清末新政时期的实业政策与措施，本文主要内容关键词为：清末论文,新政论文,时期论文,措施论文,实业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K249 [文献标识码]A [文章编号]1001-7623(1999)05-0096-07
19世纪末20世纪初，是近代中国社会经济发展变化的一个重大转折时期：帝国主义对华经济侵略加速扩张，民族危机空前深重，西方列强的侵略方式也由原来的商品输出为主转为资本输出为主，近代中国的半殖民地半封建社会经济形态最后形成并进一步深化；中国传统的封建经济结构逐渐解体，资本主义新式企业开始产生并获得初步发展，资产阶级开始形成并试图登上政治舞台，政治改良和“实业救国”的呼声空前高涨。洋务派和部分稍有政治远见的封建官僚，要求学习西方，发展资本主义。正是在这种形势下，清廷在1900年八国联军侵华后，宣布实行新政，成立职能机构，制定和颁布相关法规、条例、章程，加强对实业的倡导和管理，劝导和奖励官绅、商人开办企业，并举办实业教育，引进和传播国外近代科学技术。不论其施行情况和实际效果如何，清王朝的上述政策措施是对封建政权传统“重本抑末”政策的否定，是清王朝经济政策的重大转变。本文试图通过对清末新政时期实业政策的考察分析，从一个侧面揭示中国近代资本主义发展早期的社会环境，晚清政府在近代资本主义和整个社会经济发展过程中所起的作用。
一、建立职能机构，加强对实业的提倡与管理
甲午战争后，商办资本主义企业发展形成第一次高潮，使清政府工商税收的比重上升。清廷意识到振兴工商的紧迫，一些官吏曾多次奏请设立工商职能机构，湖广总督张之洞主张各省分设“商务局”和“工政局”，以提倡实业，讲求工政；侍郎惠荣奏设商务大臣，以改变“商情涣散”、“商务日坏”的状态[1]。1898年戊戌变法时，光绪谕令在京师设立矿务铁路总局和农工商总局。政变后，慈禧以“总局设在京城，文牍往还，事多隔膜，一切未能灵便”[2]为由，裁撤了农工商总局。《辛丑条约》签订后，帝国主义加紧掠夺，清政府因背负沉重的战争赔款，面临严重的财政危机，复决定振兴工商。1902年，任命直隶总督袁世凯为督办商务大臣。但因设立矿务铁路总局和特派商务大臣以来，并无成效；加上地方督抚往往操纵商务、路务、矿务实权，故此决定设立商部，以加强对实业的提倡与辖管。1903年9月，光绪谕令设立商部，任命载振为该部尚书。不久，撤销矿务铁路总局，矿、路二政划归商部管理。商部下设4司2馆2局所，即保惠司、平均司、通艺司、会计司、律学馆、商报馆、商务学堂局所、接待所。为了笼络商人，调动商人效力，商部各司除额定职官外，另在各商埠选取“行谊诚实、熟悉商务”的商董为商部委员，令其考察商务，采取职官与商董“分途并用”的办法，商董委员无薪俸和办公开支，但“有异常劳绩”者可保奖商部郎中、员外郎、主事各职衔，直至四至头等“顾问官”[3]。
1906年11月，清政府为预备立宪做准备，并裁减冗员、节约开支，解决各部名实不副等问题，再次改革中央官制，将工部与商部合并，改为农工商部；又从商部分出邮传部，管辖轮船、铁路、电线、邮政，该部下设2厅5司及馆所局堂若干。
商部在各省设立商务局、矿政调查局等，作为各省振兴工商的机构，并委任诸局总办、总理等为议员，通过诸务议员掌握与管理各地的实业。诸如汇报货源、市场行情、局厂学堂公司状况，代商寄呈、禀报注册，保护出洋归国侨商，保奖资厚有成商人与匠心独运之工匠，提出有裨商业的建议等。1905年11月，该部奏定各省筹设或将原有矿务总局、查矿公所等改为矿政调查局，设总理、协理、矿师等职，经理各省矿政。1906年，为了加强对官办、商办、官商合办铁路的管理，在各路所设的参赞、监督、总办、提调，各省自办铁路的总理、华人工程师以及被留用的部派章京与毕业学生中，挑选路务议员以整顿路务。同年11月，分设邮传部时，该部仿照农工商部的做法，拣选“熟悉船路电邮之员”作为船、路、电、邮务议员，分往各省“调查一切利弊”[4]。上述商、矿、路、船、电、邮务议员分别受商（农工商）部、邮传部和地方督抚的双重领导。清廷，则通过诸务议员，把振兴实业的各项政策措施推行到全国各地各行各业中。
