加入WTO对中国粮食市场的影响及对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,粮食论文,市场论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F30[文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2001)02-0063-05
加入WTO将给我国经济生活带来重大影响。农产品市场的开放是各成员国与我国谈判的重要内容，粮食作为重要的大宗农产品，又是关系国计民生的重要战略物资，自然成为谈判的焦点。现在中国与各成员国的谈判已经结束，中国在粮食市场的开放上已经做出了承诺。一旦正式入世，我国就将按照WTO农业协议有关规则，以及与美国达成的《中美农业合作协议》行事，逐年加大粮食进口将是不争的事实。这将对中国粮食的进出口贸易和粮食市场，对中国的农业和农民带来深刻影响。对此，我们应有足够的思想准备和因应对策。
一、加入WTO后对我国粮食进出口贸易的影响
加入WTO后，中国将执行WTO农业协议规则，并将履行中美农业合作协议。对中国的粮食进出口贸易将带来以下三方面的影响。
（一）进口数量将大幅度增加。按WTO农业协议规则，每个成员国都必须承诺市场准入量，一种农产品的市场准入量从加入WTO的年份起不低于国内消费量的3%，到协议终止时要增加至5%。这种准入量以关税配额形式予以实施。按中美农业合作协议规定我国主要粮食的配额如下：
中国主要农产品配额表
品种 中国目前进口 初始配额 最终配额 分配给私营最终年份
量（万吨）（万吨） （万吨） 机构的比例
小麦 200
730
930
10% 2004
玉米 25450
720
由25%增至40%2004
大米 25250
530 50%
2004
豆油170
330
由50%增至90%2005
当然，市场准入量只是一种市场准入机会，不是必须执行的最低进口量，WTO对此并无任何强制性要求，但毕竟为粮食的大量进口开启了大门。2004年以后WTO将进一步推进贸易自由化，粮食的进口量有可能进一步增加。
（二）降低了粮食进口关税。WTO农业协议规定取消一切非关税壁垒，将各种非关税措施转化为统一的关税，并在约束关税的基础上降低关税。要求中国农产品的算术平均关税由目前的21.2%降至17%，对美国的主要农产品降至14%。中美农业合作协议中对于粮食不仅规定了主要品种的配额，而且规定这种配额将以1%的象征性关税实施进口，只有超过配额部分才可按中国的约束关税（关税税率为40～180%）征税。大豆、大麦无配额，但关税定为3%和9%。在此以前，虽然进口的粮食实际关税也很低，甚至为零关税，但其进口数量可依靠非关税措施予以阻挡。今后一切非关税壁垒都已取消，关税成为惟一可以调控措施，因而，低关税将对进出口贸易产生重大影响。
（三）粮食的进出口贸易将逐步受市场机制调节。中美农业合作协议规定，每年进口粮食配额中将有一部分分配给私营企业使用，这就意味将允许他们按市场规则来组织进口。同时，随着我国外贸流通体制改革的深入，国营外贸企业也都成为自负盈亏的经济实体，他们在经营中必将考虑各自的经济利益。因此，今后中国粮食的进出口业务必将日益受到市场机制的调节。政府只能在宏观上加以调控和把握。
二、加入WTO对中国粮食市场造成的冲击及利弊分析
（一）开放粮食市场对中国经济带来的积极影响
1、有利于我国扩大对外贸易和参与国际经济大循环。中国有限度地开放粮食市场以后，就能够获得将中国优势产品打入其他国家市场的权利。加入WTO以后，中国农产品就能够享受WTO所有成员国提供的多边、稳定、无条件的最惠国待遇，使中国农产品免受其他国家在关税和非关税壁垒方面的种种歧视，充分享受一个成员国所具有的平等权利。其次，可以化解国际农产品贸易中的摩擦，有了争议可以通过世界贸易组织加以仲裁解决，降低谈判和交易成本，避免与美国等一些国家频繁发生贸易冲突。创造一个稳定的外部环境，赢得更大的国际市场，扩大开放度。
