论征地补偿的政治价值，本文主要内容关键词为：征地补偿论文,政治论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913；F301.0；D0 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2010)03-0080-05
近年来，由于行政垄断与滥用征地权而引发诸多社会冲突，对此，有学者提出，应以经济行为或市场价值的视角思考和解决土地征收问题，[1]这无疑具有重要学术价值和积极实践意义。但是，在对土地征收行为的实质及其蕴涵的基本价值尚未明确的前提下，急于应用市场价值，并将土地征收视为经济行为，有可能在解决已有冲突的同时，又增添新的矛盾，而无助于征地补偿的公正解决。土地征收及其补偿的行为实质上是政治行为，政治行为不排除利用经济运作、市场价值等手段，但是，市场价值只有嵌入到政治行为所内涵的社会公正的政治价值之中，即在效率与平等的动态均衡中，才能真正发挥自身应有的功效。而且，征地补偿的政治价值之实现，也必须依赖“政治行为制度化”或“政治制度化”——权力(利)结构化的有力保障。如果离开国家权力之间，以及国家权力与公民权利、社会权力之间的良性互动前提，无法形成权力(利)的支持、制约与监督系统，也就难以避免行政征收权滥用市场价值手段的情况发生以及由此引发的社会冲突。
一、政治行为：土地征收的实质所在
土地征收行为的实质到底是政治行为还是经济行为？这是土地征收及其补偿需要明确回答的前提性问题。按照我国2004年的宪法修正案第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。可见，土地征收是国家在土地公有制的框架内，为了实现公共利益需要，依法律规定的程序，在给予农村集体组织及农民公正补偿的前提下，将土地集体所有变为国家所有的政治行为。它与改变农村土地用途的“流转”不同。土地流转只是土地使用权而不是所有权发生变化，是农村集体经济组织(农民)与开发商在意思自治的基础上，以市场价值为杠杆的经济行为。经济行为是“一种和平行使主要是以经济为取向的支配权力”。[2](P85)“以经济为取向”，就是以设法满足对有用效益的欲望为取向，它既包括满足个人自身的物质或精神需求，也包括控制与支配短缺物品以获取利润。但是，“以经济为取向”的行为并不一定都是经济行为。如果一种行为主要以其他目的为取向，在行为过程中考虑到“经济情况”，或者一种行为主要以经济为取向却应用现实的暴力手段(直接强加一种外来的举止)，就不属于经济行为。虽然在现代经济条件下，经济行为者或经济行为者们所拥有的支配权力，需要国家的法律强制来保证，但这种由暴力保护的经济本身却不是暴力。[2](P86)由此可见，土地征收虽然可能考虑“经济情况”或利用经济运作手段，但其目的却是为了增进社会公共利益需要，而不是满足个人自身需求或控制稀缺资源以获取利润。而且为了实现社会公共利益的目的，征收还内含着强制(暴力)的成分，所以，土地征收显然不属于经济行为之列。
可见，土地征收的实质不是经济行为而是政治行为。其中，“‘政治’就是：争取分享权力或者争取对权力分配施加影响，不管是国家之间的权力分配也好，也不管是国家所包括的人的群体之间的权力分配也好”。[3](P731)而“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”。[2](P81)但是，“一种社会行为，尤其包括团体行为，只有当它旨在以非暴力方式影响一个政治团体的领导，尤其是支配权力的占有，或剥夺，或重新分配或委派时，才应该叫做‘以政治为取向’”。[2](P82)而政治行为却是“政治团体”本身的团体行为。这种“‘团体行为’应该称之为：a)行政管理班子本身依据支配权力或代表权力为了实施制度而采取的合法行为，b)由它通过命令领导的参加者的(与团体有关的)行为”。[2](P77)政治团体包括国家行为的性质表现为他们所固有的有形的暴力手段。所不同的是，现代国家在一定区域之内，“要求(卓有成效地)自己垄断合法的有形的暴力。只有当国家允许时，人们才赋予所有其他的团体或个人以应用有形的暴力的权利：国家被视为应用暴力‘权利’的唯一的源泉”。“当然，暴力不是国家正常的或唯一的手段——这是自不待言的——，但是，是它特有的手段”。[3](P731)也就是说，国家的政治行为，只有在其他手段失灵的情况下，才能选择有形的暴力手段，才应该叫做“政治的强制机构”。
