美国基层政府行政绩效考评实践及其启示
□王建民1肖志康1萧鸣政2
（1.北京师范大学 政府管理学院，北京 100875；2.北京大学 政府管理学院，北京 100006）
摘要： 基层政府执政绩效考评，有助于评价、保持和提高基层政府执政能力。实地了解美国基层政府的基本形式及其特点，考察以城市经理为代表的美国基层政府成员的行政绩效考评的实践经验，对加强我国基层政府干部绩效管理制度建设有一定借鉴价值。
关键词： 美国基层政府；执政绩效；考评实践
基层政府领导班子作为基层政府的代表，是百姓与国家的桥梁，其执政能力的大小，执政水平的高低直接影响国家战略的实现以及人民的生活水平和生活质量。执政绩效对于基层政府领导干部执政能力的考评是检验领导班子工作成果的必要手段，也是从严管理、有效激励和约束领导班子及领导干部的重要举措，是推进干部工作科学化、民主化、制度化的迫切需要[1]。由于缺乏全国统一性的规范指导，各地对基层政府领导干部执政绩效考评的目标地位、总体框架、内容重点和运行机制等方面出现重大变化时，存在不同程度的可持续性困境[2]。
美国基层政府成员的行政绩效考评经历了长期的变革过程，具有丰富的实践经验与教训。本文重点梳理和分析了以城市经理为代表的美国基层政府成员行政绩效考评的具体做法，总结了其行政绩效考评的特点与经验，以期为改进我国基层政府领导干部执政绩效考评工作提供借鉴及启示。
一、美国基层政府的形式
美国基层政府指的是美国三级政府架构中美国联邦及州政府层级以下的一级政府，包括县、市、镇、乡、特别区等。美国基层政府的特点主要表现为：
1.基层自治政府。美国政治传统认为，离居民最近、能快速回应公民需求的政府才是最好的政府。因此，美国基层政府根据地方居民的需求建立而成，其大小不一，相对独立。县、市、镇、乡、特别区各级政府均为平行单位，互相之间不存在隶属关系，互不干涉。县级地方政府属于州政府的派驻机构，管理地域相对较大，但其功能相对单一，一般提供市、镇等无法提供的土地规划、监狱和司法类等服务。市/镇为美国最普遍、涉及人口最多、管理范围最大的地方政府形式，因此本文探讨的基层政府形式为市/镇层级。
2.种类多，数量大。美国地方政府包含县政府、市、镇、乡、特别区几种形式。一般情况下县为州的行政划分，县由市、镇、乡组成。也存在个别州不设县级政府，如路易斯安纳州和阿拉斯加州，其州下直设区或自治市。据美国统计局公布，2012年美国有3031个县，共3242个县及同级单位（50个州及哥伦比亚特区），从最少的特拉华州的3个县到最多的德克萨斯州的254个县，共计89004个地方政府[3]。
[5] 欧阳振华,张广辉,秦洪岩,等.瓦斯煤层冲击危险性改进型综合指数评价方法及应用[J].煤炭科学技术,2018,46(10):30-36.