2、有利于促进国内农业产业结构调整。从中国资源条件来说，土地资源和水资源比较紧缺，而劳动力资源则十分丰富。加入WTO以后，中国可以让出一部分种粮食的土地来发展高附加值的蔬菜、花卉、水果、畜产品、水产品，通过国际交换取得更好的经济效益。
3、开放农产品市场将使中国广大人民群众得到更多的实惠，提高福利水平。加入WTO以后，将有一批优质而价廉的粮食和其他农产品进入中国市场，中国居民的生活将更加丰富多彩。
4、加入WTO以后，中国将在世界上树立起一个更加改革开放的国际形象，有利于吸引更多的国外资金和国际先进技术进入中国农业。通过引进和合作研究生物工程、优良种子、高效低毒农药、耕作技术等先进科学技术，有利于实现粮食生产的现代化、规模化和产业化，从而提高中国粮食生产自身的劳动生产率和经济效益。
（二）开放粮食市场可能给中国带来的负面影响
按照WTO规则和中美农业合作协议规定，到2004年粮食进口的数量有可能逐步增加至2180万吨，加上大豆的进口则数量会更大。进入90年代以来中国国内粮食市场价格已超过国际市场价格，在贸易自由化原则下，到2004年以后，在国内外粮食价差利润的引诱下进入中国的粮食数量还会增加。由此必然产生两个令人担忧的问题：一是中国这样一个大国，如果因大量粮食进口而使国内生产萎缩，粮食消费中的一部分必须依靠国外供应，那么中国的粮食安全还有保证吗？二是中国现在还有8亿多农民在农村，其中绝大多数还是以种粮为生，靠卖余粮提供其他生活费用来源，如果国外廉价粮食大量涌入中国市场，对近几年已经在卖粮难困境中的粮农来说，无疑是雪上加霜。可能会使一部分农民失业，这是一个重大的社会问题，不能不引起重点关注。对此，我们分析如下：
1、关于粮食自给率和粮食安全问题。
经过改革开放20年来的努力，我国在粮食生产和供应方面打下了一个比较稳固的基础。从1996年以来我国粮食产量已稳定在5亿吨左右，在国内消费需求得到充分满足后尚有一定剩余。表现在一方面粮食有一定数量的净出口，另一方面，国家库存成倍增加，而且农民家中的储备粮人均超过500公斤以上。粮食相对供过于求的情况也通过粮食市场价格反映出来，中国历来集市粮价高于国家收购价格，但1997年以来市场粮价持续低靡，不仅低于国家收购价，而且低于国家保护价。这种供给量是在中国对粮食生产支持负保护情况下取得的，说明现在中国的粮食生产还具有一定的优势。
但是，也应当看到我国的这种优势是十分脆弱的，是在国家对粮食进口采取严格的非关税壁垒保护下取得的。毕竟我国小麦、玉米、大豆等主要粮食的生产成本已大大高于发达国家的水平。据黄季焜、马恒运研究员测算，每公斤农产品的生产成本如下：稻谷中国为0.94元，美国为1.65元；小麦中国为1.22元，美国为1.01元，加拿大为0.46元；玉米中国为0.88元，美国为0.67元；大豆中国为1.83元，美国为1.21元；油菜籽中国为2.61元，加拿大为0.91元。由上可见，中国除稻谷的生产成本还有一定优势外，小麦、玉米、大豆等都高于美国和加拿大。小麦成本比美国高21%，比加拿大高1.65倍，玉米成本比美国高31%，大豆成本比美国高51%，油菜籽比加拿大高1.86倍。上述成本还不包括土地使用费，中国土地紧缺，其机会成本肯定高于地广人稀的美国和加拿大。我国粮食生产成本高的主要原因是人均耕地少、机械化程度低、劳动效率低。劳动力在生产成本中所占比例都在35%以上，有的达到50%以上。由于我国无法在短期内大量转移农村劳动力，这一因素在相当长时间内难以根本改变，反而会随着劳动力价格的提高而进一步增加。因而，从国际比较成本角度看我国在小麦、玉米、大豆等作物的生产上是没有优势的。