在现代社会，“土地所有权，因内含着‘义务’成分，因而所有人于行使权利时，自应注意所有权本身之内在限制”。[4](P7)这就是说，现代社会的土地权已经不是绝对的了，而是具有了某种共同的关系；土地权个性行使的目的越来越少，社会性却越来越多。但是，“除非一个集团中的人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[5](P2)也就是说，当国家出于公共利益目的而需要获得权利人的土地时，作为“理性人”、“经济人”的土地权利人，并非总会自愿地将自己的土地交由国家处置，况且，土地上还有可能负载着权利人的非经济利益。另一方面，土地权利人也有可能存在着利用资源稀缺哄抬价格来获取“租金”的动机。所以，征收在事实上要求必须有排除自愿协商空间的国家强制力的存在，通过向土地权利人征收土地来实现社会公共利益。
国家强制征收土地，其中“强制”的正当性来源于社会公共权力。与私权利相比，公权力显然缺少自然法上的价值基础，其存在的合法性依然要通过私权利来证明。可以说，公权力不仅来源于私权利，同时，其价值也是通过更好地实现私权利来体现的。一般情况下，私权利之间的冲突是难以通过权利主体间的相互协调来解决的，只能凭借外在强制力量(第三方力量)的介入，此时，公权力(国家)就成了责无旁贷的承担者。而且，国家作为一个抽象实体，本身并没有什么独立的目的或特殊利益，它的利益存在于社会成员的具体利益之中。土地征收的政治行为的首要和主要的目的，就在于维护和增进社会公共利益，而公共利益又不过是个体利益的集合，或者是个体利益实现的手段。所以，国家公权力运行及其对私权利进行限制的正当性基础，就是取得了社会上诸多私权利自愿性的认同，其存在的最高价值就是保护私权利不受他人的非法侵犯，也即维护社会公正。
二、政治价值：征地补偿的公正内涵
土地征收的焦点和难点是如何实现征地补偿的公正性。而关于公正补偿，到底是“完全补偿”还是“不完全补偿”，是直接补偿还是间接补偿，是“涨价归公”还是“涨价归农”，是以征收前的土地价值还是以征收后的土地价值为标准等等类似的重要问题，通过市场价值是难以回答和无法解决的。不仅如此，就市场价值本身来说，由于被征收的土地在实际操作中并未进入销售市场，会遇到一些不容易掌握的因素，如土地在最佳使用方式下的价值、政府规制影响和征地时的市场状况等等，所以，市场价值与土地的实际价值之间也存在着偏差。[6](P31)况且，征收也只是模仿自愿交易，实质却是特定产权的强制性交易，这就决定了在政府与被征收者之间不可能存在真正意义上的“市场”，特别是在目前中国土地市场价格比较机制尚不完善的情况下，更是如此。所以，征地补偿采用市场价值，不是落实征地补偿公正性的惟一手段，也不是“最优”选择。而且，市场价值只有依托于征地补偿的政治行为所内涵的政治价值——社会公正，即效率与平等的动态均衡，才能减少自身局限性而具有手段的合理性。否则，市场价值手段的技术细分越复杂，越可能带来更多的社会问题。
征地补偿是一种理性的政治行为，这不仅表现在手段的合理性上，更表现在目的合理性上。而且，无论是目的合理性还是手段合理性，都必然包含着价值合理性——社会公正的政治价值。因为，征地补偿的目的选择首先涉及的是对客观利益的认知，其次参照的是价值标准，最后才是考量手段与后果的可能性。[7](P75)其中，社会公正的价值标准是一种更具普遍性、根本性和长远性的利益，公共利益的目的选择就是依据社会公正的价值标准和现实可能性，对各种客观利益关系的取舍和轻重缓急的排列。征地补偿内涵的政治价值——效率与平等的动态均衡，通过征地补偿的公共利益目的和市场价值手段，对政府征收权力和公民财产权利，分别发挥着“抑制器”和“稳定器”的作用。[8][P293]