由于D中包含i成员有22个,i=1,2,3,4，且D中包含j成员有28个,j=5,6，因此每个C(ui)至少包含3种色,故C(X)⊆D2∪D3∪{{1,2,3},{1,2,4},{1,3,4},{2,3,4},{1,2,3,4}}, C(X)∪C(Y)⊆D∪{{1,2,3},{1,2,4},{1,3,4},{2,3,4},{1,2,3,4}},有10+n≤38+5,可得n≤33，从而当34≤n≤38时,43个集合不能区分X和Y中的(10+n)个顶点,矛盾。以下仅考虑31≤n≤33时的情况。
3.多元政府体制。因美国基层政府较强的自主性，根据城市宪章规定，一个地区是否成立市/镇政府，是否由当前的政府形式转成另一种政府形式，均由居民投票表决。美国基层政府的体制主要有五种类型，分别为议会经理制（Council-manager）、市长议会制（Mayor-council）、委员会制（Commission）、城镇会议制（Town Meeting）、城镇代表大会制（Representative Town Meeting）。
近期对政府结构的调查表明，受当地社会经济、人口和政治变化等因素的影响，单一的地方政府形式也不像以前那么明显。当前较为流行的地方政府形式主要是市长议会制（Mayor-council）及议会经理制（Council-manager）两种。根据国际市/镇管理协会International City/County Management Association(ICMA)统计，截至2017年底，美国有超过1.05亿人生活在以议会经理制管理体系为主的地方政府管理之下。在人口超过2500人的7300多个美国城市中，有48%的城市使用了这种形式；人口超过10万的城市中，有近62%的城市使用这种形式，有800多个县也采用了此种管理形式[4]。议会经理制提供的专业公共管理方面的优势经常在地方政府管理职业和学术文献中得到肯定，美国基层政府使用议会经理制的比例也在稳步增加[5]。因此议会经理制是本文重点探讨的基层政府形式。
虽然至今未中过一毛钱，我的情绪倒也没什么大的起伏。毕竟只是动动手指，也没付出多大成本。只是成功塑造了一个价格敏感型消费者（穷鬼）的形象而已。
表1 美国五种基层政府形式及特点
在议会经理制的政府形式中，对城市管理起着关键作用的岗位为城市经理（City Manager）。城市经理由市议会任命，一般为政治中立的非党派人士，主要任务是以经济高效的方式执行议会的政策或决定，管理市政日常运营。主要职责是为议会和地方政府服务，利用自己受过的培训及丰富经验为地方政府管理事务并使项目带来效益。具体可分为以下几个方面：经理为议会筹备年度预算；招募、任命和监督政府部门工作人员；担任议会的首席顾问；执行议会的政策。在管理过程中，议会经理制政府的施政过程是议会、城市经理、选民等各个方面因素互动的过程，经理应为议会成员和公民提供专业、完整和客观的信息，提供替代方案并告知其利弊及后果。如果城市经理对议会的决定未做出及时有效反馈，议会有权随时终止经理的任命。
3.评估内容定制化
二、美国基层政府成员的绩效考评实践
美国政府执政成员的执政绩效考评管理实践以法律为基础，通过专门的立法推动政府绩效管理的不断改进与前行。1993年联邦政府颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Result Act-GPRA），2011年正式通过对其修订的法案《GPRA现代化法》（GPRA Modernization Act）。美国基层级政府的绩效考评工作在参照联邦法律的基础上，根据各地实情编制相关绩效考核条例规定。
实际操作过程中，美国各基层政府相对独立的自主权和多元的管理形式导致对于城市经理的考评依其自身需要进行，但其考评形式和流程大致相同。一般来说，由议会成员对于任职一年及以上的正式城市经理绩效一年考评一次。同时也进行季度考核，只是季度考核形式相对非正式，考核时间较短。一般采用评估量表的形式进行评估，对评估内容及要点进行数值评分。以5分量表为例，得分1为不合格，得分5则为非常优秀。为保证评估的准确性与公正性，每个议会成员必须每个月对城市经理的表现进行记录，并不能互相交流。评论区域中的评论应用于支持分值评估，每个评分低于合格的项目均需在项目评论区写明缘由与具体表现事项，评估独立完成并将各自签署。
