公共财政视域下农村义务教育“软实力”研究
李清明1，睢党臣1，贺军州2
(1.陕西师范大学 国际商学院，陕西 西安 710119; 2.云南财经大学 统计与数学学院，云南 昆明 650221)
摘要： 目前以师资力量为核心的教育“软实力”已成为制约农村义务教育质量发展的主要因素，结合2006年以来农村中小学师资力量配置、教育理念等教育“软实力”的发展现状，从公共财政角度分析了城乡分立的义务教育供给机制、教师权益保障不足、转移支付制度作用有限、农村教师培养机制不健全等四个阻碍农村义务教育“软实力”提升的主要制约因素。并基于以上现状及制约因素从构建城乡一体化的财政投入体制、健全教师权益保障机制、完善转移支付制度、增强城乡学校联动机制建设等四个方面提出了相应的对策和建议。
关键词： 农村义务教育；教育“软实力”；公共财政；教育一体化
一、 引言及文献综述
党的十九大报告指出“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。近年来，随着义务教育财政体制改革的逐步推进，农村义务教育普及率和农村学校办学条件等硬件设施得到较大改善，城乡义务教育公平指数也有所提升，但是城乡之间教育质量的差距却并未实质性缩小。其主要原因是农村义务教育“软实力”不足，具体表现为农村学校教师在学科、学历和职称等方面的配置不合理，农村教师流动性较大，教育理念落后等。这些问题严重制约了农村义务教育质量的有效提升，阻碍了农村学生对优质教育资源的合理需求，导致越来越多的农村学生“舍近求远”到城镇中小学就学，进而带来一系列新问题。如，城镇中小学因大班额教学压力较大，而农村学校由于生源减少、教学力量薄弱、面临撤并，城乡义务教育“一挤一弱”问题突出。
农村义务教育质量不仅直接关系到千万农村儿童义务教育后的升学，而且还会影响到新时代农村人口拥有平等开发自身潜能及发展个人才能的机会。[1]为解决教育质量问题国家教育发展研究中心在《2009 年中国教育政策年度分析报告》中强调：“师资是教育和学校发展的核心要素，教师的数量、质量以及对教师资源的配置使用决定着教育的质量和学校的活力。[2]”教育界普遍认为教师质量差距是导致城乡教育质量差距主要因素，没有高质量的师资队伍，即使投入再多的硬件资源也难以推动城乡教育质量均衡。[3]2019年全国两会代表关于乡村教育发展的讨论中提出，乡村教育是中国教育的“神经末梢”，是乡村振兴的基础，应让更多的优质教育资源向农村地区倾斜，缩小城乡教育差距，让乡村学校的硬件设施和“软实力”齐头并进，努力办好人民满意的教育。解决农村学校以师资力量为核心的“软实力”薄弱问题，是缩小城乡教育质量差距，实现城乡义务教育一体化发展的必然要求。
“软实力”概念最早由美国学者约瑟夫·奈提出，他将软实力定义为“通过吸引别人而不是强制他们来达到你想要达到的目的的能力”。[4]我国教育工作者把“软实力”运用于教育领域，形成了“教育的软实力”的概念，用来指称师资力量、教育制度、教育观念、教育方法、内涵发展，等等。[5]通过整理文献发现，从财政角度对农村义务教育发展进行的研究，主要集中在以农村学校硬件设施为主的教育资源改善，以及平衡城乡间财政经费投入等方面，许多学者均认为目前农村义务教育“软实力”薄弱是阻碍农村义务教育质量提升的主要因素，但相关研究对农村义务教育“软实力”与财政支持之间的关系分析不足。方展画(2015)提出在推进教育公平的过程中应更加关注学生成长的需要，从师资力量以及教育机制、体制、理念和方法等教育“软实力”上着力，不断地提升教育供给的多样化和学生个体需要多样化的匹配度，使每个学生都能获得他所希望的教育。[6]陈静漪和宗晓华(2012)认为城乡义务教育质量的差距除了经费之外，最重要的原因就是城乡教师和管理者素质之间的差距；建议通过培训、交流等途径提升原有农村教师素质，同时加大财政对农村义务教育的投入，尽量让城乡间教师和管理者享受到相同的待遇，提高农村学校“吸附”优质资源的能力。[7]石兰月(2017)提出应充分发挥“省级统筹”作用，从学校管理、财政投入等方面对义务教育教师管理体制进行改革。[8]敖永春和陈猛(2018)提出政府及相关部门应适当调整农村教师的收入水平，提高其社会地位，在政策范围内，畅通教师的晋升渠道，妥善解决农村教师“长不高”的问题，让广大优秀教师“下得去”“留得住”“教得好”。[9]陈坤和秦玉友(2019)提出义务教育财政投入体制改革应基于公共服务均等化价值取向，更加关注师资力量、教育服务质量等教育软实力方面的建设，强调投入体制的稳定性与充分性，以及与教育内涵式发展的适应性。[10]
