厦门市住房保障的做法与启示
王艳飞
完善住房保障体系既是建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的重要内容，也是推进新型城镇化和促使城市健康发展的重要支撑。厦门市作为副省级城市、经济特区，环境优美，本地和福建省内居民在厦购房意愿高，商品房价格高。为解决本地居民和新市民住房问题，厦门市根据当地经济社会发展特点，创新住房保障管理体制机制，基本形成了分层次、全覆盖的住房保障政策体系，推动城镇中低收入家庭住有所居。本文对厦门市住房保障实践做法和经验进行分析，结合当前我国住房发展实际，从因地制宜完善城镇住房保障体系、融入新型城镇化进程、提升精细化管理水平、加强住房保障与房地产市场调控统筹等方面提出建议。
表1 厦门市住房保障类型、保障对象和支持政策
一、厦门市保障性住房建设的基本情况
厦门市结合本地经济社会发展实际，逐步建立分层次、全覆盖的城镇住房保障体系，主要包括租赁型的保障性租赁住房和公共租赁住房以及出售型的保障性商品房。2006年开始，厦门市便开始推进保障性住房建设，累计配租配售（含期房）8.45万套（间）。其中，保障性租赁住房配租约3.34万套、保障性商品房配售约0.75万套、公共租赁住房配租约3.48万套（间）；另外还有经济适用房、限价商品房、单位周转房等其他销售型房源约0.88万套。已交付使用的保障性住房小区共有44个，保障人数超过20万人。近年来，厦门市加大了保障性住房建设力度，2017-2020年计划建设10万套保障性住房，2017-2018年已开工建设保障性住房接近7万套。
作为我国首批开展住房租赁试点的城市，厦门市依托产城融合战略、人才引进政策等，加大租赁住房用地供应。除了商品房配套租赁公寓、采取限地价竞配建供应租赁住房外，厦门市还探索了多种租赁住房供应方式。2018年，厦门市出让首宗租赁住房用地；利用农村预留发展用地建设租赁住房项目，已批农村预留发展用地建设租赁住房项目31宗、土地面积约120公顷，探索政策支持的租赁型住房建设模式。另外，厦门市还在各园区及周边建设配套公寓约1.3万套（间）。
近年来，高台县认真贯彻落实国家“一带一路”战略，坚持把促进农产品“走出去”作为转变农业发展方式、调整产业结构、促进农民收入的重要抓手，着力在建基地、壮龙头、创名牌、拓市场、活流通上下工夫，初步形成了外向型农业产业体系和产、供、销一体化发展模式。
二、厦门市住房保障的做法和经验
（一）住房保障政策体系不断完善
2009年，厦门市颁布实施了全国第一部保障性住房地方性法规《厦门市社会保障性住房管理条例》，对社会保障性住房的规划、建设、分配、使用和监督等管理与服务工作进行规定，并在2014年进行了修订。与条例相配套，制定了《厦门市社会保障性住房管理条例实施办法》《厦门市级公共租赁住房管理办法》 《厦门市保障性商品住房管理办法》，“一条例三办法”成为厦门市保障性住房实施的政策依据。为加强招商引资，更好吸引和留在人才，2019年厦门市先后完善了高层次人才安居政策、高技术高成长高附加值企业骨干员工住房保障等政策，“三高”企业可以单独批次分配一定数量的公共租赁住房和保障性商品住房，对符合条件的高层次人才、新毕业大学生研究生、重点产业人才发放租房或购房补贴，为产业发展和人才引进提供住房保障政策支持。
（二）保障性住房建设重视规划引领
厦门市坚持“管服并重”导向，通过明确监管主体、完善管理制度、运用科技手段、提升服务标准等方式来提升社区管理服务，通过开展社区服务、优选物业服务、完善配套设施、做好维修维护工作提升服务水平。具体表现在，建立“物业、镇（街）、区、市”四级监管，实施物业服务综合考评机制和维修队伍监督考核机制，形成入住备案、日常巡逻和报告、差异化管理、信用管理、非申请家庭成员临时居住、重点监管管理办法等。依托保障性住房监管精细化管理系统、人脸识别系统辅助监管，及时发现保障性住房长期空置、转借转租等违规使用行为。为提升公租房运营管理效率和服务水平，2017年厦门安居集团与万科泊寓合作，引进泊寓设计管理团队，创新公共租赁住房日常运营管理模式，泊寓团队前期提供设计方案、协助工程把控，后期提供线上系统的智能化管理、组织社群活动、进行公区运营等，不断改善公租房居住体验。