为了帮助讨论评估，城市经理使用相同的表格进行自我评估。在将评估表发送给市议会之前，城市经理必须完成自我评估并提供给市长。市议会的每位成员都会收到城市经理的自我评估和职位描述，以及一份空白的评估表，以便完成并返回市长进行统计。
所有评估完成后提交给市长进行统计汇总。市长向城市经理和市议会的每个成员提供评估摘要页面。此页面包括每一个议会成员（匿名方式）评分，以及议会的综合评分，以及城市经理的自我评估分数。此外，该页面还会有按问题类别列出的市议会的评论。汇总后，议会与城市经理就其评估结果举行内部评审会议，对城市经理绩效表现优缺点进行反馈，确定未来绩效提升领域并制定来年绩效目标。在内部评审会议之后，议会将对评估时作出的变更作永久记录保存。评估结果对城市经理的任免、薪资调整及变更起着重要的参考作用。
整个评估过程主要呈现以下特点：
主要危害酸樱桃和甜樱桃的叶片。在酸樱桃上产生褐色或紫色不规则形坏死斑，数斑联合可使叶片大部分枯死，叶背产生红霉。甜樱桃病叶上的病斑大而圆，叶背有粉色霉产生，病叶易早落。
我在许多年里没有显山露水地做成什么大事，但许多人引以为自豪的大事里却有我的心血。例如在田家庄与柳家营之间修建全县唯一的休闲游乐场所——月亮湾乐园，从提建议、跑立项、忙设计到组织施工，差点跑断我的两条腿。可到占地四百亩（当然不是良田）的园林开业剪彩时，没有谁知道我是谁。剪彩是县长的事，当然轮不到我。所有的致词和讲话，也没有提及我的名字，我还能理解，一个三十年一贯制的副科长，即使累死了，干的也是该记在领导功劳薄上的事。令我难以理解的是，领导与各界人士举杯同庆的时候，我却被指派去端盘子和擦桌椅。我感到窝囊。
360度评价通常指的是来自员工上级、下级及同事之间对其的评价，这也是城市经理评估的另一种方式，也常被称为“自我开发”工具。城市经理360度评价包含来自被评价者本人的自我评价、下属对其评价以及与其共事或常有交集的市民的评价。为保证评价的真实可靠性，该评价方式一般通过独立的第三方采取网络匿名调查方式进行。
川端康成一直信奉着“生——死——生”的生死轮回观念，一如《雪国》中的陈述“死并不是生命的终结”，“死亡应该是内在生命的一种转变，将其转换成另一种东西”。《睡美人》中江口认为可以在妙龄少女身边“猝死，也是老人的极乐”。
由于轨缝错台值主要通过第一个测点(间隙信号4)与其他3个测点比较计算得到，因此在悬浮架采集的4路间隙信号中取两端的间隙信号4进行分析。由图6的轨缝错台变化仿真图可知，间隙信号4基本反映了轨道错台情况，通过错台值能够准确表示高低突变。由于监测探头3、4之间有一定距离，因此错台值出现一段平台。
对于城市经理的绩效评估标准做到清晰明确。评价内容为客观可计量的，则评价描述需用量化形式呈现，如城市经理为新项目的实施节省了20%的成本；评价内容为主观感受，则评价描述采用评级机制。为保证评估的准确性与客观性，评估要求评估主体的每一点评估都需有具体事例作为辅助证明。
城市经理及其团队处于城市治理的核心行政地位，对于一个城市发展起着至关重要的作用。他们是否具备岗位所要求的能力，他们的表现是否符合议会及民众的要求和期盼，是否能经济高效地建造舒适的生活环境以提高居民生活质量等，是衡量其行政能力的重点问题，对其进行科学合理的绩效考评是必不可少的。
独立自主的政府形式和不同的地域、政治、经济、文化背景及民众需求，决定了每个城市经理绩效评估内容的独特性。因此对于城市经理的评价，每个市议会成员均会根据该市自身发展情况，结合市战略规划及目标，以及与城市经理聘用中达成的协议，制定适合该市实际情况的评价内容。
犹他州盐湖城前市长Ralph Becker认为，一个市长或城市经理成功与否可以从以下5个维度进行评价：财政、社会资本、基础建设、人均财富及区域协同。主要表现在市/镇政府的财政状况是否良好；市民对彼此是否更有信心以及更加信任彼此；基础设施是否得到更好的维护和更高的容量；其人均财富是否更加均匀地分布；该地区与其他地方政府是否建立了更紧密的联系关系[6]。ICMA提出了城市经理绩效考核的18项考核内容，主要为：（1）员工效率；（2）政策便利化；（3）功能和操作专业知识和规划；（4）公民服务；（5）绩效衡量/管理和质量保证；（6）主动性，冒险，愿景，创造力和创新；（7）技术素养；（8）民主宣传和公民参与；（9）多样性；（10）预算编制；（11）财务分析；（12）人力资源管理；（13）战略规划；（14）宣传和人际交流；（15）演讲技巧；（16）媒体关系；（17）诚信；（18）个人发展[7]。当前城市经理的考核内容主要参考ICMA提出的这十八项内容，但在实际考核过程中，一般根据实际情况挑选相对重要几项或对其进行调整后进行考核。如2015年美国杜兰德市城市经理考核内容为：组织管理、财政管理、中长期规划、政府关系、公共关系、员工管理与员工关系、议会关系、职业发展、个人特质[8]。