农工商部、邮传部成立以后，清廷为在地方“认真劝办”实业，1907年决定在各省设立专管实业的劝业道，以改变以往各省虽有农工商矿局，但“无专官以资董率”[5]的局面。此次改订各省官制，裁撤分守、分巡等道，同时增设巡警、劝业两道。劝业道“专管全省农工商业及各项交通事务”，并兼管邮电，受农工商部、邮传部及本省督抚双重领导。在各厅州县则设有一名劝业员，“监督掌理该厅州县实业及交通事宜”[6]。到1910年，除山西、江苏、甘肃、新疆、黑龙江外，其余18省均已设置劝业道。
商部（农工商部）、邮传部、劝业道、劝业员创设后，清政府在管理实业方面，从中央到地方形成了一个比较完整的职能机构体系。这从一个侧面反映了清政府对发展实业的重视。通过商部委员、顾问官、诸务议员的委任和虚实两种官制的采用及职能机构的调整，清政府力图达到中央地方一体、官吏商民一气，共振实业的目的。新政时期，振兴实业的政策是从设立商部开始的。此后，商部（农工商部）、邮传部在振兴实业方面做了某些工作，如订立颁行法律、章程，倡立组织商会、农会，设立劝工陈列所、举办南洋劝业会，开设实业学堂，统一度量衡等。
二、颁行法规章程，对实业进行指导与保护
近代资本主义经济是一种法制经济，没有系统的法律、法规、条例、章程等的规范与约束，社会经济就不可能获得正常发展。中国在中外炮战、商战中的屡屡失败，社会经济发展的日益停滞，使清朝统治者内部稍有政治远见的人，开始感觉法律、法规等对振兴实业、富国强兵的重要性。1901年8月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞在其联合奏折中提出了制订商律的主张，在刘、张等封疆大吏的影响下，光绪于1903年4月谕令载振、袁世凯、伍廷芳等拟订商律，作为则例。9月，商部成立之后，进一步加快各类法规、条例的制定。从1902年到1911年，清政府拟订的经济法律、法规、章程、则例、办法等，约有62项[7]。下面就几个重要的综合性、行业性法规的主要内容予以介绍，并分析这些法律章程对振兴实业所起的作用。
综合性法规以《商人通例》、《公司律》、《商标注册试办章程》、《破产律》较为重要。1904年1月，《商人通例》和《公司律》获准颁行。《商人通例》共9条，规定了商人的身份、权利与经商规则。第6至8条，规定要有流水账，往来账，账目及贸易信件须保存10年等，这些是对商人经商最基本的要求。第3、4条则规定了商人的妻女，“能自主贸易者，均可为商”，如妻已改嫁，只要原夫“允准”，也“可为商”[8]。这些是有关商人继承权的规定，可以免去商人的后顾之忧，从而踊跃投资兴办实业。
《公司律》共11节131条，对公司的分类，创办呈报方法，股东的职责，董事、查账人的条件，董事、股东会议的召开，账目的结算，章程的修订，公司的停闭、惩罚等，作了明确的规定和限制。这些不仅对商办公司的创设具有指导作用，而且注意了对股东权利和商办公司的保护。如第17条规定，创办人不得私自隐匿非分利益，“以欺众股东”，否则一经查出，“追缴所得原数”，并予以惩罚。该律不仅对股东的管理权做了明确规定，还列明了股东的监督、控告权。如股东有议决重大事项的权利，有查阅公司账目、书函的权利，有“赴商部禀控核办”的权利[9]。
