理性官僚制与行政组织运行机制的规范化，本文主要内容关键词为：官僚论文,运行机制论文,理性论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、韦伯关于理性官僚制的基本观点
“官僚制”（Bureaucracy）， 通常指剥削阶级国家以相对专业化的官僚为主体所构成的政府的一系列制度和原则总和。在管理学上，“官僚制”的概念范畴得到了极大的扩展，泛指以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的当代普遍的组织形态。官僚制曾在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动，尔后于本世纪初，德国理论家马克思·韦伯对其进行了总结并提出了系统化的理性官僚制理论，从而奠定了现代组织理论的基础。
韦伯的官僚制是建立在其整个社会“理性化”（Rationalization）理论之上的。他认为，人类社会的发展就是由神秘阶段不断演化到理性复杂阶段的过程，人类的希望正在于理性化。“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮，一时聪明”。[1]为此， 他首先研究了权力的三种形态及官僚制存在的基础。
韦伯认为，任何组织都必须有某种形式的权力做基础。合适的权力能消除混乱，带来秩序，没有适当权力的组织则无法实现组织目标。历史上能被社会接受的合法权力可以分三种，围绕不同权力类型便形成了不同的组织形式。第一种权力是“传统权力”（Traditional authority），它以对传统文化的信仰与尊重为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权力者按照传统实施统治具有合法性（Legitimacy）。这种权力的特点具有世袭性——王之子恒为王，公之子恒为公；封建性——管理者与被管理者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长制和老人政治；绝对性——管理者言即法，权力不受限制，至高无上。第二种权力是“超凡权力”（Charisatic authority），它以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础。第三种权力则是“合理合法的权力”（Rational—legal authority）， 它以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力。在这种统治形式中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。
在韦伯看来，传统权力的管理是为了保存过去的传统而行事，对领导人的挑选不是按能力而进行，因而效率是低下的。超凡权力则过于带感情色彩，依据神秘或神圣的启示往往带来管理的主观性和随意性。所以这两种权力都属于非理性的，都不宜作为现代行政组织的基础，只有理性——法律的权力才能作为现代官僚制行为管理的组织基础。
韦伯认为，官僚制的行政管理只能发生于法理型统治的理性国家。拥有理性法律和普遍法制观念、货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和文职及军事行政手段集中化的西方资本主义国家才是理性官僚制的发源地，并是其得以良好滋长的土壤。
韦伯主张基于合理性法律基础之上的官僚制具有如下特征：（1 ）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，由下到上有申诉和表示不满的权力。（2 ）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力。明确规定必要的强制手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，可能是一些技术规则， 也可能是一些行为准则。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。（4）系统化的工作程序与公私分明的界线。 管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公办。 非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。（6）对官员注重知识和能力。 每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。因此，理性官僚制的管理行为是属于目的合理性的行动，从效率与功能上看是远远胜过非理性的行动（情感型和传统型的行动类型）。
二、对理性官僚制的科学评价
应当看到，韦伯所主张的理性官僚制其主要目的是为资本主义社会各组织，尤其是为其行政组织、政党组织与企业组织的有效运转服务的，有美化资本主义制度的鲜明色彩，如他认为只有西方资本主义国家才具备理性官僚制得以良好滋长的土壤——理性化的社会等。此外，韦伯理性官僚制的不足之处可概括为如下几个方面：第一，理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件，即使在当今西方发达资本主义国家，也并非是韦伯笔之所然。第二，理性官僚制虽然强调组织系统内部上下级与同级之间在法律基础之上的平等与民主，但基本未提组织系统外部与背后的社会阶级的平等与民主，他只是集中讨论过德意志国家中的官员统治问题（即官僚制产生的有背于民主的危险所在）以及资本主义民主对官员统治的限制作用。第三，理性官僚制容易带来人际关系的冷漠。因此该制在不断遭致批评之后，终于在70年代末逐步兴起了“后官僚制；（Postbureaucracy）学派， 力图纠正工业社会无人格管理带来的弊端，强调高技术与高情感相平衡的管理。
尽管韦伯的理性官僚制存在许多不足，但它毕竟是社会化大生产与市场经济相结合时代的产物，其中不乏真知灼见，能给我们许多有益的启示。
第一，理性官僚制能通过高扬理性精神，克服管理过程中的感情因素，从而保证组织按一套系统的规则保持高效运转。
第二，理性官僚制高扬法制精神，贬抑人治因素，能使组织关系的行为克服混乱，实现有序化。
第三，理性官僚制高扬科学精神，抛弃经验管理，能够把知识、技术与效率置于重要地位，使得“精确性、速度、清晰性、持续性……、统一性、严格的服从、减少摩擦、降低人力物力的消耗等等，在严密的官僚体制的行政管理中都被提高到最适宜的程度。”[2]
