论行政文化结构，本文主要内容关键词为：结构论文,行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[提要] 行政文化结构是行政文化系统赖以生存、 发展的一个基本属性。本文主要通过剖析行政文化结构诸要素、内在联系及其与功能的关系，以求探索充分发挥行政文化功能的规律。
西方政治学家、行政学家大多注重研究行政文化的外部结构，这种研究固然很重要，但是要把握行政文化的本质，还必须深入研究行政文化的内部结构。本文探讨的“结构”就是行政文化的内部结构，即行政文化系统内各组成要素之间的相互联系、相互作用的方式。
一 行政文化结构诸要素
在行政文化结构诸要素问题上，有人从大文化观的角度来理解行政文化，把行政组织的机构、物质设施等纳入行政文化的范畴；也有人只从行政心理的角度来认识行政文化，把行政思想置于行政文化之外；还有人将行政制度简单地当作物质的东西，从行政文化中驱逐出去。笔者认为，行政文化属于主观意识领域，它由行政思想、行政制度和行政心理三个基本要素构成。
1.行政思想 行政思想主要包括行政价值观、行政意识、 行政理想、行政信念和行政道德等要素。行政价值观是行政主体对行政价值物、行政价值关系、行政价值创造活动及其结果的反映，以及由此而形成的较为稳定的心理取向、评价标准和行为定势。行政价值观由行政主体的思想观点、情感态度、价值取向、行为定势等要素构成，其实质就是行政主体需要和利益的内化。行政意识是行政主体对行政系统、行政活动及其规律的反映。根据主体不同，行政意识可分为个体行政意识、群体行政意识和组织行政意识。行政理想是指行政主体在行政管理过程中形成的具有实现可能性的一种奋斗目标，是行政主体的政治立场、世界观和人生观的体现。根据内容，行政理想可分为社会政治理想、行政道德理想、行政职业理想和行政生活理想。行政信念是指行政主体对其所应遵循的行政原则和行政理想的信仰。它以世界观为指导，以行政理想为核心，是行政认识、行政情感和行政意志的结合体。从质的方面分析，行政信念可分为科学的、正确的行政信念和非科学的、错误的行政信念；从内容方面分析，行政信念可分为对行政原则的信念和对行政理想的信念。行政道德是指行政主体在行政管理过程中应遵循的行政道德原则和行政道德规范的总和。一定的行政道德原则和行政道德规范产生之后，就作为一种善恶标准，一方面通过舆论和教育的方式，影响行政主体的心理和意识，形成行政主体的善恶观念、情感意向，并进而集中形成行政主体的内心信念；另一方面又通过社会舆论、传统习俗和规章制度，在行政生活中确定下来，成为约束行政主体之间相互关系和个人行为的原则和规范。
2. 行政制度 有人认为，行政文化属于主观意识领域，而行政制度是物质的东西，不属于行政文化之列。初看起来，这种观点似乎很有道理，但仔细推敲，就会发现其不足。因为行政制度既不是纯物质的，也不是纯精神的，它可以分为精神形态的行政制度和物质形态的行政制度。精神形态的行政制度包括基础理论和规则系统。一切行政制度的建立或形成，都有自己的基础理论，如“三权分立”理论、“社会契约论”、“议政合一”理论、系统管理理论、行为科学理论等。一切行政制度都必定有一套用以确定人们之间的相互关系以及他们各自的行为模式的具体的规则和规定。这些规则和规定是一定行政思想文化和一定行政心理文化的凝聚和体现。显然，精神形态的行政制度属于行政管理的主观领域，是行政文化的重要内容之一。将行政制度分为精神形态的行政制度和物质形态的行政制度，并把精神形态的行政制度与物质形态的行政制度严格区分开来，既有利于全面、准确地把握行政文化的本质，又有利于研究行政文化与行政实体运行及其后果的互动关系，从而更好地指导行政实践活动。
行政制度（精神形态的行政制度）是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则。它作为一种管理制度，是由一系列原则构成的，这些原则是行政制度的定向因素。行政制度也是一种奖惩手段。奖惩依据一定的原则。原则中倡导的部分是奖励的对象，禁止的部分是惩罚的对象，而倡导和禁止之间的部分是容忍的对象，容忍的度量，标志着行政制度弹性的大小。
