试析监狱法律体系内规范的协调，本文主要内容关键词为：监狱论文,法律体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
截止目前，我国公布的有关监狱方面的专门性的比较重要的法律规范不下十件。它们中有法律形式的规范，如《监狱法》；有法规形式的规范，如《劳动改造条例》；更多的是行政规章形式的规范，如《罪犯改造行为规范》、《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》等。由于这些法律规范效力不一，发布时间各异，出现规范冲突以及相应的协调问题在所难免，特别是当前，《监狱法》颁布后，我国监狱法律体系实际处于“转轨”时期，由以《劳动改造条例》为龙头的监狱法律体系向以《监狱法》为龙头的法律体系过渡。我们以为，研究监狱法律体系中规范冲突及协调问题，不仅有助监狱法律体系顺利过渡，而且有助于解决《监狱法》配套规章冲突问题。
一、关于监狱法与监狱行政规章的协调问题
《监狱法》与监狱行政规章发生规范冲突的根本原因在于，目前我国所有运作中的监狱行政规章皆以《劳动改造条例》为建章依据，如《罪犯保外就医执行办法》（1990年制发）第1 条规定：“为了加强和改造对罪犯的保外就医的管理工作，根据《中华人民共和国劳动改造条例》的有关规定的制定本办法。”
虽然《监狱法》已颁布，但配套法规和规章尚未出台；虽然《劳动改造条例》默示中止但监狱各项具体工作还离不开以《劳动改造条例》为依据的各项监狱行政规章。由于仍有法律效力的行政规章不是《监狱法》的配套规章，所以发生规范冲突就难以避免。
监狱行政规章与《监狱法》冲突的形式可分为两种。
（一）直接抵触。直接抵触指监狱行政规章对某一问题的规定与《监狱法》作出的规定直接发生对立。如《监狱、劳改队管教工作细则》规定，监狱、劳改队收押罪犯后，应在罪犯入监后三日内，向罪犯家属发出通知。《监狱法》规定，监狱收监罪犯后，应在收监之日起五日内向罪犯家属发出通知。直接抵触不同于法律规范设立或废止，直接抵触出现于新旧法对某一问题皆有规定的场合。处理规范直接抵触问题比较简单，我们只需依据《监狱法》处理有关问题即可。
（二）间接抵触。间接抵触是监狱行政规章与《监狱法》发生规范冲突的主要形式。间接抵触的表现主要为，监狱行政规章中规定的内容、精神与《监狱法》规定的原则与精神不一致。如《监狱法》第26条规定：“暂予监外执行，由监狱提出书面意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准。批准机关应当将批准的暂予监外执行决定通知公安机关和原判人民法院”。根据这条规定，我们理解，暂予监外执行的决定权归监狱管理机关执掌，而不受公安机关制约。因此，我们认为《罪犯保外就医执行办法》第7 条关于监狱决定保外就医需事先征求公安机关意见的规定与《监狱法》规定构成抵触关系。由于间接抵触源于监狱行政规章依托的法律非《监狱法》，而抵触关系为原则或精神的不一致，因此，间接抵触具有数量多和辨析难两个特点。处理间接抵触现象需认真辨析抵触点，并确定抵触范围。
监狱行政规章与《监狱法》的冲突具有暂时性，是《监狱法》出台而配套行政规章没颁布时期的现象，这种冲突现象会随着《监狱法》配套行政规章陆续颁布逐步消失，但这种现象毕竟会持续相当一段时期，因为监狱行政规章分布范围很广。为最大程度减少规范冲突给监狱执法带来的消极影响，提高执法的统一性，我们在加快《监狱法》配套行政规章立法步伐同时，应立足现实，解决当前执法中的一些问题，以协调监狱行政规章与《监狱法》关系。
（一）加强执法解释和指导工作。