4.评估方式多元化
1.评估主体多样化
城市经理的绩效评估方式除了议会成员对城市经理进行评估以外，还可以同时采用自我评价、360度评价、定期考核以及会话评估系统等不同的评估方式。
自我评价是城市经理达成组织目标的水平体现，包括其面对组织内部和外部挑战时的表现及成就。城市经理的自我评价主要应包括三个方面：过程、视角及结果，表现在城市经理为达成某个组织目标时所采取的行动，以及经理及议会成员对于在达成目标过程中成功或失败现象的观点以及最终的结果。
对于城市经理的评估主体为议会成员。被评估对象也参与评价过程，进行自我评价。而当议会成员缺乏绩效评估经验时，可通过第三方聘用专业评估顾问进行评估，或请评估顾问辅助或指导议会成员进行评估活动。评估顾问使用与否，很重要的一点是绩效评估的内容和标准需得到考评主体与客体双方的认可。
为了增加政府工作和服务的可靠性及透明度，美国各州对于地方政府工作及资料均有公开性的要求。例如有些州规定所有政府会议均对公共开放，政府信息按需公开。除非有特殊条款规定，否则评估文档及记录等也可公开。根据规定，对于城市经理的绩效考评可以采取公开或私下评估的形式，但无论采用哪种形式，其绩效的评估结果都会公布，任命调整或变更、薪酬调整等相关决定都会在公开场合作出。
会话评估系统，这套由考评主客体双方共同确认的绩效评估系统，适用于考评双方关系相对紧张的情况。该评估系统分为六个步骤（参见图1）。
图1 会话评估系统流程步骤
5.评估结果透明化
针对传统单一的热处理法测定城市固体废弃物总Cl含量偏低且误差大的问题，提出将萃取法分别与氧弹燃烧法、艾士卡法结合，将不溶性Cl和可溶性Cl分开测量，更准确地量化了城市固体废弃物中不同种类Cl的含量，对原料中总Cl含量可更准确地量化。XRF法对单一组分中的 Cl含量测量较准确，误差在10%以内，但对于城市固体废弃物中复杂组分Cl含量的测量由于某些杂元素的干扰导致测量的误差较大；通过对上述测Cl分析方法进行对比，可知萃取法联合艾士卡法比萃取法联合氧弹法更适合测量城市固体废弃物中的Cl含量，且准确度更高。
2.评估标准可量化
对于城市经理的考核是长期持续性的，定期考核是对年度考核的有效补充。年末的年度考核时间紧任务重，考评主体有时只能凭对“当天危机”情况的处理或最后一次董事会是否顺畅来辅助决定。然而，定期考核能有效避免这种情况的发生，并能阶段性地提醒和追踪考评双方对于既定目标完成的进度。同时也可帮助那些新加入的考评主体快速了解城市经理的工作计划。
通过协商，议会对城市经理绩效的最终评估结果将达成一致，并与城市经理沟通，之后记录在案。评估结果由两个重要部分组成：一部分为阶段性成果，主要包括议会成员与城市经理对已达成目标的完成情况及整体表现；另一部分内容则包含下一考评阶段的主要考评内容和目标，以及绩效仍需提升的具体领域及事项。
三、美国基层政府成员绩效考评实践的启示
加强我国基层政府领导干部执政绩效考评，提高基层领导干部执政能力建设，是惠及民生，提升政府形象及公信力，增进百姓与政府政治互信，加强党的执政能力的有效手段。从美国基层政府城市经理绩效考评的实践中我们可以得到以下启示。
子 棱 男，18—94岁，文儒坊进士府第后人，1941年福州沦陷，他是福州省立医学院的学生，毅然辍学从戎，1949随国民党军队撤退到台湾。
1.完善考评法律制度建设