从政治价值层面来看，征地补偿首先是追求效率价值，即可持续地有效开发与合理利用稀缺的土地资源。2004年的宪法修正案之所以补充了征收给予补偿的条款，其深层内涵就是：约束政府将征地成本内部化，以消除给被征地者带来的负外部效应：激励政府促进和提供社会公共利益的动机，以对社会产生尽可能多的公共物品的正外部效应。一般来说，土地征收是与公众的社会福利密切相关的，但是，即使有“公众要改善公共条件的强烈兴趣或愿望，并不允许为了实现这种愿望而走捷径，因为合宪的渠道是必须为了这种改善付出代价”。[9]征地补偿的效率内涵，可以促使政府考量成本与收益，即通过市场价值手段，比较征收的机会成本与征收后的土地价值，只有当土地资源因公共项目产生了比补偿更高的价值时，政府才应该决定征收，其行为才是符合社会公共利益的。但是，土地征收在获得利益的前提下，征地补偿的类型不同——完全补偿与不完全补偿，以及每一种类型所包括的范围和程度不同，对于效率的意义也不一样。完全补偿如果包括间接损失，或者是以征收后的土地价值为标准，政府是否还会有通过征收来促进公共利益的动机？不完全补偿无论是补偿等于成本还是补偿低于成本，对于政府来说，都会有征收土地的动机。但是，不完全补偿，特别是补偿低于成本，同样也会激励政府作出违背公共利益的征收决定。如果政府在土地征收中的机会成本很低，即政府补偿小于给被征收者带来的损失，极易导致非理性决策和过度征收，这不仅会直接侵害被征地者的正当权益，而且也会造成土地资源的错置和浪费。
对于完全补偿与不完全补偿所带来的不经济、非效率问题，还需要政治价值的平等内涵来纠正，并在与效率的动态均衡中，实现公正补偿。土地征收是国家为了公共利益需要，对权利人财产的一种剥夺，或者说，是被征收者对于社会所做出的特别牺牲。既然是为了社会公共利益需要，那么，其他社会成员就应该平等地承担被征收者的损失，而不应该让被征收者与其他社会成员相比承担不成比例的公共负担。如果一个国家可以随意剥夺无辜者的财产，就和按照个人意志而不是法律剥夺人的生命和自由一样，必将导致人们为了维护自己的根本利益而诉诸欺骗、贿赂或暴力手段，从而加剧社会的政治冲突。[10](P77-78)显然，征地补偿的平等内涵，既不容许多数人侵害少数人的利益，也不允许少数人侵犯多数人的利益。因此，在与效率的动态均衡中所表达的平等要求，对于征地者与被征地者来说，就是“双方”都认为“值得”，也就是既要实现土地征收的利益高于给被征地者带来的成本，也要保证补偿数额不低于被征地者所付出的代价。计算被征地者付出的代价，适用市场价值手段。但是，市场价值手段，很难甄别被征地者对其财产的真实主观价值(偏好)与为了讨价还价而故意采取的拖延策略，也不能衡量被征收土地用于公共工程的商业化利润。因此，一般情况下，征地补偿只能是对被征地者的直接经济(物质)损失的补偿，包括失去生产资料(土地)的补偿，也包括失去生活保障的补偿，而不包括被征地者的财产主观价值、被征收土地的预期商业利润。如果政府征收必须补偿各种难以确定和预见的间接损失，那势必增添公共财政的沉重负担，政府也会失去通过征收促进公共利益的动机。当然，征地补偿应该至少保证被征地者“在金钱上处于和土地没有被征收时同样的地位”。[11]这是土地征收的公共利益目的和征地补偿的市场价值手段需要考量的前提条件和需要应对的“道德风险”。征地补偿内涵的平等价值，可以使社会成员大体上清楚政府征收行为的合理尺度，以增强对自身财产权利的信心与合理预期。同时，这种信心与合理预期，也为土地征收的相关参与者提供了一定程度的“保险”，在个人基本权利得以安全保障的条件下，即征地补偿不会出现严重不平等的情况下，通过理性对话而不是情绪宣泄，可以将相互间的矛盾集中在问题本身，从而避免因征收补偿引发的矛盾，由利益纷争上升为针对政府的群体性政治冲突，并进而危及社会的繁荣与稳定。