1904年6月，商部颁行的《商标注册试办章程》共28条，主要规定了商标的制作、注册、专用年限、转售、注销、维护、注册费用等。其中第19条规定：“有侵害商标之专用权者，准商标主控告查明责令赔偿。”第21条规定，对摹造并贩卖他人注册商标，使用、贩卖摹造商标的商品等，“罚以一年之内以监禁及三百两以下之罚款”[10]。该章程通过对商标专用权的维护，起到保护商人经济利益的作用。
1906年4月商部奏定颁布的《破产律》共9节69条，主要就商人破产后，有关呈报、清资、核账、分产、偿限、销案等事项作了明确规定，特别注意保护因亏折、意外事故而破产的商人利益。第31条规定，自宣告破产之日起，对商人所欠债务“均免算利息”；第39条规定，破产者的欠户如果躲避或拖延不还，“由商会报官追缴”。第45、46、48条规定分配破产者财产“不得涉及”一年前已与破产者分家的兄弟侄暨妻并代理人，同时，也维护他们在司法上应受到的公正待遇。第5条规定，商人呈报破产后，可由保人具结，“在外听候传唤”。第24条规定，召开债主会议时，“许破产者在场听议，如有与己损害之事，准其申诉，听凭公断”[11]。
行业性法规中，制订较早的有《矿务暂行章程》（1904年）、《重订铁路简明章程》（1903年）等。《矿务暂行章程》共38条，该章程在保障外国资本已经获取矿权的同时，对其做了某些限制，对华商则有一定体恤。如第34、35条规定了矿产的出井、出口税则，“出井视品类之贵贱以别税则之重轻”，出口关税仍照税关章程征收，“纳此税后，其内地厘卡概不重征”[12]。对各地违章行为，商部均予制止。同时考虑到商人投资开矿的风气初开，“正宜因势利导”，且面临洋煤倾销的市场压力，“洋煤之税既轻，华商之力又薄，相形之下不足抵制”，1905年，商部为维护部颁章程，上奏获准“无论所属矿地禀请开办”，在该部定章先后，均“不得于奏定章程完纳出井出口税外别有征收，以恤商艰而昭定制”[13]。
《重订铁路简明章程》共24条，规定了铁路的申办、买地、审批、集股、借款、勘路、轨距、聘用专家、争讼、填报、订立合同、任务、运价等。章程有益于消除筑路障碍、自主经营公司、鼓励民间投资、保护公司利益。如第4条，要求地方官对铁路经过地区先行晓谕，“俾众周知，不得故意抗玩”，对公司筑路所购土地要估定“公平价值”。第8条指出，地方官对各类公司“均应一体保护”，但“不得干预公司办事之权”。第17条，地方官对华人公司遇有争执，遇有妨碍公司利益事时，要“持平判断”[14]，否则公司可向商部具呈核办。
《改良茶叶章程》共8条，对茶树培种、水土保持、锄草犁土、配施肥料、防寒护树、采摘茶叶、晒制焙制、保持洁净做了详细规定，对茶商经营茶叶、茶农种植茶树具有指导作用。值得指出的是，该章程注意引导茶农保护茶叶的再生产，提高与外商竞争的商品意识。第1、6条提出，“采茶叶不可连枝干全行摘去”，要“略留嫩枝使其次年增长”。第7、8条指出，为使茶味香佳，焙茶时须提选“无烟无味”的木炭，在采烘过程中，房厂人工以及制茶器具等要“备极洁净”，“以保华茶声名”[15]。
此外，清廷要求各省也制定一些保护性的章程。华商出洋贸易者不下百数十万人，成为侨商。他们回到内地往往受到勒索与欺凌。为了吸引侨商资本，商部上奏请光绪颁布谕旨，要求沿海各省督抚“一律妥定章程”[16]，以切实保护侨商。在以往传统的重农抑商政策束缚下，富人视经营工商为畏途，鲜有投资工商兴办实业之举，民间兴办实业往往受到本国官府的盘剥和外国商人的排挤。上述法律章程可以在一定程度上消除人们经营实业的顾虑，提供申办、经营实业的程式，约束地方官府的勒索，保护华商的经济、司法权益，鼓励工商业者的投资热情，从而有利于实业的兴办。1905年以后掀起的商办资本主义企业发展第二次高潮，每年新投资本在1500万元以上[17]。应该说，这与清政府制定与颁行经济法规干预经济有相当关系。