（三）住房保障管理机构设置合理
传统城镇化模式忽视基础设施和公共服务的提供以及区域间的均衡化，特别是针对外来务工人员的服务供给不充分。我国公共租赁住房建设也存在选址偏远、配套设施建设滞后、服务供给不完善等问题。党的十八大以来，我国加快推进以人民为中心的新型城镇化，推动转移人口的市民化，这需要调整完善住房保障思路、范围和形式。一是依托居住证制度，切实将公共租赁住房保障范围扩大到城镇常住人口，放宽城镇稳定就业人员、新入职大学生及特殊岗位人员在收入上的准入条件。二是加强保障性住房建设的规划引导，结合产业发展、城市功能提升和公共交通线的建设，在产业园区、交通站点附近建设保障性住房，优化保障性住房布局，推动职住平衡。三是改善基础设施和公共服务配套水平。对新建保障性住房项目，基础设施和公共服务配套特别是教育设施配套要与保障性住房同步规划、同步开工、同步建设、同步验收、同步使用。四是规范和支持住房租赁市场发展。发展住房租赁市场有助于降低城市生产生活成本，提升城市竞争力，对城市产业发展、提升竞争能力具有明显的正外部性。因此，要落实国家关于培育和发展住房租赁市场的相关支持政策，持续整治住房租赁市场乱象，通过规范和支持住房租赁市场发展达到住房保障的效果。
（四）保障性住房事务管理有序
厦门市建立了“信息化管理、配租配售公开、多级审核公示”机制，极大提高了保障性住房的分配公平和分配效率。一是建立“厦门市住房保障一体化综合管理”系统，实现分配全过程的信息化管理，形成“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”的信息化监管新机制。基于信息平台，实施各街、区、市三级纵向管理以及民政、资源、房产等各协查部门的横向沟通，同时接受省住房城乡建设厅、省监察局的实时监督。二是建立配售配租公开机制。实行政策信息发布、摇号过程公证公开、分配信息现场公开、选房过程全程公开、退出信息定期公开的“五公开”机制，确保保障性住房分配和管理在阳光下运行。三是，建立多级审核公示制度。街道、区住房保障行政管理部门、市住房保障管理中心、市住房保障和房屋管理局组成多级纵向审核，民政、税务、人社、房产、公安、市场监管等部门横向审核。此外，厦门市首创保障性商品房承诺书、意向书制度，从源头上有效剔除非刚需保障家庭，提高配置效率。
此外，厦门市采取多种方式引导保障性住房的退出。对合同期满需继续承租的住户进行资格再审核，不符合条件的予以清退。对收入超过标准2倍以内但无住房的承租户，按市场租金标准收取租金的方式予以过渡，实行柔性退出。规定购房人取得产权5年后上市转让保障性商品房的，要向政府交纳土地收益等相关价款，政府可以优先回购，引导不再需要的主动退出。另外，加大日常监管力度及联合法院开展专项查处，打击违规使用行为。
（五）物业和社区管理服务不断改进
厦门市注重用规划引领保障性住房建设，在全市空间规划一张蓝图体系基础上，搭建形成保障性住房专项要素图层和专题数据库，并编制完成《厦门市保障性安居工程布局专项规划（2016-2020年）》《厦门市住房建房发展规划（2017-2021年）》，明确了保障性住房的建设规模、供应体系、空间布局等。结合岛内、岛外的城市地理格局以及城市战略和投资重心向岛外转移的趋势，厦门市以“大分散、小集中”的布局理念，统筹岛内岛外、就业居住，依托轨道交通建设和产业布局来推动保障性住房建设。2017年以来，厦门市结合城市地铁线路建设，提出保障性住房地铁社区建设方案，实施公共交通主导的住区模式，充分考虑了立体化交通、高水平教育、分层次医疗、多样化服务的高标准配套设施要求，整体统筹规划，已开工建设保障性住房约3.4万套。而在坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位和以人民为中心的发展要求下，以全市国土空间规划为依托，厦门市正编制《厦门市住房发展规划（2017-2035年）》《厦门市保障性住房发展专项规划（2017-2035年）》，加强对保障性住房中长期发展项目的规划引导，统筹保障性住房的空间资源。