三、政治制度化：公正补偿的前提保障
征地补偿内涵的政治价值——社会公正，离不开政治行为制度化或政治制度化的前提保障。所谓政治制度“是道德一致性与共同利益在行为上的表现”。[12](P10-11)或者说，是社会共同体调节、限制、疏导人们政治行为的一套机制。但是，政治制度能在多大程度上影响政治行为者，不至于失去其自身的效力，这却取决于政治制度能否达到“化”的要求。“政治制度化”或“政治行为制度化”，就是政治“组织与程序获得价值和稳定性的过程”。[12](P12)它是政治行为，即国家权力之间以及国家权力与社会权力、公民权利之间，形成支持、约束与监督系统，以实现社会公正的结构化过程。同时，政治制度化也是将多样性(协调、冲突)的政治行为有序化与合理化，从而避免社会利益冲突的重要保障。
土地征收是政府(行政)代表国家行使的权力，其具有的强制性特征，既是对普遍民意的反映与执行，同时也是对被征收者基本权利的保证。行政强制只能是征收过程的最后手段，且是在协商不成的情况下才能行使的权力。也就是说，土地征收的政治行为实质，不是以权力为本位而是以权利为本位，权力只是实现权利的手段或工具而不是相反。如果行政机构垄断了征收决策、补偿标准和争议裁决的话语控制权，并扮演着征地者、定价者与裁决者的多重角色，这极易导致公权特性的过分强烈与张扬，而忽视、轻视或无视被征收者应有的参与、表达和申诉等宪法规定的基本权利。强制征收只有通过程序正义的制度安排才是一种公共力量，否则，可能会偏失“中立性”而异化为资本或权势的工具。征收毕竟是对土地权利的限制或灭失，因此，各国宪法都毫无例外地规定必须要依照正当法律程序进行，从而就使公权力对私权利的限制本身也要受到限制。其中，听证和诉讼程序的制度化又是重中之重。在征收决定做出之前，就征收目的、范围、补偿标准及方式进行听证、陈述和申辩，既能给予被征收者发表意见的机会，对政府征收决定的必要性、合理性、合法性提出质疑，也便于政府说明征收决定的理由、法律依据以及向被征收者进行补偿的依据。这种信息沟通与交换为双方相互了解、相互认知，搭建了合理的博弈平台，从而既有利于更大限度地保护被征收者的利益，也有利于减少事后纠纷冲突的成本和有效遏制腐败现象。而在征收及补偿方案决定做出之后，如果被征收者对征收补偿和安置方案不服，应允许申诉。被征收者可以提起行政复议，复议后仍然不能得到解决的，可以提起行政诉讼，寻求司法救济，以保障被征地者所遭受的损失得到公正补偿。我们不能再延续以往将行政裁决视为“最终裁决”，将行政诉讼仅限于“对裁决程序有异议的”做法。这种做法意味着即使被征地者胜诉了，也没有手段让相关政府部门足额补偿。由于被征地者中大多数是社会底层或弱势群体，自身缺乏相关法律知识和昂贵的律师费用，因此，国家可以考虑在有关这类特殊的司法诉讼中，设立专门的法律援助基金，由人民法院为那些无力支付律师费用的被征收者指派律师，提供无偿法律援助，协助他们维护自己的合法权益[13]
土地征收是政治行为，政治行为是通过立法、行政与司法三方公共权力相互作用体现出来的，而不是某种单一权力运作的结果。从国家意志执行的角度可以将土地征收定义为政府(行政)行为，但是，却不能以此忽视或淡化立法和司法的实质性参与。如果政府部门有专家掌握着更多的专业知识，那么由其制定征地补偿方案也未尝不可。然而，一个基本现实不容忽视，即行政部门过强，政府部门介入到较多的经济领域，从而成为交易的或利害冲突的一方，极难在制订方案中持超然立场。在这种情况下，如果仍将土地征收仅仅看作行政行为，由其垄断公共利益定义权、土地定价权和补偿争议裁决权，这无疑会使权力过度集中而给政府履行职责带来更多的风险与危机。缺乏制约与监督的行政权力，无法保证其权力运用真正反映民意、自动表达公共利益与社会公正。