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信息通讯技术(Information and Communication Technologies，ICT)的重大革命为社会结构的变迁拓展了新的维度，社会不平等的表现和演变更加复杂。19世纪后半叶和20世纪，传统ICT加速了原有生产关系和社会阶层在地域间的调整和新兴经济模式与社会形态的建立，社会不平等基础上的信息分化现象呈现加剧态势；计算机新兴ICT刷新着人类不平等的纪录。
传统数字鸿沟研究采用拥有者(haves)和缺乏者(have-nots)二分法，而现实状况要复杂得多。笔者经过实证研究将其中的数字化社会划分为数字赤贫、数字贫困、数字中产、数字富裕和数字精英5个层次，并识别出代表社群。在中国社群数字不平等的现实背景下，面向数字贫困社群的公益信息制度研究迫在眉睫。
本研究所指的“社群”是指社会中拥有共同利益、共同的经历或历史、共同的道德价值观、认同和共同的期望的个体，通过血缘、地缘、社会关系和社会网络或特定社会组织所形成的集合体。常见的社群包括亲友、地理社区、政治社群、社交圈子等。“数字不平等”(digital inequality)是指不同的国家和地区、组织、社群和个人在ICT接入和使用以及信息资源的开发和利用实践活动中形成的多样化的信息差距。
1 制度对于解决社群数字不平等问题的重要性
关于制度的基本含义，杰克·奈特总结出其基本特征，即“一个制度是一套以某些方式构建社会互动的规则”，但“一套规则要成为一个制度，相关团体和社会的每个成员都必须了解这些规则”，他认同“制度是构建行为人之间互动的一系列规则”，这里的行为人可以是社会个体，也可以是组织机构这样的“集体行为人”[1]。传统制度经济学代表人物康芒斯认为“所有的制度”都是各类“交易关系的排列组合”，常见的交易关系具体包括“买卖交易(平等关系)、管理交易(上下级之间的命令与服从关系)和限额交易(政府与经济个体之间的征税纳税关系)”[2]。新制度经济学则将制度的分析单位具体到“交易成本”和“产权”，而且把制度界定为“规范人们的行为，降低交易成本的一系列规则安排”，包括“正式的制度”(如法律和官方规范)和“非正式的制度”(道德规范、伦理框架等)[2]；埃瑞克·G·菲吕博顿等则将制度定义为“与具体行为集有关的规范体系”，可以“管制个体的社会行为”[3]；道格拉斯·诺斯认为制度是“一个社会的游戏(或博弈)规则”，是“人类设计的、构建人们相互行为的约束条件”，由“正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范)以及两者的执行特征组成”[4]。
制度社会经济资源的分配、社会权力结构的形成以及社会主体的行为、社会公平等方面均有深刻影响。“制度建立的基本规则支配着公共和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展”[5]。制度“已成为一组持续的和可预见的规则和激励，这些规则和激励影响着个人行为”[6]；“制度所决定的社会基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定的均衡更能产生实质性的影响”，“特定的社会权力结构与利益分配格局决定了经济主体各自行动的动机和目的”，故“合理的组织所内含的制度安排可以保证经济主体按照构建有序的社会原则行事，如此，社会进步、经济总量不断扩展的目标方能实现”，进而实现“社会资源的配置效率及社会分配公平性的提高”[7]。同样，制度对于社群间数字不平等问题具有重大现实意义。
首先，公益ICT和信息资源的配置效率不仅取决于通信与信息市场的发达程度，还取决于社会二次分配和三次分配的实施效率，而保证分配方案有效实施的最好办法是对参与分配各方的权利和义务、分配原则、目标、计划和具体方法作出明文规定。在明确公益分配的基本框架后，利益相关群体可以在一定范围内进行博弈或谈判；从而不断将这些群体重复博弈中出现的新问题、常见的思维和行为模式以及总结的新经验纳入到制度变迁过程中。
其次，通过出台制度可以确立公益ICT和信息资源的产权归属，尽可能降低利益相关者之间进行公益信息交易活动的成本。新制度经济学创始人科斯的最大贡献之一是确立了现代产权理论的基本框架，他认为产权是“人对物所拥有的权力，以及所有权派生出的一系列权能”，可以帮助资源配置实现最大化的产值，消除负的外部性，节约交易成本，强化激励[2]。通过公益信息的产权制度，可以确立“公益ICT和信息资源”这种特殊的公共产品的所有权、使用权、管理权、收益权和转让权，或者明确其公有产权的属性，从根本上激发各方参与公益信息活动的积极性，降低公益信息的生产和交易成本。