（六）保障性住房建设品质不断提升
那一夜，尹爱群辗转反侧，半醒半梦间都是扬扬的影子。他觉得不该有这样的想法，因为这样对不起妻子，何况他不是一个寻花问柳的色男。所以他决定慢慢淡忘这个女孩，然而，缘分注定的事是无法改变的，那天晨跑，在南湖公园里面，他意外遇到了扬扬。扬扬也有晨跑的习惯，是他认出了扬扬并且十分欣喜地打了招呼。扬扬楞了一下，很快展露笑颜，叫了一声尹哥，这让尹爱群十分激动，仅仅一面之缘，看来自己在扬扬心中还是有印象的。
三、完善城镇住房保障工作的思考
各地经济社会发展、商品房价格、住房供需关系差异很大，住房发展主要矛盾也不同，借鉴厦门市住房保障体系全覆盖的经验，结合地区实际，因地制宜完善可租可售的住房保障体系，满足不同收入群体的住房需求。一是健全产权型住房保障支持政策。随着商品房价格的持续上涨，特大超大城市“夹心层”群体规模不断扩大，住房支付能力不足的问题越发凸显，有必要对“夹心层”群体进行产权型住房政策支持。目前部分城市试点配售型的共有产权住房，但各地对是否封闭运行认识不统一，且在与人才引进政策衔接上也有不同看法。建议在坚持支持居住需求导向下，进一步完善定价机制、产权划分、使用管理和产权转让等规则；优化项目区位选择，完善配套设施，保障可以比较便捷的居住使用而不至于闲置。二是优化住房租赁保障方式。对于存量住房大、空置率高的中小城市，加大租赁补贴保障方式比重，或通过市场收购、租赁住房等方式用于租赁保障。对于人口流入大、住房供需关系紧张的特大超大城市，仍需加大租赁住房实物供给，可探索采取出让租赁土地、在集体建设用地建设租赁住房等方式，加大政策支持的租赁住房建设供给。三是完善人才住房保障政策和管理体系。一些城市为吸引人才和支持产业发展，形成了人才安居政策，但存在人才门槛低、产权保障不规范等问题，仍需清晰界定人才范围，规范保障方式，可综合采取发放住房补贴、提供周转住房、人才公寓等多种形式，杜绝以人才政策规避房地产市场调控。
厦门市近年来通过建立设计标准、创新审查机制、建立考核机制等，提升公租房建设品质，从源头改善保障性住房居住体验。基于建设经验和数千份公租房住户问卷调查，厦门市制定了《厦门市保障性住房建设技术导则》《厦门市产业园区单间公寓建设设计要点》，优化户型设计，改善设施配置，规范全市保障性住房建设。健全“代建优化、专家把关、政府审查”的设计审查提升机制，优化提升项目可行性研究、设计方案等。出台《关于促进代建工作责任落实提升代建管理水平的若干措施》及配套政策，健全代建单位考核奖惩机制，强化建设工期、质量和安全的刚性要求，与工程结算挂钩，延长工程保修期。
（一）因地制宜完善城镇住房保障体系
厦门市通过住房保障立法，加大住房保障力度，基本上形成了符合本地实际、分层次、全覆盖的住房保障政策体系，也形成了运行良好的运营管理机制，为其他城市提供了经验。随着住房制度改革和房地产市场化发展，我国城镇人均住房面积在2018年达到39平方米，但房价收入比持续升高，我国城镇住房矛盾已由住房短缺转向分配不均，住房可支付性问题越发凸显，这促使住房保障对象、保障方式、管理方式的变化。在坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位要求下，应因地制宜完善住房保障体系，融入新型城镇化进程，加强精细化管理等，助推住有所居、住有宜居目标的实现。
（二）融入新型城镇化推进保障性住房建设