《监狱法》出台后，随之人们对监狱行政规章内容、效力产生各种看法，有的人认为，《监狱法》的颁布，表明《劳动改造条例》自动中止，那么，依托《劳动改造条例》的监狱行政规章也全部中止。有的认为，《监狱法》的颁布并不意味监狱行政规章全部内容的废止，从理论上说，《监狱法》立法为监狱法的正常新陈代谢，而非革命性变化，与1949年中华人民共和国成立废除全部伪法统不一样，从实践上看，监狱工作的持续性和正常秩序维护还需要依托于《劳动改造条例》的监狱行政规章。同时，后种观点的主张者还有对具体条款效力认定之争。鉴于这种情况，我们以为有关机关应开展执法解释及执法指导工作，对依托于《劳动改造条例》的行政规章或规章中具体条款的内容及效力给予确定解释，以提高法律规范的确定性，促进执法统一。开展执法解释指导工作应坚持以下原则：第一，明确性原则。对与《监狱法》构成冲突的行政规章内容或条款应明确宣布废止，不留让人妄测空间。第二，有利贯彻《监狱法》原则，对尚能与《监狱法》相容，在执行中可能引起争议的规定，应作有利贯彻《监狱法》的解释，但应避免越权解释行为。
（二）开展执法检查工作，纠正错误适用行政规章行为。
鉴于监狱法律体系转轨现状，我们在开展执法解释指导工作同时，应在各省开展执法检查工作，以及时发现并纠正错误适用行政规章行为，指导特殊时期的监狱执法工作。
二、关于监狱行政规章间的协调问题
监狱行政规章是监狱法律规范的主要形式，监狱行政规章立法程序简单，能及时满足监狱工作的实际要求，且操作性强，事实上成为监狱开展各项工作的具体依据。特别是在改革开放后，随着监狱工作迅速发展，监狱行政规章立法数量有所增加。由于监狱行政规章反映的是监狱工作某个时期的要求，而监狱工作又是不断发展变化的，因此很容易产生规章间冲突或不协调问题。
监狱行政规章的冲突指不同的监狱行政规章对同一问题进行了不一致规定的法律现象。如《监狱劳改队管教工作细则》第93条规定：“监狱、劳改队的周围和农业劳改队犯人居住区的周围，应当建筑高四米至五米的围墙。”而《监管改造环境规范》第4 条规定：“监狱围墙应高出地面5.5米，劳改队、少管所围墙应高出地面4.5-5.5米。”
监狱行政规章出现不协调，是立法者限于特定时期监狱工作发展状况和要求，在颁布某件行政规章时缺乏对其它规章的照应和对监狱工作发展趋势必要的预测， 以致产生行政规章的不协调现象。 如司法部1990年发布的《罪犯改造行为规范》，所体现的精神与后来实行分级处遇要求形成不协调状况。分级处遇要求监狱在保证罪犯基本权利基础上，应从看押警戒活动范围、生活处遇、文体活动等方面区别对待，以激励罪犯接受改造，然而《罪犯改造行为规范》突出强调罪犯行为矫止，没充分考虑分级处遇需要。如《罪犯改造行为规范》第30条规定了罪犯应“按规定时间听广播、看电视。收听、收看时，坐姿端正，不准从事其它活动，不准擅自开闭、选台”。这一规定适用某一级别罪犯是适宜的，但适用各级别罪犯则显然不合适。
监狱行政规章是监狱开展各项工作具体依据，如果立法者不能很好解决监狱规章冲突或不协调问题，随着监狱工作发展，监狱行政规章不断发布，可能会使执行者陷于因规章繁杂无所适从境地。《监狱法》出台后，依托于《监狱法》的行政规章将陆续出台，及早建立监狱行政规章协调机制势在必行。
解决监狱行政规章冲突可采用“两条腿”走路方式，其一，利用新法优于旧法原则，自行废止旧的监狱规章，解决规章冲突问题。如《监狱、劳改队管教工作细则》出台，60年代制发的《劳动改造管教队工作细则》废止。这种方式非常适宜于整体规章更迭引发的法律效力处理问题。其二，开展规章清理工作，明确宣布哪些规章及哪些条款存废状况，或在新的规章颁布同时，在新规章中明确宣布旧的规章有关条款修正情况。考虑我国法制基础薄弱，监狱法制工作需求强劲，这种明示性的解决方式更适于我国的监狱工作实际。