再次，非正式制度有利于统一和协调各行为主体的公益信息意识、数字公平(digital equity)理念和公益信息行为。树立公益信息领域的非正式规则，有利于深化社会各阶层对数字不平等现实问题重要性的认识，以最大限度地减少相互间的摩擦和冲突，形成关注数字贫困社群生存状态的社会习惯，提高社会各方对增加数字中产社群规模的紧迫性的共识程度，以及改善中下阶层人士说服数字精英并影响相关决策的能力。
2 公益信息制度的内涵、分类与架构设计
公益信息制度是ICT和信息内容在市场领域和政府领域之外的“第三次”分配规则和机制①，主要由“第三方组织”，即公益组织来完成ICT和信息内容的公益配置，是为了约束公益信息领域各个主体(包括政府、公益信息组织、相关企业、数字贫困社群等)行为和交互关系的一系列规则。公益配置的标志是将ICT和信息内容以免费或低成本的方式提供给社群，帮助他们提高数字化水平和物质文化生活水平。
公益信息制度可以从多个角度进行构建和划分。从公益配置的内容角度分析，公益信息制度可以划分为两大类，即ICT的公益配置制度和信息资源(或信息内容)的公益配置制度；ICT的公益配置制度包括信息素养的公益培育制度、ICT的公益接入支持制度等；常见的信息资源公益配置制度有：公益科技信息资源开发与利用制度、公益文化信息资源配置制度、公益卫生信息配置制度等。从公益配置的主体角度分析，公益信息制度可以分为官办公益信息机构相关制度、民办公益信息机构的相关制度、政府为主体的公益信息制度、学者为主体的公益信息行动研究支持制度、面向社会的信息慈善捐赠制度等。一些重视社会责任的IT类企业也构成公益信息配置主体，以社会企业家的身份提供信息慈善服务。从公益配置的方式来分析，公益信息制度又可以划分为行政式公益信息配置制度、慈善式公益信息配置制度和市场式公益信息配置制度三大类。从制度形式来分析，诺斯将制度划分为正式规则、非正式的约束以及它们的执行特征。非正式的约束主要表现在行为规范、惯例和自我限定的行事准则等[8]。因此，公益信息制度可分为公益信息法律、公益信息法规、公益信息政策、公益信息价值观念、公益信息领域从业者的道德和行为规范等。
公益信息制度架构的设计原则有：①正式制度与非正式制度相结合的原则，引入制度主义和制度经济学中关于制度的分类核心思想；②纳入所有核心利益相关者的原则，政府、纳税人(包括自然人和法人)、数字化社会分层的中下阶层人士尤其是数字贫困社群、公益信息机构等；③以公益信息的产权安排为基础的原则，尽管从公益活动的最终目标上看，公益ICT设施与公益信息资源属于公共物品，但从整个公益信息活动的过程和周期来看，这些ICT和信息资源最初和中间的某个阶段(如捐赠前后)不一定具有共有产权(即“某人在对一项资产行使权利的时候并不能排斥其他人对该资产行使同样的权利”[2])的属性，反而其产权大多数是具有非公益性质和可分解性的，其所有权、使用权、获益权、管理权、转让权等具有复杂的性质；④制度具备一定的现实适应能力，将中国政府和社会关心的重要领域包含其中。
笔者根据相关理论、实践进展和上述设计原则所构建的中国公益信息制度架构。如图1所示。
图1 中国公益信息制度架构图
该架构采用开放式和枚举式的方法，尽可能列举笔者实证研究和相关政策文本中出现的制度要素，同时预留实践领域的扩展空间；制度形式和关键利益相关者是两个核心维度，用来容纳公益信息制度的要素；架构中制度要素的横向覆盖范围代表该制度的制定和出台涉及的博弈参与者。
中国公益信息制度的主要形式可以划分为公益信息产权、交易成本结构、非正式制度、组织体系和正式制度。公益信息产权是从产权概念衍生出来的一个新概念，特指人对公益信息所拥有的权力以及由此派生出来的一系列权能。公益信息产权的最终属性是一种共有产权，社会成员对该产权拥有不相互排斥的所有权和受益权；但在公益信息产权形成的不同阶段中，ICT和信息资源的产权在不断地发生变化，在捐赠之前，其所有权、管理权、转让权和受益权归ICT和信息资源的捐赠人或机构拥有；在捐赠之后，可根据捐赠人的意愿对上述权利进行分解。公益信息机构应该成为这种产权让渡的主要中介。
交易成本是“达成一笔交易需额外付出的费用，也是经济制度运行的成本”[2]。除公益信息服务的生产成本外，公益信息活动中的不同主体间还存在着交易成本，公益信息制度的运行也需要成本，这些成本的主要类型包括搜寻成本(如寻找信息慈善捐赠方和数字贫困社群的成本)、信息成本(如相关主体获取有关政策和公益信息服务的信息所需成本)、谈判成本(公益信息机构与政府主管部门协调沟通的成本、公益机构间合作的谈判花费等)、决策成本和监督成本等。于是出现了旨在克服这些交易成本的公益信息机构，以最大限度地提高公益效率。公益信息服务的价格机制也是焦点问题，是否收费以及收费标准等均需要进行实证考察。