三、倡立组合社团组织，利用民力管理与维护实业
为了摆脱财政危机，解除危亡，救助国家，国家往往要扶持、利用民间社团，作为政府与实业界之间的信息通道与中介组织；工商实业者也需要借助国家的力量来维护自身利益。新政时期，清政府为了官商一气共振实业，曾提倡组织实业社团，以利用民间力量自我管理与维护实业。这些社团主要有商会、轮船公会、工会、农会、中国铁路公会等。
1902年，盛宣怀等作为钦差商务大臣，参与与列强之间的修约谈判，饱尝中国因没有商会，谈判中着着落后之苦，于是奏议设立商业会议公所。商部成立之后，1904年1月，分析了没有商会的5个弊端：即商情闭塞、商力涣散、制造不精、贩运不广、利权外溢。认为“今日当务之急，非设立商会不为功夫”[18]，并拟订了《商会简明章程》。该章程规定商会的主要职责是：代商申诉、上报商情、调解纠纷、管理工商。以此可见，商会履行保商振商之责。
1904年，由上海商业会议公所改组的上海商务总会正式成立。这是我国第一家商会。1906年，北京在商业公所基础上设立了京师商务总会。到1911年，全国已有大小商会达835家，除蒙、藏地区，商会遍及各省区和海外华侨集聚地[19]，并很快形成以省区为范围的组织联盟。1907年，全国华商商会联合会筹备处筹建后，又进一步向全国性的联合迈进。这对于促进中国资产阶级成长，在振兴实业中加强资产阶级自我管理与自我保护，发挥了作用。成立商船公会，一直是民船商人的迫切要求，由于江淮苏皖等地的商船备受关卡留难、官差需索，而洋船和悬挂洋旗的华船却畅行无阻，以致“商船民船悬挂洋旗者几于无处无之”。为了保护航业并维护主权，1903年，商部曾奏请痛除此弊。1906年，办理金陵、镇江招商河轮局委员朱冯寿提出设立商船公会，使“华船与洋船一律同受保护”。于是，商部参照《商会简明章程》，拟订了《商船公会章程》。从该章程内容来看，该会是中国航运业商人的组织，履行“直接保护商民船支”的责任，具体职责为：为船注册、令船备灯、稽查税厘、保商雇价、代商申诉。可见，商船公会在运行、经济、司法诸方面，实负“保护航业之责”[20]。
农会和农务会方面，1906年，农工商部提出“组合农会”。次年，该部批准了直隶保定府设立的农务总会，并下令各省仿办。该部认为，设立农会“实为整理农业之枢纽”，设立农会目的有三：普及教育，开通知识；改良种植，讲究新法；团结农民，共图公益。《农会简明章程》规定，省城设农务总会，府、厅、州、县设分会，乡镇村落市集等地设分所。农会董事由农业资本家、农学家、大地主以及顾全公益事业并在农民中有一定声望者组成。农会的主要任务有开办农学、调研农情、兴办各业、代农申诉、奖励农学等。章程第18条指出“农会议办事件均与本省地方官接洽，一切共为维持”[21]。可见，清廷利用民间力量，与官方力量共同振兴农业的希图。1910年，由南洋第一次劝业研究会发起，成立了第一个全国性的农业民间机构——“全国农务联合会”。该会《章程草案》规定，“以联络全国农业机关，调查全国农业状况，规划、劝导全国农业改良与进行为本旨”，以交换农产品种、农器用法为“入手改良办法”[22]。
1910年，为了“以合群覃研为扩张工业之本”，即为了联合工业界内力量，深入研究工学，以拓展工业，农工商部拟订了《工会简明章程》，通令各地成立工会。工会由工业界内人士组成，其董事由工学上有心得、工艺上有成绩、工业上有经验者，以及“平素顾全公益为多数商民推重者”，亦即由有一定威望的工业资本家、专门家、技术人才组成。该会以“研究工学、改良工艺、倡导工业、拓增实际上之进步”[23]为宗旨。其主要任务有以下4个方面：调查研究原料、产品情况；在工业界内行使调解与维持之责；实力提倡有裨工业事项；集资并举办新产品生产。工会完成上述任务，对工学的研究、工艺的改良、工业的发展将起到促进的作用。