教育“软实力”作为教育资源的重要组成部分，其发展离不开公共财政的支持，基于以上学者的研究，本文首先对2006年以来农村中小学生师比、教师学历和职称结构配置、教育理念推进等教育“软实力”现状进行了分析，然后从公共财政角度对农村学校的人员经费配置、教师权益保障、财政转移支付项目管理、教师培训机制建设等方面系统地分析了农村义务教育“软实力”薄弱的原因，提出进一步明确各级政府义务教育财政责任分工，规范转移支付制度以及加强城乡学校联动机制建设，改进学校教师管理方式等完善措施，为深化农村义务教育财政制度改革，保障农村教师权益，增强农村教师岗位吸引力，提升农村义务教育教学质量，推进城乡义务教育一体化发展提供了相应的政策建议。
由表8可知随着染色温度的增加，棉条表观深度K/S值提高，但温度超过70℃以后，K/S值减小。这是由于温度升高，染料加速扩散，上染速率提高，同时染料水解速率提高，但在一定的温度范围内，温度提高，染料上染速率大于水解速率，但是当超过合适温度时，染料的水解速率大于上染速率，所以上染率降低，棉条得色浅，因此选择染色温度70℃为宜。
二、 农村义务教育“软实力”现状
(一)农村学校生师比逐渐改善
在“省级统筹、多级共担”的义务教育投入体制下，中央和省级政府增加了对农村义务教育的转移支付，提高了对农村义务教育公用经费、学杂费、贫困学生生活补助等方面的支持力度，但是由于省级统筹能力不足等原因，转移支付的作用并未得到充分发挥。中央政府为了提高地方政府的主动性，在提供专项转移支付时往往要求地方政府提供一定的配套资金，而对于经济欠发达的地方来说，配套资金往往加剧地方财政负担，结果导致财政状况能够提供配套资金的地方政府比那些拿不出配套资金的地方政府更容易争取到中央的专项转移支付资金，进而导致越穷的地方越没钱发展教育。[19]同时存在部分县级政府在面对中央和省级政府加大义务教育财政转移支出的同时，在教育财政资金配备和使用监管上采取卸责行为，导致县域内农村义务教育经费的总量并没有增加。[20]另一方面，转移支付使用上还存在明显的“重物轻人”倾向，据统计专项转移支付中超过三分之一资金用于支持校舍改扩建和改善学校硬件条件，较少部分用于改善教师生活条件。[16]在多重因素的影响下，转移支付资金在均衡地区教育资源配置中的作用受到很大程度的限制。
这是我一直很喜欢的一个点，即：两种完全不同的文化，甚至于两个完全不同的世界碰撞到一起时，彼此的接触、迷惑到进一步的了解，之后的相处。如果是放在奇幻的世界里，大概就是精灵族与矮人，吸血鬼与人类之间的关系。换到武侠世界里，写一写东西方不同的剑客来往，不也是相当好玩的事情吗？
(二)农村学校教师学历和职称结构亟待提高
在农村学校教师数量得到有效补充的前提下，教师素质成为决定农村义务教育“软实力”高低的主要因素。学校教师的学历及职称结构在一定程度上代表了学校教师队伍的整体素质和专业化水平。《中华人民共和国教师法》第十一条明确规定：取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；取得初级中学教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。据教育部公示的中国教育概况统计报告显示，城乡义务教育阶段专科以上学历教师及中级职称以上教师的比例均得到了不断提高，但城市高学历高职称教师数量一直高于农村。在“城乡教育一体化”总目标下农村学校教师学历职称结构还存在很大的提升空间。
著名教育经济学家 Eric Hanushek利用跨国数据的研究结果表明工资不仅决定能否招聘到高质量教师，也影响到在校教师的工作努力程度和满意度。[16]2011年国务院颁布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》提出，农村义务教育学校属于公益一类事业单位，地方政府全额承担农村中小学教师工资及社会保险的单位承担部分。教师的基本工资包括岗位工资和薪级工资，各地区执行标准基本相当，但在教师总收入中所占比例较低；津贴补贴、绩效工资等与地方财力相关性很高，这部分是城乡之间教师工资差距的根源，无论是跟城镇教师收入还是其他行业收入水平相比，农村中小学教师对工资的满意程度普遍较低。[17]