解决监狱行政规章不协调问题的关键工作，在于立法环节。只有提高立法的民主性和科学性，进而提高立法预测水平，才可能从根本上解决监狱行政规章与监狱工作不同步倾向，从而解决规章间不协调问题。解决监狱行政规章不协调问题，不能过分依靠修改规章的办法。行政规章也是法律，反复修改势必造成法律不稳定的社会效应，不利树立规章权威。因此，监狱行政规章立法应更多地面向监狱实际工作者和理论工作者，听取他们的意见，逐步提高立法质量。
三、关于监狱行政规章与监狱内部管理规定的协调问题
监狱内部管理规定，指监狱各级机关依据法律、法规和规章，根据监狱工作需要，本地监狱情况制定的各种规范的总称。依据规定的制定者，监狱内部管理规定分三种：第一种，中央级监狱内部管理规定，该种规定由司法部监狱管理局制发，如1991年10月司法部劳改局制发的《对罪犯实施分押、分管、分教的试行意见》。第二种，省级监狱内部管理规定，该种规定由省级监狱管理局或主管厅局制发。第三种，监狱级内部管理规定，该种规定由监狱制发，如某监狱制发有《〈罪犯改造为规定〉实施细则》，《关于加强监管改造工作的补充规定》《关于罪犯违规违纪的处罚规定》等。〔参见《实行全面规范管理为创建现代化文明监狱夯实基础》，1995年第9 期《犯罪与改造研究》〕这几年司法部颁布的许多规章授权性条款，如1990年发布的《监管改造环境规范》第33条规定：“本规范自发布之日起施行，各省、自治区、直辖市司法厅（局）可结合本地区实际情况，制定具体实施办法。”而被授权的省级机关进一步授权，甚至没被授权也参加建章立制，致使监狱内部管理规定数量增长很快。由于监狱内部管理规定数量大，且制定者结合具体工作需要，更有可操作性，虽然不具有法律效力，其作用和实施后果不可低估。
勿庸置疑，监狱内部管理规定在指导规范监狱工作改革和发展上是有贡献的，但是，不能因此说监狱内部管理规定在违章立制方面不存在问题。监狱内部管理规定在建章立制方面存在的最大问题是制约监督机制没完全形成，监狱内部管理规定制定存在比较严重的越权隐忧。监狱内部管理规定与监狱行政规章冲突表现主要有以下几种：第一，越位。一些监狱内部管理规定，从名称到内容直逼行政规章的权威，严重者，越位规定行政处罚内容。需知行政规章是国家的一级法律形式，其规定的内容表达的是国家的意志，其树立的权威是法律的权威，监狱工作一些内容，如涉及罪犯权益予夺问题，只能由行政规章或法规规定，监狱内部管理规定对此作出规定是非常不合适的。第二，突破。近年随国家改革，监狱改革也在悄然进行。大部分监狱的改革是在监狱行政规章允许范围内进行的，至少与监狱行政规章精神一致。然而，有些监狱的改革，以及所依据的内部管理规定却突破了行政规章，其改革行为找不到行政规章上的依据，而且这种改革与监狱行政规章精神也不尽一致。如有的监狱允许并鼓励罪犯承包监狱生产项目，与监狱签订承包合同；有的监狱推行接见收费制度。（参见《监管工作中出现的几个值得注意的新问题》，载1994年第1期《劳改劳教理论研究》）
我们认为，由监狱工作性质和特点决定，不能断然否定监狱各级机关具有违章立制权，相反，由于我们的监狱人治思想严重，监狱缺乏章法的行政行为突出，监狱需要建章立制。但是，我们认为，监狱各级机关建章立制必须坚持以下原则：第一，严肃性原则。监狱内部管理规定的具体内容制定必需建立在实际需要基础上，而且要严肃谨慎，不能随意建章立制，或任意修改行政规章。第二，协调性原则。监狱内部管理规定是监狱各级机关制发的行政公文，其有效性取决于是否依法，因此，监狱内部管理规定必须与监狱行政法规从精神上到原则上一致。为了减少乃至杜绝监狱内部管理规定与监狱行政规章冲突问题，我们认为，应开展以下工作：第一，建立监狱内部管理规定逐级备案审查制度。监狱各级机关应向上一级提请审查监狱内部管理规定，待上级审核后方可实施。监狱内部管理规定最高审查机构为司法部。第二，有关部门应开展监狱内部管理规定检查与定期清理工作，提高监狱内部管理规定的监狱制约机制。