公益信息制度中的非正式制度主要是指以非书面方式或非法律规章方式存在的一些公益信息活动的规则。典型的例子有公益信息领域的志愿服务意识、习惯和行为规范；社群主义和公民社会理念对公益信息领域的潜在影响；数字平等或数字公平观念的社会认同等。组织体系是为了降低公益信息服务活动交易成本而建立的，通过公益信息组织架构和组织内部的规则为数字贫困社群提供帮助；也体现在政府的公益信息服务主管部门的运行机制、投入保障机制以及政府和公益信息机构对特定研究团队的支持机制等。公益信息的正式制度是相关主体有意识制定的明文规则，具体的表现形式有宪法中的有关规定、法律、产权规定、政策规划文件等，如公益信息事业的问责制度、电信普遍服务制度、公益信息机构的资格认定制度等。
公益信息制度的架构是动态发展的，也是伴随着公益领域的创新和信息技术的进步而不断出现新的命题。我们应该结合核心相关者的利益、偏好、预期、博弈历史等的变化，以可持续和开放的姿态研究公益信息制度架构问题。
3 公益信息制度架构中的关键要素分析
经实证研究，笔者发现公益信息制度的关键组成部分包括公益信息机构的资格认定与治理制度、公益信息慈善捐赠的激励制度、信息素养的公益培育制度、社群信息实践的行动研究支持制度(action research)等。面向特殊社群的ICT和信息需求的公益信息制度即社群公益信息制度。
3.1 公益信息机构的资格认定与治理制度
公益信息机构的资格认定与管理制度主要是指如何从法律上认定从事公益信息服务的组织特征，如何实现对公益信息机构的有效动态治理和激励。之所以采用“治理”的概念，是因为治理比管理更能体现现代政府的职能，管理是政府在亲自运营一些社会组织，强调其计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程，而治理则是通过建立政治秩序来确保社会组织在正确的轨道上运行。公益信息机构的资格认定标准有：①非营利性；②自治性；③信息业务能力强。
3.2 信息慈善捐赠的激励制度
信息慈善捐赠的激励制度是指从政策和法规层面上，确立对ICT和信息资源产品慈善捐赠的激励机制、鼓励办法以及对公益信息机构的财政专项拨款或补贴制度。慈善捐赠是出于人道主义动机，捐赠或资助慈善事业的社会活动；慈善捐赠的具体形式包括资金类捐赠、实物类捐赠、服务类捐赠和权益类捐赠等[9]。这些捐赠形式在信息领域可以体现为，为公益信息组织或数字贫困社群等捐献现金，捐赠ICT或信息内容产品，专门提供免费的公益信息服务，捐赠ICT发明专利或信息内容的知识产权等。
3.3 信息素养的公益培育制度
信息素养的公益培育制度是指那些鼓励公益信息机构和社会信息志愿力量等针对特定的数字贫困社群开展公益信息技能培训活动的政策规定或法律。该制度旨在向数字贫困社群推广基本的信息素养，包括计算机软硬件操作技能，手机使用技能、互联网络的接入技能、信息搜集和检索能力、信息利用能力等。
3.4 社群信息实践的行动研究支持制度
从法律和政策上鼓励高等院校等研究力量参与社群信息问题的调查研究，并实施具体援助计划等活动，在现有的科学研究和开发财政资助制度中考虑将针对社群的公益信息行动研究计划纳入其中。
行动研究(action research)是由美国心理学家库特·莱文于20世纪30-40年代提出的一种研究方法，其起源是19世纪末期的教育科学运动，以实用主义、批判论等理论思想为导向；该方法强调在一个“可接受的社会伦理框架内”，社会科学研究者和面临现实困境的人们通过合作来解决实际问题，并促成社会科学的理论发展，其核心要素包括对参与者的赋权、参与式合作、知识的获取以及社会的改变等4个部分[10]。作为研究社群数字不平等的核心领域，社群信息学一直强调行动研究方法的应用和推广，是针对现实社会中的信息不平等问题而实践过的最有效研究方法。
4 结语
公益信息制度研究对于情报学界来说具有现实和长远的意义，应与实践界(尤其是政府部门和公益信息机构)一道围绕公益信息机构的资格认定与治理制度、信息慈善捐赠的激励制度、信息素养的公益培育制度以及社群信息实践的行动研究支持制度等关键领域，针对中国的数字贫困社群，建立完善的公益信息制度体系，从根本上保障其基本信息权益，满足中低阶层的最低信息需求，实现公平信息社会的愿景。
注释：
①赖茂生.信息制度建设——情报学的新课题：2009北京大学情报学与信息管理论坛，2009年5月9-10日.北京：北京大学信息管理系，2009.