从国际市场价格来比较，我国的粮食除大米外，也无优势可言。那么，国际市场粮食就会无控制地进入中国，并任其冲击国内粮食生产了吗？那绝对不可能。国际市场粮食最终到底有多少会进入中国市场，至少要受到下列因素的制约。
①粮食是关系国计民生重大的商品，各个国家决不会放任自流，中国当然不会无控制地敞开国门，我们会按照WTO的规则用关税配额来加以控制，必要时可以动用“特别保障条款”加以保护，超过配额的部分会以百分之百以上的高关税征税加以阻挡，这样也就保护了国内的粮食生产。
②国际贸易的自由化不是一个国家单方面的让步，而是贸易双方互相让步，是一个博弈的过程。一国让出部分没有优势产品的市场，必须以对方也让出部分弱势产品市场为前提，只有这样才能做到互通有无、各自发挥自己的比较优势，从贸易上说也才能做到外汇平衡。而这个过程不可能在短期内完成。像美国这样的国家，我们在增加进口其粮食的同时，也要求他开放肉类、蔬菜、水果、花卉等产品市场，其国内这些产品的生产者是决不会轻易让出市场的，即使被迫让出市场，也要有一个调整过程。从而也就为中国农民提供了一个调整适应的时机。
③中国这样一个大国，8亿农民在农村，城乡差别很大，沿海地区与中西部的经济水平差距也很大。我国的5亿吨粮食中，农民自食和自我消费部分达70%，他们很少购买商品粮。特别是价低体重的粮食千里迢迢从国外运到中国中西部也就失去了其价格优势。因此，不用担心我国粮食市场都会让国外粮食全部占领。
④中国是一个大国，进口粮食多了，就会产生大国效应，国际粮食市场价格就会上涨，从而会自动起到遏制进口的作用。
⑤随着WTO规则的逐步到位，现在存在于发达国家的粮食价格中的大量补贴将被逐步减少，从而国际市场粮食价格将会有所上升。而反之，随着我国国力的强盛，我国对粮食的“绿箱”政策支持将逐步增加，从而使粮食生产成本将有所下降。这一升一降将会使粮食的国际市场比价朝着有利中国的方向发展。
综上所述，加入WTO以后还不至于出现由于粮食的大量进口，达到冲击国内粮食生产，影响粮食安全的程度。从总体上讲，大体还会保持在一种补充缺口、品种调剂的格局。按照中国农科院农业经济研究所粮食专家们的测算，如果到2004年以后我国完全取消关税配额，实行粮食贸易自由化，则到2005年以后的粮食进口量可能达到5000万吨以上。从2010～2020年我国的粮食自给率，大约保持在90%～91%。同时专家们也指出如果在此期间国家对农业的科技投入能增加50%，则粮食产量将有较大增长，到2020年粮食的自给率将恢复到96%。再加上粮食贸易实际上是不可完全自由化的，关税配额制度不会轻易取消，因此，从2005～2020年期间中国粮食的进口量最大可能是保持在3000～3500万吨左右。这样一个数量大约占年度产量的5%～6%，不会对中国粮食安全构成实质性的威胁。
2、关于对农民的影响问题。
由于进口粮食的增加必然对中国部分农民的生产和生活带来影响，这主要表现在：①由于进口粮食的增加，特别是未来国外廉价玉米、小麦、大豆进口的增加，将造成生产这些产品的农民经营上的困难。据中国农科院农业经济研究所的专家测算，由于实行粮食贸易自由化，到2005年与现行体制下的基准方案相比，玉米国内生产量将减少1106万吨，占基准方案产量8.3%，小麦减少437万吨，占基准方案产量3.8%，再加上对油料、棉花作物的影响，到2005年种植业部门将减少400万左右的劳动力。如何将这么多的劳动力转移到其他产业中去，为他们找到适当的工作岗位，无疑是一道大难题。②由于廉价进口粮的增加，国内粮、棉、糖多种植作物价格将会有所下降，据中国农科院农业经济研究所专家测算在贸易自由化方案下，2005年小麦价格将比基准方案下降14%，玉米价格下降23%，大豆价格下降15%，只有大米价格比基准方案上升2%。目前中国的粮食已连续几年相对供过于求，价格低靡，如果因为进口粮增加，造成粮食价格进一步下降，那对粮农来说无疑是难上加难。尤其是对东北地区的粮农来说影响可能更大。