3.行政心理 行政心理主要包括行政动机、行政态度、行政情感和行政习俗等要素，是行政文化的第三层次。行政动机是指行政主体以愿望、兴趣、理解等形式表现出来，引起公务员行政行为，维持和指引这种行为去满足一定的行政需要并导向某一行政目标的心理过程，它是直接推动行政主体行政行为的内部动力。根据来源，行政动机可分为内部动机和外部动机；根据刺激性质，行政动机可分为积极动机和消极动机。行政态度是指行政主体在行政管理过程中对行政客体所持有的具有一定结构和比较稳定的评价和行为倾向，它由认知因素、情感因素和价值取向三个基本要素构成。这三个要素相互联系，相互制约，缺一不可，其中认知因素是基础，情感因素是调节器，价值取向是指导。行政情感是行政主体在行政管理过程中对行政客体的一种直观评价或内心体验，表现为好恶、爱憎、美丑感以及由此产生的亲疏感和信疑感等。根据强度和持续时间的长短，行政情感可分为一般行政情感和高级行政情感。一般行政情感又可分为表情、感情、情绪等，高级行政情感又可分为行政道德感、行政理智感和行政美感等。行政习俗是指行政主体在长期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意义的习惯和风俗。行政习俗，可分为物质性行政习俗和精神性行政习俗。物质性行政习俗是指在行政主体的行政生活中，那些可感的、有形的诸如服饰、交通、饮食、居住等文化传承；精神性行政习俗，是指在行政主体的行政生活中，那些无形的诸如信仰、道德、禁忌等文化传承。
行政心理层次诸要素之间是相互渗透的。行政心理层次的诸要素实际上都是由一个主要的心理要素和其它心理要素的成分所组成的心理复合体，尽管每一心理要素都有其确定的性质，具有别的要素所不能替代、并赖以与其它要素相区别的独特的内容。
二 行政文化结构的内在联系
行政文化结构的内在联系，就是行政文化各要素之间的具体联系。概括起来，行政文化各要素之间的具体联系主要包括同一性联系和对立性联系两种，这两种联系相互交织在一起，推动行政文化结构不断发展。
1.同一性联系 同一性联系就是指行政思想、行政制度和行政心理三层次相互联系，相互贯通，并在一定条件下相互转化，构成一个无穷无尽的相互作用的网络，使行政文化结构成为一个由多层次、多侧面、多方位组成的有机的整体结构。在这个结构中，行政思想是核心，行政心理是基础，行政制度是中介。
整个行政文化结构中，行政思想层次居核心地位，是整个行政文化的制高点，它代表行政文化的属性，规定行政文化的质。一是因为行政思想作为一定社会中的人们对行政生活、行政现实的系统反映和理性把握，最集中地、最直接地反映了一定社会的阶级结构和阶级利益，反映了一定社会的经济基础，与其它政治思想一起构成意识形态诸形式中的核心形式，影响和制约其它社会意识形态的运动。二是因为任何行政管理都离不开行政思想这一重要武器。统治阶级总是凭借国家机器的强制力，通过行政社会化，灌输、宣传、推行自己的行政思想，使自己的行政思想成为占统治地位的行政思想。三是因为行政思想层次与社会经济基础直接关联，行政制度层次和行政心理层次无论是受制于经济基础，还是反映、反作用于经济基础，都必须经过行政思想层次。因此，有什么样的行政思想，就有什么性质的行政文化。离开行政思想去分析行政文化，就不能正确认识、科学评价行政文化。行政思想是考察、探究行政文化的窗口，行政制度、行政心理都将从行政思想中投射出来。
从行政心理到行政制度再到行政思想，是渐次的由低向高的连续体。一种新的行政思想一旦形成，又会反作用于行政制度和行政心理，这种反作用也是从行政思想到行政制度再到行政心理的一个渐次的由高到低的连续过程。要改变行政制度、行政心理，必须从改变行政文化的核心着手。
行政心理是行政主体对行政生活的心理投射，是整个行政文化结构的基础。任何行政思想、行政制度都要求一定的行政心理结构与之相适应，并不断作用于行政心理使之获得这一适应性。因为一种行政思想、行政制度要被社会所认同、所接受，必须有一定的心理基础。一种行政思想、行政制度被社会接受的程度，也就是这种思想、制度与行政心理的吻合程度，行政思想、行政制度与行政心理越相吻合，它就越能被社会接受，越能得到贯彻执行。历史上一切有生命力的行政思想和行政制度，无不植根于当时行政心理的土壤，并持之以恒、锲而不舍地改造、规范着行政心理，使行政心理与之相适应。一方面，行政思想、行政制度是行政心理精华部分的结晶；另一方面，行政心理又从不同的角度在行政思想和行政制度中投射出来。