1909年，设在上海的中国铁路公会成立。该会以“联合全国官办商办各路、研究联络、考求得失、择善从长为宗旨”[24]。各路总会办、总协理、华总工程司为会员，是中国铁路建筑业的组织。从邮传部核定的《中国铁路公会章程》可知，该会的主要任务有：互通雇工、购料信息；调查国内外接轨规则，互订接轨交线行车联络章程；为各铁路局提供汉译欧美各国有关铁路的报告；汇编各路章程、文移、函牍、账册、合同及路工、用人、购料、工程成绩、营业办法成档，并分类造册向邮传部和各路局汇报。中国铁路公会的成立，有益于各路铁路相互交流联络，有助于邮传部掌握各路进展状况，有利于全国铁路的接轨联线与运行。总之，新政时期，清政府在实业界成立各类社团组织，可以发动、利用民间力量，将民间的参与管理、自我保护，与官方的提倡、监督与管理有机地结合起来，从而起到官商一致，促进近代农、工、商、交通运输各业发展的作用。
四、举行各种活动，激励投资实业与改良工艺
国家干预经济，还可以通过引入激励、创新、竞争精神，推行优惠税收政策等，用来对某些经济部门或领域进行鼓励。新政时期，清政府实行的奖励实业政策大致可分为两类。其一，为了吸引资金兴办实业，对投资者予以奖励。1903年，商部在《奖励公司章程》中，对集股50万元至5000万元以上兴办公司者，分10等给予顾问官、议员，加授顶戴并赐给牌、匾，准子孙世袭议员等奖励。由于中国商力薄弱，1907年的《改订奖励公司章程》将原有授奖由原来的50万元至5000万元以上，降为20万元至2000万元以上。同时还颁布了《华商办理实业爵赏章程》，以鼓励国内巨富和海外侨商投资兴办实业。该章程以资本大小和工人多寡，将奖励分14等，对资本在2000万元以上至10万元以上者，分别授以不同等爵衔，并加花翎、顶戴。仅隔一月，农工商部在上奏中又进一步降低奖赏标准，规定“凡商人出资营业自一万元以至八万元以上，著有实效者”[25]，发给七、八、九品三等奖牌。新政时期，因集股兴办实业，且所集股额在20万元以上，40万元以下者，在获奖者中相对较多。
其二，对生产与工艺方面的奖励。包括对新式工业、交通运输业、农业和对传统手工业、农业的奖励，特别强调对“有创制新法、新器以及仿造各项工艺，确能挽回利权，足资民用”[26]的项目予以奖励。1906年制订的《奖给商勋章程》规定，设五等商勋。对尚不够授予五等商勋的官营手工业制品厂家授予匾额，对个体手工业工匠则颁给奖牌。1910年1月拟订的《奖励棉业章程》，对创种、改种棉花，收获丰硕的植棉公司、独资农场、个体农户，根据“收棉优劣多寡”，分别授予五等奖。章程还提出，对“能仿造轧花、弹棉、纺纱、织布各项手机，运用灵便，不逊洋制者”授奖[23]。虽然获此类奖者较因集股、投资获奖者为少，但对提倡近代工业、创新工艺具有导向作用。
对生产与工艺方面的奖励往往与举办展览、赛会相结合。1906年，商部改为农工商部时，下设京师劝工陈列所，目的是“提倡工艺”、“振兴工业”。该所展览物品包括天产、工艺两类。对陈列的自制物品，如“系独出心裁，创制新法新式，足以提倡土货抵制洋货者”，该部按等级“发给商勋以资奖励”。对收到与售出的物品，“随时登入报章，俾供众览”[27]。这些展品对全国工艺品的制造与改良，起到示范与借鉴的作用。到1911年，全国共设劝工陈列所和商品陈列所13处[28]。
为了扩大中国商品在国际市场的销路，汲取外国同类产品的长处，改良我国的工艺，清政府提倡商人经营农业、园艺、林业、水产、化学、工艺、机器、教育、卫生及美术、学生手工等物品的生产，参加国际赛会，即国际商品博览会。由于该会评奖着重货物，且通常由厂家携货自赛，清政府强调“及时劝立工厂”，并规定参展货物一律免税。为了掌握国际市场商情，并“以词理争胜”，还提倡商民“广习”外语[29]。新政时期，我国商人曾多次参加国际博览会。其中，1911年，在意大利都朗国际博览会上，获得4项卓绝奖、58项超等奖、79项优等奖、65项金牌奖、60项银牌奖、17项铜牌奖和6项纪念奖[30]。