义务教育作为公共品，政府的公共财政承担了主要的供给职责，义务教育的发展状况与国家的财政支持息息相关。长期以来，受“城乡二元”经济结构的影响，城乡义务教育的发展在我国始终存在着差距，农村义务教育投入体制的历次改革，均是在城乡分立的制度框架下进行的。[14]自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，我国农村义务教育供给机制经历了1986～2001年的“乡村自给”，2001～2005年的“以县为主”以及2006年至今的“各级政府共同负担”三个阶段，农村义务教育供给机制实现了从“乡村自给”到“公共财政保障”的历史转变。[7]在《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和2006年重新修订的《义务教育法》规定下，中央和省级政府直接参与农村义务教育的投入，农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。农村义务教育供给责任主体呈现出由乡至县，再由县过渡到与中央、省级政府多级共担的上移趋势。尤其是农村义务教育经费保障新机制的实施，加大了中央和省级政府对农村地区义务教育的供给责任，但并未彻底改变义务教育资源配置以城市为中心，财政投入以地方为主的城乡分立的义务教育财政体制，农村义务教育财政投入受县级政府财力限制，城乡教育经费投入差距依然明显。
(三)教育理念更新较为困难
由于城乡间经济社会的非均衡发展，其经济实力和财政收入的水平差距较大，城乡间教育经费投入差距的存在必然导致城乡间学生获得的义务教育服务不同。因此应进一步完善义务教育转移支付制度，增强基层政府的经费使用及管理能力，加快城乡义务教育一体化发展的进程。首先，加强转移支付体系建设，加大转移支付规模。目前中央财政对义务教育的转移支付以一般转移支付为主，因此应提高中央对农村地区义务教育的财政转移支付比例，扩大转移支付规模，完善各级政府的义务教育权责，增加基层政府的资源配置权。省级政府应充分发挥统筹管理职能，加强中央财政和市县之间的协调作用，加大对市、县等基层政府的支持力度，建立多层次的纵向义务教育财政转移支付制度。其次，优化专项转移支付的方向和结构。转移支付尽量向经济欠发达省份和地区倾斜，优先用于解决义务教育中急需解决的现实问题，相应减少或取消地方财政资金配套要求，充分发挥转移支付在均衡地区教育资源配置中的作用。提高专项转移支付中用于师资队伍等软件投入部分的比重，增加农村教师专项培训项目及配备相应的财政资金，提高偏远地区任教教师的津贴补助标准，加大小规模学校和寄宿制学校的专项资金扶持力度。为促进农村地区学校教师专业发展、更新教育技术以及改善教师工作待遇和生活状况提供充足的经费保障，增强财政手段引导优秀师资向农村地区流动的影响力，激励农村教师对教育事业的奉献热情。
机关党员干部在农村开展“三同”实践锻炼，其根本目的是要砥砺党性、纯洁党魂、端正党风。只有真心把农村作为自己锤炼党性的绝佳平台，把农民当作自己匡正党风的价值坐标，接受一次彻底的精神洗礼和心灵净化，机关党员干部才会更进一步地坚定初心，不辱使命。
教育财政经费按用途可以划分为教育事业费支出和教育基建投资支出，其中教育事业费是目前世界各国教育经费的最主要部分，一般占政府教育支出的60%以上；教育事业费支出是指财政教育经常性费用支出，它又可以分为人员经费支出和公用经费支出；人员经费支出是指用于教职工工资、奖金及其他福利性开支，以及学生的奖学金和助学金等；公用经费是指教学机构的教学、科研和办公费用，以及教学仪器、设备和图书资料等的购置经费。[15]表1是根据中国教育部财务司公布的全国教育经费执行情况统计公告，分析整理计算出的小学与初中城乡间的生均一般公共预算教育事业费、生均一般公共预算公用经费和生均人员经费。
三、农村义务教育“软实力”薄弱的原因
(一)城乡分立的义务教育供给机制
职称结构方面，全国小学学校中级职称以上教师占总教师比从2012年54.3%下降为2017年的50.2%。其中2017年，农村小学中级及以上职称教师比例为49.6%，城市为51.4%，城乡差距为1.8个百分点。同时期，全国初中学校中级职称以上教师占总教师比从2012年的57.9%上升为2017年的61.1%。其中，2017年农村初中学校中级及以上职称教师比例为59.7%，城市为63.9%，城乡差距为4.2个百分点。近5年全国义务教育阶段教师中级职称以上占比没有发生较大波动，但是城乡差距一直存在，尤其初中中级以上教师占比城市明显高于农村。
重新更换下摆臂、减振器和右边轮胎轴承后试车，异响故障明显减轻，但是在来回打方向时，还是有不同程度的异响。根据故障现象和特性，判断异响来自变速器差速器。抬下变速器，更换差速器，装车路试，该车异响的故障被彻底排除。