美国是政府绩效评估最为成功的国家之一，其中重要的因素在于其实现了公务员及政府绩效管理的法制化。1883年美国颁布了《彭德尔顿法案》（Pendleton Civil Service Reform Act），即对政府公务员开始法制化管理。1993年美国联邦政府颁布了《政府绩效与结果法案》，并在2010年颁布其修正案，以法律形式对政府绩效考核进行要求。各地也在此基础上依据本地实情建立了一套关于基层政府领导班子与干部绩效考核的法律法规，使领导班子及干部考核有法可依，有章可循。当前我国基层政府领导干部绩效考评主要依据为中央在不同阶段出台的关于地方党政领导班子及干部考核的文件。如1979年的《关于实行干部考核制度的意见》、1988年的《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》、1998年的《党政领导干部考核工作暂行规定》、2007年的《关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、2013年的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等文件，缺乏以法律制度形式确定下来的考核指导性文件。各地目前也缺乏因地制宜成熟有效的法律规定。虽然也出现过“哈尔滨模式”的《哈尔滨市政府绩效管理条例》以及现行的《杭州市绩效管理条例》，但实践效果还有待观察，整体上各地仍存在指标大致雷同，针对性较差，以经济为主要考核内容，以及重“显性”轻“隐性”指标等问题[9]，问题存在的根源在于缺乏一套具有指导意义并符合地方实情的考核体系。
依法治国应深入至基层政府领导干部绩效考核当中，地方政府绩效管理立法也存在其必要性与可行性[10]，因此，出台相关法律规定，使基层政府领导干部绩效考核成为有法可依、有章可循的制度体系，不仅有利于提升政府绩效管理的权威性和执行力度[11]，也可规范考核程序及标准，强调法律责任与意识，保证考核双方的合法权益，杜绝考核不规范行为。
2.加强科学民主考评制度建设
考评指标、流程的设定是否科学民主，决定了考评结果的公正客观及有效性，考评结果是否科学民主的运用直接影响领导干部的工作积极性及主动性。考评目标的设定是科学合理考评的重要步骤。2013年中央颁布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，首要强调的就是“政绩考核要突出科学发展导向”，并且要“完善政绩考核评价指标”[12]。而我国部分地方领导干部的绩效目标主要参考上级单位目标设定或由上级布置，下级只负责努力实现上级所设定目标，绩效制定过程缺乏充分的平等的民主沟通与协商。在美国，基层政府成员绩效考核的内容及标准等方面的制定则由考评主体和客体共同参与，以该地区战略目标为参考，协商制定而成。绩效评估过程中，对于领导干部的评估先由议会成员单独评估，详细说明考评得分情况，之后议会成员之间对评估结果进行协商达成一致，再将考评结果与被考评人进行核对商议，最终达成考评结果。从目标制定到考评结果的出炉，美国基层政府成员绩效考核过程十分注重强调考评主客体双方的沟通与协调，并把民众满意度作为最主要的考核目标。
我国基层领导干部在绩效考核过程中，应避免追求“政绩工程”，应把群众“满意度”作为政府绩效首要评价指标，并转变绩效管理动力机制，由外生压力驱动转为内生压力驱动[13]，并在此基础上设立科学民主的绩效沟通机制，尽量避免只看“显绩”不关注“潜绩”、“一刀切”的现象，结合各地实情制定科学合理的考评指标[14]，减少个别领导干部的意见对考评结果的绝对影响，使考评成为真正有效检验以及促进领导干部执政绩效的方式之一。
4.1.2判定规则相关检验合格，判定该产品合格。检验识别中有一项指标不合格，将对该批产品进行复检，复检结果再有一项指标不符合标准，将判定该批产品为不合格产品。
3.提升政府信息公开度及透明化
铜仁市大部年降水量为1 100～1 400毫米，位于梵净山东南侧的凯马、落满一带降水为1 100～1 400毫米，松桃县、江口县、万山区一带为1 150～1 300毫米，印江县和石阡县一带为全区最少区域，降水量1 100～1 150毫米，其中4～9月降水量占75%以上，秋收作物主要生育期雨量相当充沛。