清廷派大臣参加各国博览会，大臣带回各国举办博览会的成例，农工商部在国内也倡导举办展览会。1909年，在武昌曾举办物品展览会。1910年，在南京举办了南洋劝业会。此次会前，各省会、商埠分别设立出品协会，并联合绅商学界设立协赞会，“罗致新奇”赛品，免税参展，唯售出者“接值抽税”。清政府派南洋大臣两江总督张人骏担任会长，分管筹备与展出事宜，后来又派杨士琦任劝业会审查总长。由他挑选学有专长，精于鉴别者，对参展物品分类评核，然后由农工商部“发给凭照标牌”[31]。此次参展物品达10万余件，在国际上引起关注，美、德、日等国的实业团体均前来观览。可以说，南洋劝业会已是我国全国商品博览会的雏形。通过物品展览会、南洋劝业会，起到了荟萃观摩，改良竞进，劝励农工，推广商业的作用。
上述奖项基本上是虚的官衔、空的爵位，还有顶戴、花翎、匾额、奖牌等，即以荣誉奖为主。这当然与江河日下的清王朝经济实力空虚有关。即使如此，由于中国古代社会传统的重本抑末、崇官贱商、求名弃利等思想的惯性延续，当时的商民仍视上述奖项为殊荣。因而，这些荣誉奖也起到了鼓励吸引投资，激励革新工艺的作用。
五、兴办整顿实业学堂、引进传播科技知识
建立培养高素质人才的学校，振兴教育，提倡科学技术，是国家振兴实业的基础措施。在帝国主义侵略步步加深，民族危机加剧的情势下，清朝统治者也意识到改革教育、提倡科学的重要。光绪在其谕旨中曾指出，“方今时局多艰储才为急，朝廷以日昌科学为急务”[32]。改革教育，造就人才，是清末新政重要内容之一，清廷视其为当务之急。兴建实业学堂，推行实业教育，又是振兴实业的一个重要方面。因而，实业教育不独是教育改革，也是振兴实业的重要举措。
1901年，光绪下兴学诏指出，“人才为庶政之本”，为改变士子所学空疏无用、浮薄寡实的状况，将省城所有书院改为大学堂，各府厅设中学堂，各州县设小学堂，要求培养学生“博通时务，讲求实用”[33]。从此，废除了中国古老的书院制度，开始在全国推行新式学堂制度。起初学堂与科举并存，1903年，光绪谕令从1906年开始，将乡会试中额及各省学额逐科递减，待各省学堂办齐且有成效，即停止科举。1905年，光绪采纳袁世凯“推广学堂必先停科举”[34]的奏议，决定从1906年起，所有乡会试和各省岁科考试一律停止。这标志着科举制退出历史舞台。同年，为了加强对各地学堂的管理，增设了专门的职能机构学部。学部强调，“实业教育为今日之急务”[35]。该部提出的5点教育宗旨中，“尚实”是其中之一，即“务讲求农工商各科实业”[36]。学部下设5司中，也有实业司分管“各种实业学堂之设立、维持、教课规程、设备规则及关于管理员、教员、学生等一切事务”[37]。
商部成立后，同样把设立实业学堂，培养专门人才，作为一项重要任务，其保惠司分管商务学堂。以后，农工商部总辖各省农工商学堂，其农务司统辖京外各农务学堂并兼管部农事试验场；工务司统辖京外各工艺制造、矿务学堂，并兼管部实业学堂、艺徒学堂；商务司统辖京外各商务学堂。邮传部则统辖并考核该部各学堂，如上海实业学堂与铁路、商船、电报、邮政各学堂。商部（农工商部）不仅开设直接归部属的实业学堂，还通饬各地地方官，要求各级农会开办实业学堂，邮传部的铁路总局则要求各路局开办学堂。农工商部1907年奏定的《农会简明章程》规定，在设立农务总会的省城“应设农业学堂一所，农事试验场一区，造就人才，分任地方农务”；在“分会分所地方应设农事半日学堂一区，农事演说会场一所，招集附近农民，授以农学大意，以开风气”[38]。1909年，邮传部铁路总局令各路局设立工匠夜学所。在各处机厂内择一教中文、一教外文者为教长，向工人讲授中外文的“粗浅应酬语言，如厂内、日内各种材料器件”的名称，要求“学问贵有实益”[39]。农事半日学堂、工匠夜学所这类学校的设立，多少有益于对农民、工人进行普及科学文化的业余教育。