根据对农村学校教师的访谈发现，目前农村学校虽然教学课程设置较全，但音、体、美、计算机和心理健康等科目的专业教师较为缺乏。以某贫困县某行政村小学为例，全校共14名专任教师，平均每位教师担任1个年级6门课，每人每星期课程不少于18课时。除了课程任务外，老师还需要轮班负责所有学生一整天的生活管理，老师休息时间基本被占用。繁重的工作负担，以及缺乏先进教育理念方面的培训，农村教师往往把工作重点集中在学生考试成绩和升学率上，很少主动对自己的教学从理念、方法、效果进行有效的反思。另一方面，在城市优质的教学环境、较高薪酬的吸引下，农村教师呈现出向城市单向流动趋势，农村学校成为城镇学校优秀教师的培养基地，[2]农村学校教育支撑力以“年轻化”和“老龄化”教师群体为主。2012年东北师范大学农村教育研究所对全国东、中、西9省(市)18县(区)的农村中小学调查结果显示，30岁以下教师比例达34.3%，50岁以上教师比例为22.75%。[12]年轻教师由于入职时间短，尚无多少教育经验，对“怎样教”和“如何教”还处于探索阶段，而临退休教师则知识更新能力弱，缺少自我提升热情，这两类教师群体都难以有效提升农村义务教育质量。[13]对于实施学生个性化教育，提高教育品质，促进学校内涵化发展等先进教育理念的实施，农村学校和教师显得有心无力。
如表1所示，农村与城市的生均一般公共预算教育事业费、生均一般预算公用经费和生均人员经费整体都呈现出逐年上升的趋势，并且农村学校和城市学校的上述费用在数额上看似差别不甚明显。为了清晰比较城乡义务教育财政经费之间的差别，根据表1对小学与初中城乡之间的生均一般公共预算教育事业费、生均一般公共预算公用经费和生均人员经费作差可得图2所示的城乡生均经费差额趋势图。从图2中可以明显看出，2013年之前，城乡之间上述三项费用差别并不明显，然而2013年之后城乡间各项生均经费差距明显，且有不断扩大的趋势，其中城乡初中的生均经费差距扩大的趋势明显大于小学生均经费差距。经费差距最终将导致城乡间教育资源和教育质量的差距。2006年到2013年之间城乡差距曾一度缩小，说明这一段时间城乡投入增长率基本持平，但是2013年后城乡差距又开始扩大，且至2017年未出现放缓迹象(图2a)。从生均公用经费看，2013年到2017年由200元上升为450元，这说明财政对城市小学及初中的教学、科研、办公、教学仪器、设备和图书资料等的购置依然高于农村，农村的教学设备虽有改善但更新速度依然落后于城市(图2b)。从生均人员经费看，小学城乡差距变化不大，从2006年到2017年二者差距均保持在200元左右且有下降趋势，这说明农村小学教师待遇自2006年后提升较快，城乡小学教师收入差距正在缩小。但是初中生均人员经费差距变化较快，至2017年城乡差距接近1000元，城市初中教师待遇明显高于农村(图2c)。从城乡生均教育经费对比可以看出，财政资金对城乡义务教育的投入虽然在不断增加，但是对城市学生的生均投入要高于农村学生生均的投入，城乡义务教育财政投入差距在2006年到2013年之间曾呈现出缩小迹象，但是2013年后差距又开始扩大，且没有缩小的迹象，说明新机制的实施对缩小城乡间义务教育经费投入差距的作用有限，[14]公共财政对农村义务教育的投入相对不足。
表 1生均财政经费表(单位：元)
(数据均来源于中国教育部财务司全国教育经费执行情况统计公告)
(二)农村教师权益保障不足
学历结构方面，全国小学学校专任教师专科以上学历教师占总教师的比例从2012年的84.9%上升为2017年的95.3%，上升9.4个百分点。截至2017年年底，全国小学学校专科及以上学历教师比例为95.3%，农村为93.8%，城市为99.9%，城乡差距从2012年的12.6%下降为4.6%，差距不断缩小。全国初中学校本科以上学历教师占总教师的比重由2012年的66.5%上升为84.6%，上升18个百分点。其中，2017年农村初中学校本科及以上学历教师比例为81.1%，而城市为91.4%，城乡差距为10.3个百分点。以上数据显示，农村和城市小学、初中学校专任教师专科以上学历教师占比都得到了很大的提升，但城乡差距依然存在。虽然初中学校教师专科以上学历教师占比上升较快但总体水平仍然较低，城乡差距仍较为突出，农村学校初中教师学历偏低，亟待进一步提升。
根据《中华人民共和国义务教育法》规定，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。但是据调查发现仅有0.93%的教师认为教师的平均工资水平(包括津补贴、福利、社会保障等)与当地公务员相比高很多，6.77%教师认为略高，22%教师认为差不多，34.77%教师认为略低，35.53%教师认为低很多。[8]虽然针对农村地区的不同情况，每月会发放200～500元的基层补贴、山区教师补贴等费用，但是补贴的标准较低，仅能部分弥补与城镇教师收入的差距，无法准确地反映教师的实际工作量和艰苦程度，农村教师的收入水平和其繁重的工作量不匹配，导致农村教师教学以及参与学校建设的热情较低。另一方面，农村学校教师总体上参与社会保险的比例较低，教师权益未得到有效保障。汪传艳与雷万鹏等基于全国7省21个县123所农村学校的调查发现，70.9%的教师享有医疗保险，38.4%的教师享有养老保险、24.3%的教师享受失业保险、20%的教师享有工伤保险，15.7%的教师享有生育保险，约1/3的教师还没有住房公积金，21.5%的教师还未享有任何形式的社会保障。[17]