政府信息公开是民众了解政府工作的有效手段[15]。研究表明，中西方国家治理评价指标体系当中均存在重视公民参与，关注政府责任与公务员在政策制定及执行中的责任以及注重执政党、政府以及公务员以外的群体的利益三个共同点。政府信息公开化、透明化有利于加强社会对政府领导干部的监督，提高政府官员为人民服务的执政理念，增强领导干部学习动力，提升政府的公信力。虽然我国从2007年开始公布了《政府信息公开条例》，基层政府信息公开的力度及透明度正逐步提升，但仍存在公开主动性不高、数据开放程度及有效性较低、申请公开制不完善等问题。而美国基层政府信息公开度较高，一般政府信息如政府主要成员的个人、工作联系方式，相对敏感信息如领导干部会议信息、会议内容、干部考核记录等，均可提供网络查询、咨询等方面的服务并对公共开放。另外美国基层政府政务也实行公开，鼓励公民参与市政会议。为了培养市民了解和参与政府的工作，美国有些基层政府（例如北卡罗来纳州的杜姆市）通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的兴趣和能力。学院邀请市政府和县政府不同部门的官员向学员介绍市县政府是怎么运作的，鼓励学员成为社区活动的积极分子[16]。
四、结论与展望
基层领导干部执政绩效的考评是提升其执政能力的必要手段和过程，我国基层政府领导干部执政绩效考评仍处于探索阶段。从美国基层政府成员绩效考核中可以得到有一些值得借鉴的经验，例如不断完善考评法律规章制度建设，加强科学民主考核，鼓励公共参与及信息公开，采用灵活的用人与激励机制，用经济高效的企业管理思维及专业标准对其进行要求等等，但同时也需注意中美之间存在政治背景、制度环境、人文社会等诸多的不同国情，对于基层政府领导干部的执政绩效考评工作不能简单的照搬照抄，需要充分结合自身的特色，在不断学习探索中创造属于自己的绩效考评之路。
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The Practice of Administrative Performance Appraisal in the USA Basic-Level Government and Its Enlightenment
WANG Jian－min,XIAO Zhi－kang,XIAO Ming－zheng
Abstract The administrative performance appraisal of the basic-level government contributes to evaluating,maintaining,and improving the ruling ability of the basic-level government.With the on-the-spot understanding the basic form of the USA basic-level government and its characteristics,t his article will investigate the ruling performance of the ruling members in the USA basic-level government represented by city managers and appraise the practical experience of ruling performance appraisal of the USA city manager,which can be used as a reference to strengthening the construction of the performance management system of cadres in the basic-level government in China.
Key words the USA basic-level government；the ruling performance；appraisal practice
收稿日期： 2019-01-12
基金项目： 国家社会科学基金项目（18BZZ069）
作者简介： 王建民（1961-），男，北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师，北京师范大学战略人才研究中心主任；萧鸣政（1957-），男，北京大学政府管理学院教授、博士生导师；肖志康（1990-），男，北京师范大学政府管理学院博士研究生。
中图分类号： D67
文献标识码： A
文章编号： 1008-7621（2019）03-0010-06
（责任编辑 王志猛）
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