由此可见，理性官僚制确实适应了社会化大生产的现代企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，否定了传统的封建管理模式，最终同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起推动近现代社会的不断进步。韦伯曾指出，由于现代技术和企业经营方法在物质财富生产中的发展壮大，以及现代国家面临着的日益复杂的共同任务，理性官僚制服务的经济体制到底是资本主义抑或社会主义已无区别。“实际上，如果社会主义的经济体制在技术效率上要达到与资本主义经济体制相类似的水平，专业官僚所起的作用会更重要”。[3] 总之，理性官僚制对我国的管理发展确实具有极大的借鉴价值。
三、当代中国行政组织运行机制中的人格化与非理性问题
中国自秦始皇建立中央集权的统一国家后，便在幅员辽阔的中华大地上力求实施中央集权、分层管理的世袭官僚制，在秦汉以后两千余年的历代王朝更迭过程中，中国发展出一套严密的组织机构和治理制度，这本身确实包含着某些重大的理性因素。但由于中国传统官僚制固有的专断独裁特征以及历代官制上的弊端，再加上盘根错节的宗族组织和宗法势力的影响，并未真正建立理性的非人格化的政府权力和法律秩序。
新中国建立后，世袭的剥削阶级官僚制遭到历史的彻底否定，代之而立的是人民的干部制，这为人类新型的组织制度奠定崭新的基础。但家长制式的思维方式与作风的影响仍很严重。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步推进，我国的经济、政治、文化等领域的现代化步伐加快。我国正处于体制转换和社会发展阶段的过渡阶段，相应地，我国的行政组织也处于从较浓的人格化向非人格化，从较重的非理性向理性化推进的过渡阶段。
人格化倾向的主要表现是仍有一定的人治问题，政府管理中领导人时常以言代法，政府的法令和政策有时会受到领导人意志的左右；法律的实际效力往往因人而异；下级习惯把上级的言论或指示当作行动的根据；人格权威有时会大于职务权威。
政府权力的人格化必然伴随着行政行为的非理性。如今非理性主要体现：第一，机构设置有一定的意性。有些机构的增设、规格、隶属关系不是按有关组织法的规定，也未经科学论证，而是以“长官意志”为转移，往往导致机构臃肿、职能交叉、权责不清。第二，人员使用中存在一些主观性。一些人员的录用不是依据严格的规定程序与手续，晋升也不依据知识、技能、成就与岗位需要，而是靠“关系网”起作用，形成人浮于事、人员素质低下难当其任等问题。第三，法律与制度仍表现出某种程度的轻视。第四，个别领导者独断专行与腐化变质。第五，资源浪费与效率低下。资源缺乏严格的计算与控制，财政赤字严重，国有资产管理不善致使流失严重，管理成本与代价很大。
四、借鉴韦伯的理论，促进我国行政组织运行机制的规范化
面对上述我国行政组织运行中的问题，要加以解决，应结合我国现阶段的基本国情以及行政组织的现状，大胆学习与借鉴国外的一些组织理论中的科学与合理之处，如理性官僚制的一些有益之处，来促进我国由传统行政到现代行政，由特殊行政到普遍行政，由人格管理到非人格管理的伟大转变，实现行政运行机制的规范化。
1.行政观念的理性化。
——树立实事求是的行政观念。公共政策的制定和执行，均要从客观的事实出发，避免传统、情感或主观偏见，力求主观能贴近客观，做到实事求是。
——强化行政即服务的意识。一切行政都是为了满足社会的需要和人民的需求，行政官员只是为人民服务的特殊公民，公共权力是由人民赋予、为人民行使并受人民监督与制约。行政组织理当强化行政即服务的意识。
——建立非人格的价值取向。个人权威要服从于组织权威，人格权威要服从法律权威。行政组织内部的上下级之间已不是依附关系，而是法定的职务关系，权力的实施应体现公私分明，公事公办。可见行政组织确立非人格的价值取向至关重要。
——崇尚功绩主义的分配理念。行政人员的选用、升迁与待遇，不依其出身、宗教、血缘、地缘等排他性的特殊关系，而是以个人能力和成就来公开、公平、竞争分配职位、角色与待遇。
2.健全法制，依法行政。
理性官僚制的最大合理性就是它强调法制管理，这对我们特别有借鉴价值。通常，法制化的行政管理要求把行政管理的目标、要求、内容、步骤和方式方法通过立法程序制订为行政法律规范，用法律手段确保行政管理的有效实施，从而保障国家行政机构能正常和谐地有序运转。行政主体与客体都必须做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。从我国行政运行机制的实际看，行政法制化应着力从下述三个方面进行：
第一，行政机构的法制化。这主要是指行政机构设置与编制的法制化。一方面贯彻行政机构设置的精简、统一、效能原则，明确各级各类行政组织的名称、性质、工作范围、管理权限与隶属关系；规定机构设置的申请、审批程序及职能结构；合理规定各级行政机关决策系统、执行系统、监督系统、反馈系统的结构比例。另一方面，严格定编定员，使机构编制法制化，并对违反法律规定者给予制裁。
第二，人事行政法制化。代表国家行使行政权力的政府公务人员，其地位均须由法律来规定，公务人员执行其职务所实施的一切行政行为，都必须以法律为依据，人事管理部门需要对自己的人事行政行为承担法律的责任。
第三，行政程序的法制化。行政程序是行为主体实施行政行为的方式、步骤、空间与时限，行政程度法制化是行政行为法制化的核心和关键。完备的行政程度法应大体包括：行政决定成立的条件，行政决定的方式与通知方式；行政决定执行的方法、种类、强制执行适用的条件与范围；行政决定撤消、撤回与废止的提起、手续及其后果处理；行政监督、行政审查、行政复议和行政诉讼等措施。
3.促进行政运作的科学化。
要实现行政运作的科学化，首先应从重视行政人员的科学素质入手，在行政人员的录用中就要严格考核他们的科学知识的掌握程序和运用能力，在使用过程中还要加强科学知识技能的培训，从而实现行政人员专业知识结构合理、能力与岗位要求相匹配。同时应加强行政决策的科学化，严格按科学决策的程序和要求进行，提高决策的可行性和有效性。
注释：
[1]本尼斯：“组织发展与官僚制体系的命运”， 参见孙耀君《西方管理学名著提要》，第279页，江西人民出版社。
[2]马克思·韦伯：《经济与社会》第1卷第973页，图宾根。
[3]苏国勋：《理性化及其限制—韦伯思想引论》第241页，上海人民出版社。