(三)转移支付作用有限
目前教师工资的供给责任由县级政府承担，县级政府仍然是农村义务教育供给机制运行的“轴心”，[6]但是县级政府薄弱的财力难以解决农村义务教育日益增长的需求和供给不足之间的矛盾。1994年分税制以及2012年“营改增”措施的实施，地方政府财权受到极大削弱，县级政府支撑农村义务教育事业发展的负担较重。[18]另一方面由于县域之间经济发展的水平不同，必然会进一步扩大县域间和城乡间教师经济收入的差距。
生师比是用来衡量一个学校办学水平是否合格的重要指标，也是上级教育管理部门决策是否向被管理学校增减教师的关键依据。2014年11月13日，中央编办教育部财政部颁发了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即初中教职工与学生比为 1∶13.5、小学为 1∶19。并要求各地要考虑实际需求，对农村边远地区适当倾斜，重点对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。[11]通过对教育部公布的数据整理发现，从整体上看全国义务教育阶段在校生人数在不断下降。农村生源无论是小学还是初中都呈现出逐年减少的趋势，而城市在校生人数却逐年增长，同时城乡间专任教师的人数变化趋势与学生人数的变化趋势保持一致(如图1a)。农村小学在校生人数从2006年的6676.10万人下降到2017年的2775.40万人，农村小学专任教师数从352.10万人下降到177.20万人，农村小学在校生数和专任教师数分别下降了58.4%和49.7%；农村初中在校生人数从2006年2563.70万人下降到2017年的643.40万人，农村初中专任教师数从149.90万人下降到57.50万人，农村初中在校生数和专任教师数分别下降了74.9%和61.6%。与农村学校发展情况相反，城市学校生源和专任教师数都呈现出逐年上升的趋势。城市小学在校生人数从2006年的4035.43万人上升到2017年的7318.30万人，小学专任教师数从206.66万人上升到417.29万人，城市小学在校生数和专任教师数分别上升了81.4%和101.9%；城市初中在校生人数从2006年的3394.25万人上升到2017年的3798.66万人，专任教师数从197.60万人上升到297.37万人，城市初中在校生数和专任教师数分别上升了11.9%和50.5%。在一系列农村义务教育教师补充政策支持及农村学校学生人数的迅速减少的影响下，农村学校生师比得到不断改善。且农村小学和初中的生师比趋势线明显低于城市生师比趋势线。从整体趋势上看，农村生师比优于城市生师比，从教师数量上来看，农村教师配置具有一定优势(图1b)。但这一变化是在义务教育阶段农村生源大量转移到城市以及农村教师不断地向外转移的过程中实现的，生师比并不能完全体现出农村和城市师资之间的真实差距。在这一过程中，农村小学和中学在校生数下降幅度都显著地大于对应专任教师的下降幅度，而城市小学和中学在校生数上升幅度都显著地小于对应专任教师的上升幅度，因此农村小学和初中生师比的下降很大程度上是一个被动提升的过程。再考虑到，专任教师能够从农村流向城市的几乎都是农村学校教学骨干和中坚力量的事实，农村义务教育生师比“艳丽”数据背后存在的问题值得深思。
气化炉高压氧气切断阀主要用于氧气输送管路以及氧气吹扫管路快速关闭或者开启。由于介质是氧气，具有助燃性能，阀门一旦发生热量累积、泄漏等，容易引发燃烧甚至爆炸，从而会严重影响装置的平稳运行，因而气化炉高压氧气切断阀对阀门的密封性能、材料选择、使用寿命等性能有非常严格的要求。
(四)农村教师培养机制不健全
城乡教师之间不仅仅有原始状态教育程度和教学水平的差异，在职后的教师再教育资源的配置上也存在巨大差异，[21]农村教师缺乏专业化的培养机制，个人职业发展空间受限。“中小学教师国家级培训计划”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》等政策措施的实施，对中西部农村教师队伍的整体素质提升具有重要作用，使农村教师获得了更多的培养机会，但是大多数培训项目的实施对教育质量提升的效果并不明显。