宣统年间，鉴于各地兴办实业学堂较多，筹款渠道不一，提学司管理不力，为加强对实业学堂的统一管理，学部札令各省提学司对实业学堂进行整顿。规定实业学堂的等级、种类、科别与申报程序，分高、中、初3等，农、工、商3种，每种又分若干学科，每设一所学堂须先将课程办法报学部核定。并结合当地特点，发挥地区优势，同时考虑各地全面发展的需要，补充当地所缺门类。对师资则特别注意其知识的专门化，要求各省在办学之前，开办实业教员讲习所，并官费派遣留学生专门学习农工格致等课程，以充当“实业预备教员”[40]。据统计，到1911年，各省所设工业学堂29处，艺徒学堂82处[28]。1909年，全国共有高等农业学堂5所、中等农业学堂31所、初等农业学堂75所，合计共111所。到辛亥革命前夕，全国大约有农业学堂250所左右。1909年，在各类农业学堂上学的学生共有6028人[41]。可见，各类实业学堂为我国培养了一批实业人才。
清廷还采取鼓励留学生学习实学专科的政策。1901年，光绪谕令各省督抚派德才兼备者出洋，学习“一切专门艺学”，各省发给经费，并鼓励自费留学，令出使大臣对自费留学生“随时照料”，自费生回国，与官费生“一体考验奖励，均候旨分别赏给进士举人”。1905年光绪再次颁旨，提出“所有派出之学生皆应讲求实学专科，以期致用”，鉴于留学日本的较多，要求“再多派学生分赴欧美”[42]。宣统年间，还几次对学习专门实学的回国留学生赏给农、工、商科的进士、举人[43]。
除开办实业学校，外派留学生学习实学外，清政府在农业、工业生产领域提倡学习西方先进技术，进行实验研究，改进工艺，促进实业进步。1908年，光绪针对纱布进口日益增多，民间纺织渐至失业，中国利权上溢，责令农工商部“详细考查各国棉花种类、种植成法，分别采择编集图说”，要求各省督抚要“督率认真提倡，设法改良”[44]。1909年，农工商部设立了工业试验所，检验原料，审查商品，“以期发明新法，为工业进步之机”[45]。新政时期，各地开办了农林讲习所、京师蚕业讲习所、茶务讲习所、农事试验场、工业试验所、化分矿质局、工商研究会等，这些所、场、局、会的活动，有助于普及与传播各种科学技术与实业知识，因而在一定程度上有利于农工商实业的振兴与发展。
综上所述，清廷在新政时期推行了建立与健全中央、地方各级管理机构，制订与颁行综合性、行业性法律法规，组建与利用农、工、商、交通各业会社，施行与举办奖励、展览，开设与办理实业学堂、外派留学、试验场所诸措施，大体上实行了提倡、引导、鼓励、保护发展实业的政策，这无疑是清王朝在特定历史条件下的新经济举措。尽管上述振兴实业的政策与措施，融合国情与切实贯彻均不充分，而且前期实行较为有力，后期有所倒退逆转；但是，它毕竟是顺应历史发展趋势，推进我国近代资本主义化的一次重要起步。当然，由于它是清政府挽救自身危亡的举措，因而，政策本身的资本主义倾向，终究要受到清朝封建统治者阶级利益与政治要求的制约；同时，帝国主义也不允许中国走独立发展资本主义的道路，正是英、德、法、美四国以借款为诱饵，胁迫清政府将铁路收归国有，激化了清政府与民族资产阶级之间的矛盾。所以，新政振兴实业的最终失败是不可避免的。
[收稿日期]1998-11-30
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