在行政文化结构中，行政制度是沟通行政思想和行政心理的中介环节，是行政思想和行政心理的结合部。首先，行政制度既需要行政思想的指导，又要受行政心理的影响。任何一种行政制度都是在一定的行政思想的指导下制定出来的，它是行政思想的对象化，也就是说，行政思想是特定行政制度形成的前提。不仅如此，而且，特定的行政制度建立以后，反映行政制度自我调整需要的行政思想依然向着特定的行政制度凝聚、积淀。没有一定的行政思想，行政制度只能是没有灵魂的躯壳。同时，行政制度的性质直接受行政心理的制约。一定的行政制度要被社会所接受，要得到贯彻执行，必须与一定的行政心理相适应，没有一定的心理基础，行政制度不仅得不到实施，而且还会引起人们的不满，产生对立情绪。因此，制定的行政制度是与人的文化心理素质所达到的历史水平相适应的。其次，行政制度是行政思想与行政心理互动的重要桥梁。一方面，行政心理具有较大的保守性、惰性和惯性，它的改造不可一蹴而就，行政思想只有通过行政制度，对行政心理持续、稳定地施加压力，并改变行政心理产生的社会基础——行政生活，才能达到改造、规范行政心理的目的；另一方面，行政心理只有通过制约、影响行政制度的制定和实施，才能有效地达到强化、转变、规范行政思想的目的。
2.对立性联系 行政文化结构的三层次之间不仅具有同一性联系，而且还具有对立性联系，这种对立性根源于三层次运动的不同步性。这种不同步性在很大程度上是由各层次自身特征和功能的差异造成的。
行政思想层次是行政文化结构中变动性最大、活跃性最强的层次，任何行政文化的变革都是从这一层次开始的。一是因为行政思想能迅速、直接地反映经济基础的运动、变化。当然，这并不意味着行政思想有可能或超越或落后于社会经济运动与经济基础的发展，这是就行政文化自身的运动来说的。二是因为行政思想的变革是行政改革的先导。生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动达到一定程度，必须导致行政改革，这种改革首先不仅需要有相应的行政思想作指导，而且需要在思想领域中首当其冲地用新的行政思想对旧的、过时的行政思想进行批判、否定和清算。
行政心理层次恰恰相反，变动的过程最为缓慢，一旦形成，就具有极大的稳定性，它代表着行政文化的保守性与惰性，它不一定随行政思想和行政制度同步运行，总是行政文化发展变化的阻碍因素。一是因为行政心理是长期行政社会化的结果，是行政文化的世代积淀，其形成的过程漫长而缓慢。二是因为相对于行政思想和行政制度而言，行政心理具有相对独立性，并不一定随行政思想、行政制度的变化而变化，如传统的行政思想、行政制度改变了，但传统行政文化心理仍然不同程度地影响和制约着人们的思想和行为，阻碍着行政文化的发展变化。三是因为行政心理是行政文化继承、再生的遗传机制，任何行政文化的继承和再生，都必须借助于行政心理这一遗传机制，否则，就不能遗传下去。这种遗传机制使行政心理层次具有强大的惯性力和保守力。
行政制度层次的运动既受到行政思想和行政心理两层次的制约，又在与行政生活、经济生活、社会生活中的直接交往中获得自身的规定性，因而产生与行政思想、行政心理两层运动的不同步性。
从更深层的角度来分析，行政文化结构中三层次运动的不同步性，是由行政文化结构的开放性造成的。由于整个行政文化结构是一个开放系统，各个层次均与社会生产方式、经济活动、文化环境等有着广泛而密切的联系，联系不同，反映不同，其发展的速度也就不同。
必须注意的是，行政文化结构的内部矛盾运动虽然有其相对独立性，但归根结底是由社会生产方式、经济基础决定的。社会生产方式不同，经济基础不同，行政文化结构内部矛盾的运动性质、运动方式、运动轨迹也就不同。
三 行政文化的结构与功能的关系
研究行政文化结构的出发点和归宿在于优化行政文化功能，因此，行政文化功能的研究，是行政文化结构研究的必然和深化。