根据与部分农村学校教师的访谈内容和整理文献，发现目前农村教师的培训和培养主要面临以下几个问题。第一，培训内容针对性不强。乡村教师参加“国培”“省培”多为通过网络资源进行的远程培训，培训主题较为统一，学员间和学校间的差异性没有得到相应的区别，培训的针对性不强；外出培训时以互动研讨和专题讲座的传统培训方式为主，观摩式的培训机会较少，培训内容可视性和实践性不强，培训效果不明显。第二，培训层次性较低。受地理条件限制及城乡分立的义务教育供给机制的影响，城市学校丰富的培训资源、专业活动、先进的教育理念无法辐射到乡村学校，乡村教师培训以转正、提高学历、职称评定等需求为主。[7]第三，乡村教师工学矛盾突出。由于乡村小规模学校一直面临副科教师紧缺，学校课程的丰富性和教学的专业性有待提升，同时教辅人员缺失，农村教师工作量大，培训时间与教学时间较难协调，无法满足所有老师的发展需求，农村教师专业化成长的机会少。第四，培训经费不足。由于缺少上级政府强有力的财政支持，以及政策执行中各主体的“利益博弈”，造成部分地区的相关政策执行不力，甚至“走样”，影响了政策目标的达成。[6]
四、提升农村义务教育“软实力”的对策及建议
(一)上移教育经费承担主体，构建城乡一体化的财政投入体制
受城乡分立的义务教育投入体制影响，以县为主的农村义务教育的投入体制，无法满足农村义务教育进一步发展的需求。另一方面，由于农村义务教育是典型的地区外溢性公共服务，教育收益的范围会扩散至全省甚至全国。因此，有必要进一步明确各级政府对基础教育经费分担的职责，逐步建立以中央或者省级政府为财政投入主体的城乡一体化的义务教育财政投入体制。如李振宇提出应结合当前现状，对县级政府和省级政府的义务教育事权和支出责任进行划分，县级政府承担义务教育主要事业责任和管理责任，省级政府承担经费统筹和终极经费供给责任。省级政府在整合中央转移支付资金、根据县级教育需求和政府财力后确定其负担责任，通过转移支付承担县级政府无力负担的基础教育经费缺口，进而承担起基础教育经费支出的终极责任。[21]另一方面，各级政府及财政部门应严格核定农村学校发展中各项基础设施和各种教育资源的经费缺口，在本级教育经费预算编制、教育经费分配和教职工薪酬标准中，全面反映农村教育发展实际需求，在设定农村中小学生均教育经费标准时，适当高于同一地区市镇学校标准。确保农村学校公用经费逐年增长的同时，大幅提高农村学校人员经费所占比例。新增财力要着力向农村义务教育倾斜，优先保障农村义务教育需求，保证公共财政对农村义务教育经费的足额投入以及保持投入的逐年稳定增长，逐步缩小城乡间教育经费差距。
(二)健全教师权益保障机制，增强农村教师岗位吸引力
面对我国农村中小学教学任务繁重以及较差的工作环境的客观现实，乡村教师岗位吸引力严重不足，严重制约了农村学校教师质量的提升。因此，构建合理的薪酬制度、提高乡村教师工资收入水平、健全乡村教师权益保障机制成为吸引优秀教师、提升农村教学质量的必然措施。目前以县为主的教师工资发放体系，发放重心低，既难以弥合城乡教师收入差距，也难以保障教师工资福利稳步增长，[10]许多学者提出应实行“以省为主”的教师工资、津贴及福利待遇的长效联动增长机制。中央政府应加强宏观调控，根据各省的经济发展水平和财政能力，综合考虑农村地区的艰苦和偏远程度，设立如“贫困地区教师基金”、农村教师特殊津贴等更多吸引人才到村任教的项目，明确加大对农村教师工资、津贴、福利待遇的转移支付力度；“省级政府要加大农村教师的基础性工资在本级财政中的支出比例，使省域内教师基础性工资大致相当并持续提升”；[22]县级政府应为乡村教师提供更好的工作生活环境，提高农村教师的岗位津贴、相关福利待遇，强化农村教师的职业荣誉感和认同度。[23]在多级政府的共同参与下，使农村教师工资待遇，随着物价水平、经济增长速度而稳定增长，落实农村中小学教师基本养老保险、社会失业保险等社会保障的全员覆盖，逐步实现农村学校教师待遇明显高于城镇学校教师待遇和当地公务员平均收入，通过改善和提高农村教师的经济地位，增强农村学校对优秀师资的吸引力。
1.1一般资料选取我院2017年1月—2017年10月期间所收治的42例肾结石手术患者为临床研究对象,所有患者均符合肾结石手术的诊断标准,按照随机的方式分为观察组和对照组,观察组与对照组各21例。42例患者中接受优质护理的21例为观察组,该组患者男性10例,女性11例;年龄范围为26—66岁,平均年龄(45.3±1.3)岁;接受常规护理的21例为对照组,该组患者男性9例,女性12例;年龄范围为27—67岁,平均年龄(45.7±1.2)岁;两组患者的一般资料可以进行比较,P>0.05,无显著差异,无统计学意义,可作下一步研究。另外,本次研究的所有研究对象都签署了知情同意书,皆为主动参与。
(三)完善转移支付制度，加强资金使用监管工作
