解释法律、命令之权，法官依法律独立审判。同时“法官非受刑罚 或惩戒处分，或禁治产之宣告，不得免职；非依法律不得停职、转任或减俸”。(注： 缪全吉编著：《中国制宪史资料汇编》，台湾国史馆印行1991年版，第577页。)这意味 着法官的身份及物质保障得到进一步加强，司法权的行使几无后顾之忧，只须忠于法律 ，无须对任何其它机关负责。
三、总结与反思
综上所述，“期成宪草”根据权力相互制约的宪政精髓对“五五宪草”作了一次大手 术。这是对五权宪法学说的充实和发展，并非国民党方面所指责的设置议政会有违五权 宪法遗教。如果说有什么违背的话，那便是宪政期成会在五权宪法享有话语霸权的情势 下，尽可能把分权制衡原则运用到“期成宪草”中，在国民大会及议政会(立法权)、总 统及行政院(行政权)、司法院(司法权)与监察院(监察权)之间建立权力制约机制。通过 提高立法权和司法权的地位，力图对民初以来立法权的不振、司法权的不强而造成的党 政专横的政治病态进行纠正。
宪政期成会同人崇尚分权制衡的制度设计。为确保公民的政治自由，对公权力的行使 确立一定限度，并通过权力相互制约手段，使其在法治的轨道上运作，这是宪政设计所 致力解决的主要课题。
第一，立法权与行政权的关系是事关政体的最重要一组关系。作为民意机关的国民大 会及议政会既掌握立法权，又对掌握行政权的总统及行政院发生牵制作用。不过，总统 对议政会也不是完全消极被动的，总统也拥有牵制议政会的权力：(1)对于议政会通过 的对行政院正副院长的不信任案，总统有不同意权。(2)国家遇有紧急事故须为急速处 分时，总统只须经行政会议之决议，便可发布紧急命令，尔后方提交议政会追认。(3) 总统可通过其领导下的行政院向立法院提出法律案和预决算案，作为议政会制定法律、 复决预决算的依据，以此来间接介入、制约立法权。
第二，关于行政权与司法权的关系。“期成宪草”规定司法院设院长一人，由总统任 免之，同时总统有权行使大赦、特赦、减刑之权，司法院无权干涉，这便构成了行政权 对司法权的牵制。司法院也有制约总统及行政院的力量，司法院掌理“行政诉讼之审判 ”，并有“统一解释法律、命令之权”，这使它可以对违反法律的一切行政官员进行追 究。同时司法院还是宪法解释委员会成员之一，享有违宪审查权，它可通过对宪法解释 委员会施加影响的办法，宣布行政立法或总统某些行为违宪。(注：“期成宪草”第134 条规定：法律与宪法抵触者无效，命令与宪法或法律抵触者无效。第135条规定：宪法 之解释，由宪法解释委员会为之。宪法解释委员会设委员九人，由国民大会议政会、司 法院、监察院各推三人组织之。)更重要的是，身份及物质保障使法官有终身任职的可 能，从而摆脱行政权的干扰而独立审判。
第三，关于立法权与司法权的关系。议政会只要通过监察院提出的对司法院正副院长 的弹劾案，则正副院长即应去职。而且国民大会及议政会创制、复决的法律一旦生效， 司法院就必须执行，除非它被宪法解释委员会宣布为违宪。这两项便是立法权对司法权 的制约。司法权对立法权亦有制约力量，即司法院作为宪法解释委员会的成员之一，审 查立法权的行使是否违宪，若哪一项法律被宪法解释委员会宣布为违宪，司法院便可中 止执行。
应当指出，“期成宪草”对政体的设计与孙中山所主张的国民大会集权制和建立高效 运行的“万能政府”目标难以一致。但“期成宪草”并未照搬西方三权分立模式，而是 坚持国民大会地位不可动摇的前提下，在议政会、总统及行政院、司法院、监察院之间 建立起某种程度的权力制约机制。
制宪实质上映衬着各阶层各政党之间的较量。抗战时期，大后方民主力量所发起的宪 政运动是直指国民党一党专权、力争实行法治以保障人权的进步运动。正是因为议政会 的重大职权一旦写入国家大法，国民党的训政与党治便很难继续，存有打天下者坐天下 观念的国民党人不可能接受这样的方案，这便决定了“期成宪草”难逃胎死腹中之命运 。
宪政的精义在于规范、制约公权力以保障私权利。对权力的控制方式大体有三种：以 法律制约权力、以权利制约权力和以权力制约权力。其中，以权力制约权力的政体设计 是宪政之基石。20世纪中国百年宪政建设之所以难见事功，就在于救亡与革命需要的是 集权制，而分权政体之缺失导致有宪法而无宪政的惨痛事实。宪政期成会同人深受西方 自由主义政治哲学熏陶，在“期成宪草”中引入分权制衡因素，这是对“五五宪草”集 权政体的否定。
二战期间，德意日法西斯主义横行欧亚大陆的国际形势以及中国传统政治文化与奠基 于自由主义之上的分权学说之疏离，皆使得国民党集权论者无所顾忌，而真正的分权论 者倒显得底气不足。这种时代氛围决定了“期成宪草”亦有诸多局限。它在人权保障、 政治信仰、中央和地方的关系等方面，与“五五宪草”无甚区别。第一，在“个人无自 由，惟团体才有自由”的社会本位、民族本位思想指导下，“期成宪草”中的人权条款 仍采法律限制主义，如“人民有言论著作及出版之自由，非依法律不得限制”。第二， 在国民党一党专权的背景下，“期成宪草”仍把执政党的意识形态写入其中。第一条即 “中华民国为三民主义共和国”。第三，在中央与地方关系上仍采中央集权制。分权政 体不仅指权力机关之间的横向制衡，也包括中央与地方之间的纵向制衡。中央集权易形 成中央的专制独裁，过于强调地方利益的地方分权易形成地方的分裂跋扈，所以，孙中 山针对性地提出“均权主义”这个概念：凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因 地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权制或地方分权制。孙特别重视县自治，其 所构想的地方政制是以县为基层自治单位，省为最高自治主体并与中央均权的。但是， “五五宪草”规定省政府执行中央法令，省长由中央政府任免，而没有给省规定任何可 以行使的权力。“期成宪草”虽在中央政府层面引入了分权制约机制，但在中央与地方 的关系上与“五五宪草”如出一辙。
标签：国民大会论文; 台湾国民党论文; 台湾立法院论文; 宪法监督论文; 宪政论文; 法律论文; 立法权论文; 时政论文;