在一个相当长的时间内，行政文化的功能问题没有引起人们的重视。直到本世纪初产生的行政生态学才把行政文化的功能纳入行政学视野。1936年美国哈佛大学教授约翰·高斯发表论著《美国社会与公共行政》，1947年又发表《政府的生态学》，开始创立行政生态学，把行政活动与文化联系起来。1961年利格斯发表《行政生态学》一书，使行政生态学这门学科更为系统，更为引人注目，对行政文化更为重视。1973年纳格鲁在《现代行政学》中把行政文化功能放到了特别重要的地位：“文化的特质与差别，对行政关系及工作与活动，有决定性的影响。”
现代行政生态学虽然克服了长期存在的忽视行政文化功能研究的弊端，但它既没有确定行政文化功能的性质，又没有从结构的角度来考察行政文化的功能，探究行政文化的结构与功能的关系。
从性质上分析，行政文化功能是行政文化对行政系统所具有的作用、能力和功效等，主要表现为稳定、变革行政系统，规范、引导、调整行政行为。本文着重探讨行政文化的结构与功能的关系。
1.结构决定功能 首先，行政文化结构的系统性决定行政文化功能发挥的整体性。行政文化结构中的各层次相互联系、相互制约，构成一个系统，使行政文化功能的发挥以整体面目出现。在行政文化功能的发挥过程中，很难判定是哪一种行政文化要素的作用，它们总是你中有我，我中有你，不可分割。如行政态度，它集中了全部行政文化的内在机制，是行政行为的预测表。它由认知、情感和价值取向三个基本要素构成。其中，认知因素是基础，行政主体只有对某一行政客体产生某种认识以后，才有可能产生某种情感体验和价值取向；情感因素是调节器，当行政主体认知固定下来，演变为一种情感体验时，就会长期支配行政主体的认知和价值取向；价值取向是指导，它不仅影响行政主体的认知和情感，而且指导行政主体对一定行政客体的行为方向，制约行政主体的行为反应，驱使行政主体的某一行动。这样，行政文化功能发挥的整体性，在行政态度功能发挥的过程中就充分显示出来了。其次，行政文化结构的层次性决定行政文化功能发挥的复杂性。行政文化结构中各层次的性质、水平及其相互关系的协调性，规定、制约行政文化功能的性质和水平，限制行政文化功能发挥的范围和大小。正面行政认知有利于行政系统的稳定，负面行政认知有利于行政系统的变革。较为一致的正面行政认知，可以构成行政系统稳定的坚实基础；较为一致的负面行政认知成为促进行政系统变革的因素，抑或成为导致行政系统动荡甚至解体的原因；如果社会成员，特别是行政领导干部对行政系统的认知不一致，有很大差异，就难以形成共识，就会加剧行政系统的矛盾和冲突，甚至酿成激烈的政治角逐，影响行政系统的稳定。如果行政思想、行政制度、行政心理三者完全吻合，协调一致，就会构成一股强大的力量，稳定或变革行政系统；如果三者基本吻合，就会构成一股较大的稳定或变革行政系统的力量；如果三者不吻合，冲突激烈，就难以有效地影响和制约行政系统，其功能发挥的范围和大小均相当有限。
2.功能反作用于结构 在行政文化的结构、功能系统中，结构是相对稳定、保守的因素，功能是相对活跃的因素。行政文化的功能在各种因素的影响下，经常地、不断地发生变化，影响行政文化的结构。首先，功能优化促进结构优化。随着社会的发展，行政文化的反腐倡廉功能在不断优化，这种优化，客观要求批判、消除腐败的思想、观念和心理，变革容易导致腐败的行政制度，建立严密、科学的廉政思想体系，制定系统、科学的廉政制度，强化体现时代精神的廉政心理，促进廉政文化结构的优化。其次，功能退化影响结构退化或消失。如随着市场经济的发展，我国“官本位”行政文化功能将逐步退化，客观要求变革“官本位”的思想、制度和心理，促使“官本位”行政文化结构的退化或消失。
行政文化功能的反作用说明行政文化的结构与功能之间是既相适应又相矛盾的统一体。相对保守的结构支配控制功能的大小、范围、性质和水平，相对活跃的功能又反过来影响结构，引起结构的变化，甚至突破原有结构的束缚。行政文化结构与功能的这种对立统一，是推动行政文化发展、变化的动力。
行政文化结构与功能的辩证关系，为我们科学、系统、深刻地认识、把握、改变和优化行政文化提供了重要的原则和方法。既然行政文化的结构决定行政文化的功能，行政文化的功能反映并反作用于行政文化的结构，在行政文化的科学研究与科学实践过程中，既可以根据行政文化的内部结构，来推测、预见行政文化的功能；又可以根据行政文化的功能，来推测、预见行政文化的内部结构，根据行政管理对行政文化的实践需要，抑或改变行政文化的结构，抑或改变行政文化的功能，科学地改造、建构、优化行政文化，充分发挥行政文化的功能。