2006年新修订的《义务教育法》指出“义务教育的落实过程必须严格遵循国家的教育方针，尽最大努力提高教育质量，从促进儿童、少年的全面发展角度来提高整个民族的素质，以教育来培养‘四有’社会主义接班人，实现教育兴国”。我国义务教育经历了由应试教育向素质教育要求的转变，而现在在全面科学育人的更高教育理念和教育目标的要求下，学校和老师在义务教育阶段的课程设置和教学引导过程中，除了关注学生课本知识积累外，还应关注学生德智体美以及社会实践能力等有关学生个人发展需要的各方面能力培养。
在不断完善义务教育财政转移支付制度的基础上，应规范资金使用方向和效率，健全转移支付资金的法律保障机制和监督机制，确保义务教育财政转移支付资金在规定渠道和监督中运行。[24]各级政府及其财政部门应强化预决算的编制和执行过程，把一般性义务教育财政转移支付资金使用情况从一般性财政转移支付中独立出来，建立义务教育财政转移支付资金拨付到使用情况的定期报告制度，使一般性转移支付资金的使用情况更加清晰明了；减少转移支付的中间环节，提高资金的使用效率。人大作为最高权力机关应依法履行预决算的审查、批准、监督工作，对义务教育财政转移支付项目执行情况进行不定期检查，及时制止纠正违反财务制度的行为，加强财务人员和相关负责人的问责机制建设，严格落实专款专用。[25]同时各级政府部门应积极构建公开的农村教育信息反馈机制，使得农村教育事业运转情况、教育经费收支情况、教育发展趋势等能够及时公开，提高义务教育财政资金分配和使用的透明度，接受公众的广泛监督。
(四)增强城乡学校联动机制建设，注重学校管理水平提升
在“免费师范生”“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”“城镇教师支援农村教育工作”等政策的引导下，越来越多的大学生补充到了中西部农村地区学校，为提升农村学校教学质量奠定了坚实基础，在持续引进人才的同时，如何做好培养人才以及留住人才的工作成为教育质量提升的关键。由于城市学校教学条件、专业发展、教育理念等方面的优势，建议在人事制度和办学模式上打破城乡壁垒，建立积极长效的城乡教师交流工作机制，鼓励城市教师到农村学校支教、增加农村教师到城市学校学习进修机会，积极构建城乡间优秀师资和教学资源的共享机制，创造条件利用城市的优质、现代教育要素来反哺农村，多渠道提升农村学校的教育质量。如陈静漪提出将县域内义务教育阶段教师从“单位人”变成“系统人”，所有中小学教师并不属于哪个具体的学校，而统一受聘于县教育行政管理部门，由县教育管理部门统一调配，增加教师在县域内交流、轮岗空间和机会。[13]针对小规模学校音体美等副科教师较为匮乏的问题，国家应当合理调整农村学校教师编制标准，按学科设置增加农村教师编制，同时为学校配备相应的生活管理和教学辅助岗位人员，提升教师专业性的同时降低教师的工作强度。
国家教育行政机构应着力规范乡村教师职前教育、职后培训、职称评聘等方面的培养机制建设，保证新入职教师高素质的同时提升“存量”教师的职业发展的可能性。尽量引进师范类毕业生到村任教，注重乡村教师师德水平和专业胜任力的培养，结合教师和学校的实际需求设置培训课程，突出培训的针对性和有效性，确保教师教育教学能力的质的提升。规范学校办学行为，强化教育教学管理，认真落实义务教育新课程计划，确保农村学校课程开全、课时开足。加快农村数字校园建设，积极探索“教育+互联网”的教学服务在农村学校的开展方式，让每个农村孩子都能享受到义务教育的数字教育资源。全面推进素质教育，坚持“育人为本，德育为先”的教育理念，关心学生心理健康，注重家校关系建设。加强乡村学校校长综合素质的提升，推进校长办学治校的决策能力、执行能力、管理能力，以及先进教育理念的学习和传达能力的培养，充分保障教职工参与管理学校的权利，充分发挥教职工的参政、议政、民主管理和民主监督的作用。[26]学校及各级政府应为乡村教师营造良好的工作、生活条件和氛围，搭建乡村教师的专业进修、学习平台，拓展发展空间，助推教师专业成长，激发乡村教师教学热情和学校建设动力，全面提升农村学校效能和活力，切实提升农村义务教育“软实力”水平，从根本上缩小城乡义务教育质量差距，促进农村义务教育实现从生存到发展，从传统向现代的转型。
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Research on the “Soft Power ”of Rural Compulsory Education from the Perspective of Public Finance
LI Qing-ming1, SUI Dang-chen1, HE Jun-zhou2