因此，关于什么才是公正补偿，不能仅由地方政府或相关职能部门“说了算”，不能依据各地方政府“因地制宜”制定的“基准价”来衡量。作为代议民主机构的各级人民代表大会及常务委员会，在征地补偿中必须真正发挥自身的权威性，切实履行主导和监督作用。各级人大及常委会真正发挥作用，是宪法公正补偿原则与精神得以贯彻的坚实基础，更是对政府征收权的强力约束。全国人大及其常委会，应该在《土地管理法》修订中发挥主导作用，承担主要角色；建立立法回避制度，改变政府相关部门“立法”惯例；委托社会中立机构或中立专家与学者组成的团队以及政府职能部门，起草多个竞争性的修订草案，并举行公开广泛的、尤其是被征地者代表参加的听证会，以保障新修订的《土地管理法》为土地征收及其补偿提供一个公正的起点。在此前提下，地方人大及其常委会可以进一步结合本地实际，委托社会中立机构、地方政府职能部门起草具体的征地补偿方案，经听证程序后，由地方政府部门予以执行，并接受人大代表的监督与质询。经过民主程序和科学手段确定的补偿方案，也未必是完全合理的。由于不排除可能偶尔发生“多数人暴政”或“裹挟民主”的情况，以及政府在执行过程中可能出现一些偏离“补偿方案”的情况，所以司法救济制度安排可以说是落实公正补偿的最后保障。在我国宪法和相关法律中，应该增加征地补偿纠纷的司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有土地征收补偿纠纷的终审权，被征地者的合法权益受到侵害时，享有获得法院救济的权利。虽然法院介入“公正补偿”不一定解决民主政治存在的问题，但通过对宪法征收条款的司法解释，可以降低政治冲突的风险，促进社会利益分配的和谐。
国家公权力之间的内部制约，是保障被征收者权益的重要国家制度安排。但是，国家权力又是一个封闭的系统，其内部制约主要解决的是权力结构和配置以防止腐败的问题。并且，这种内部制约，普通公民难以参与其中，也就不可避免“官官相护”弊端的发生。因此，在公民权利与国家权力之间，还需要另外一种“社会权力”的制约，以形成对原子化的个人权利的支持，进而实现对强势国家权力的约束与监督。社会权力是社会主体以其所拥有的社会资源对社会与国家的影响力和支配力。[14]它既不同于国家权力也不同于公民权利，是兼具市民社会的经济权力与政治国家的政治权力要素的权力，或者是公权力与私权利的融合，也可以说是公民权利自觉能动的集体行使。社会权力源自公民社会，其承载主体复杂多样，包括诸如利益团体、社会组织等等。这些组织不仅会通过自己的影响力来影响议会和公共领域，从而在输入方面影响立法过程。同样，在输出方面，他们也会把自己的权力带到行政权力的执行过程中。[15](P410)但是，由于财富、知识、地位等稀缺资源的限制，社会权力在团体之间并不是均衡分布的。特别是在市场经济条件下，资本与财富垄断特征的超强渗透力，使社会权力呈现出某种寡头化趋势，并在不断地侵蚀着国家权力的正当性，削弱着国家权力保护社会弱势群体的最后屏障作用。而社会公正的政治价值则要求必须以法律与政治秩序的手段，控制和克服稀缺社会资源对于社会权力造成的不平衡影响，遏制寡头化的社会权力型构国家权力的企图。也就是说，社会权力对国家权力的影响，必须经过公共话语空间——媒体或互联网的过滤与检验。虽然媒体平台难以杜绝国家权力的操控和社会权力的干扰，但其生存的客观、公正本性所生发的社会公共舆论，却具有强大的生命力与抵抗力。公共舆论排除特殊利益诉求，内涵道德与伦理规范，因此，也是一种公共性的社会权力。它“一方面同拥有可靠威胁的行动者的社会权力相竞争，另一方面同官员的行政权力相竞争”。[15](P424)公共舆论存储的信息，通过人大和法院程序，进入政治意志和政治意见形成的领域并影响决策的内容，产生政治效用。同时，公共性的社会权力在制约同家权力，即支持、约束与监督的过程中，不断地为国家权力输入正当性成分，从而也在社会公正层面上，为保障公民基本权利奠定了坚实基础。