按照“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理”的原则，厦门市住房保障管理组织实行多层级管理、分工负责架构。2016年市政府成立住房保障领导小组，市长担任组长、常务副市长和分管副市长任副组长，各职能部门和区级政府参与，负责研究和统筹住房保障重大事项。市住房保障和房屋管理局、市建设局、市住房保障管理中心、区住房保障行政管理部门、街道多层级纵向共同参与，民政、税务、人社、房产、公安、市场监管等部门横向密切协作，分工负责具体住房保障事务管理。其中，市住房保障中心承担本级保障性住房申请资格审核、配租配售、使用监管和退出管理、维护维修，已竣工验收移交的保障性住房及其配套资产的运营管理等事务性工作。保障性住房的建设、运营和租物管理由国有企业负责，其中厦门市安居集团公司负责市级保障性住房的代建、市级公共租赁住房的分配管理、市场化租赁以及保障性商品房销售代理等住房相关业务、配套商业车库等非住宅资产的运营管理、保障房小区的物业管理等。
（三）提升保障性住房的精细化管理水平
住房保障工作涉及政策制定、规划建设、资格审核、使用管理、退出管理、监督管理、物业服务、资产运营等环节，但工作中长期面临保障对象识别难、退出管理难、物业费收缴难等问题。以问题为导向，住房保障运营管理工作仍需通过创新管理机制，加强新技术应用，提升精细化管理水平。一是提升政府管理能力。在准入、使用、退出等方面建立规范机制，做到公开透明，实现公共资源和需求的精准匹配，严格把好动态监管，多部门联动对非法占有保障房进行有效治理，依法依规加大惩处力度。二是支持社会化管理。探索保障性住房建设管理的创新机制，引入政府购买服务等市场化机制，加大市场化运营，加强大数据和信息化管理手段运用，吸引社会力量参与公租房运营，提升智能化、社会化、高效化管理服务水平。三是发挥群众自治作用。以共同家园缔造为理念，深入推进保障性住房社区党建、精神文明、就业创业等工作，鼓励社会组织参与公租房社区公益性服务，积极引导保障对象参与社区治理，不断提升社区居民获得感、幸福感和安全感。
4.1 课堂实录 现以“外界因素对种子萌发的影响”实验为例，主题为“设计实验检测影响种子萌发的因素”，是教材中第9章“植物学”第4节“植物繁殖”学生课后的个人探究活动。教师给学生提出实验主题后，要求学生通过文献阅读提出探究问题、实验设计方案、进行实验、实验数据采集与分析、得出实验结论并进行评价和改进。经过观察，大多数学生选择的自变量有“温度”“培养液pH”“赤霉素”和“光照强度”等，将胚芽的长度作为因变量即实验指标。学生利用教师提供的黄豆、绿豆和红豆等实验材料，借助实验仪器，在实验室内进行实验，整个实验持续数周。学生每天同一时间进行实验观察记录、利用软件进行数据采集和分析(可借用校内时间)。
（四）加强住房保障与房地产市场调控的统筹
住房保障作为民生工程和发展工程，其制度体系、保障范围和保障方式既受发展阶段、政府财力的约束，也受供需关系、可支付能力的影响。在坚持“房子是用来住的、不是用来炒”的定位要求下，构建房地产市场平稳健康发展长效机制，促进房地产市场平稳健康发展，也已成为当前的重大经济问题和民生问题。近年来，新市民和青年就业群体住房困难问题的凸显，使得住房保障和住房市场间出现功能上重合、边界上交叉。因此，为推动城镇居民住有所居目标的实现，除完善住房保障体系和住房市场体系外，还要加强住房保障和住房市场的统筹。以稳地价、稳房价、稳预期为目标，因地制宜、一城一策，综合施策，推动房地产市场平稳健康发展。在此前提下，依据不同收入群体的支付能力，借鉴厦门市经验建立分层次、全覆盖的城镇住房保障体系，也要补足住房租赁市场短板、盘活闲置空置房源等，多渠道支持住房困难群体住有所居。
哲学研究的方法很多，除了假说方法，我还常用范畴系列方法。我们研究问题，有时研究一个范畴、概念就可以作为一篇论文的主题。有时两个概念的关系，如《存在与虚无》是两个范畴的关系。所谓范畴系列至少三个范畴，我研究实践、效能、效果和反馈，是四个范畴的关系。范畴系列可以作为研究的一种方式，事物之间的联系包括其中的逻辑关系，需要我们研究和阐述。我与王维国合写的论文《公共性的样态与内涵》，涉及十五个范畴，三个范畴一个系列，总共五个系列。这可以说是范畴系列研究的一个标本。
（作者单位：住房和城乡建设部政策研究中心）
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