(1. International Business School, Shaanxi Normal University, Xi’an 710119, Shaanxi, China; 2. School of Statistics and Mathematics, Yunnan University of Finance and Economics, Kunming 650221, Yunnan, China)
Abstract :At present, the“soft power”of education with teachers as the core has become the main factor restricting the development of rural compulsory education quality. Based on the current situation of the“soft power”of education, such as the allocation of teachers in rural primary and secondary schools and the concept of education since 2006, this paper analyzes the four main factors that hinder the promotion of “soft power” in rural compulsory education, including the supply mechanism of urban-rural separated compulsory education, the lack of protection of teachers’ rights and interests, the limited role of transfer payment system, and the imperfect training mechanism of rural teachers. Based on the above-mentioned status quo and constraints, the corresponding countermeasures and suggestions are put forward as follows: constructing the financial input system of urban and rural integration, improving the mechanism of guaranteeing teachers’ rights and interests, improving the transfer payment system, and strengthening the construction of the linkage mechanism between urban and rural schools.
Key words :rural compulsory education; education“soft power”; public finance; education integration
中图分类号: G522. 3
文献标识码: A
文章编号: 1006-723X( 2019) 10-0142-09
基金项目: 国家社会科学基金项目(16BSH131)；国家自然科学基金项目(31560134)
作者简介:
李清明(1987—)，女，云南永胜人，陕西师范大学国际商学院博士研究生，主要从事社会保障、公共财政、产业经济学研究；
1.3 统计学分析 采用SPSS 22.0统计软件对数据进行统计学处理，计量资料以表示，多组比较采用单因素方差分析，两两比较采用SNK-q检验，P<0.05为差异有统计学意义。
就当年的技术水准来看，EOS-1Ds Mark II能够满足需要最高级图像画质的人像摄影师和专业摄影师的需求，1670万的有效像素极大地帮助了摄影师的创作。DIGIC II数字影像处理器在最大程度上发挥了CMOS图像感应器的性能。佳能独有的45点区域自动对焦，不再需要将被摄体置于画面的中央，从而简化了照片构图，21区评价测光感应器，确保理想的曝光性能。这已经是一台标准的现代化顶级数码相机。
睢党臣(1963—)，男，陕西临潼人，陕西师范大学国际商学院教授，博士，主要从事社会保障、公共财政、产业经济学研究；
贺军州(1983—)，男，河南正阳人，云南财经大学统计与数学学院副教授，博士，主要从事非对称合作系统模型、产业经济学研究。
〔责任编辑：黎 玫〕
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