总之，开放粮食市场，确实会给农民和农村社会经济带来一定的负面影响，有可能使当前农村已经存在的各种矛盾进一步加重，我们必须慎重对待，为此我们应采取各种措施来予以解决。
三、入世后应采取的对策
为确保国内粮食市场稳定和粮食安全，确保广大农民利益，我们必须充分发挥加入WTO以后由于粮食进出口贸易格局的变化而带来的积极作用，同时采取切实措施，化消极因素为积极因素，尽量减少负面影响。为此，应从下述方面入手：
（一）调整产业结构，发挥比较优势
农业市场化、国际化是21世纪经济发展的必然趋势，中国主动要求加入WTO就是打算把中国经济融入全球经济一体化大潮流中。随着经济全球化进程的加速发展，今后国界将不再能成为真正的屏障，只有高质量、低成本的产品才能走向全世界。因此，中国农业应主动调整产业结构，以发挥我国的比较优势。从资源禀赋说，中国的劣势是土地少，优势是劳动力多，当然还有一些特殊气候地理环境优势。所以，我们应当主动放弃部分占用大量土地的粮食生产，让出一部分土地去生产需要劳动多的、含高附加值的园艺产品，如蔬菜、水果、花卉及其他一些特色产品。对于粮食也不能一概而论，要作具体分析，相比之下，我国的水稻在国际上还有一定的比较优势，因此，对水稻应该继续发展生产，扩大种植规模，并要改良品种，提高质量，力争将来多出口。小麦产量大，经济价值相对较高，又是我国居民的主食品种，所以，也应继续发展生产，完善以冀、鲁、豫为中心的生产基地建设，改良品种、提高效益，力争保持较高自给率。同时适当进口部分特殊用途小麦以满足不同方面的需要。对玉米则应主动压缩部分耕地面积，减少国内产量，扩大进口数量。今后在粮食战略上应变“粮食自给”为“口粮自给”，口粮主要是保大米、小麦。玉米主要用作饲料，随着畜牧业的发展，今后饲料用粮必将大幅度增加，因此，大量进口玉米将是不可避免的。对畜牧业我国可采用两头在外的发展战略，即进口饲料、出口肉奶。据专家测算在贸易自由化条件下，我国猪肉出口量2005年将由1995年的31.9万吨增加到458万吨，到2010年达到569万吨；家禽肉的出口量将由1995年净进口20.9万吨到2005年出口84万吨，到2010年出口122万吨。据报道，1999年我国蔬菜产量已占世界总产量64.4%，出口量占世界总出口量1/3。苹果、梨产量占世界第一、柑橘占世界第三，水果出口量占世界14%。在这些方面只要改良品种、提高质量、改进包装和后加工深度，就可大大提高换汇额度。目前，我国水产品产量也已占世界第一，特别是养殖类水产品已有较大优势，如果增加鱼饲料进口，水产品出口也必然会大大增加。如按以上设想实现了农业结构调整，那么，虽然我们让出了一部分粮食市场，但换来的是其他产品的更大的国际市场，换来了更高的经济效益。农民通过转产转业也能获得更多的工作机会和更多的经济收入。
（二）加大国内支持力度，提高我国粮食的国际竞争能力
WTO农业规则允许各国继续对农业实施支持，这种政策可以分为两个方面：一种是不计入减让基数的“绿箱”政策条款，一种是虽计入“黄色”政策范围的综合支持总量，但支持量不超过该产品生产总值的5%（发展中国家为10%），可按“微量允许标准”免于减让。加入WTO以后我国应该用足用好以上规则，加强国内支持力度，提高农业生产率和市场竞争力。
首先要充分利用WTO农业协议的“绿箱”政策条款，强化对农业的投入支持。“绿箱”政策的主要内容包括由财政支付的（包括免税）对农业一般性服务、储备粮补贴、困难和灾害补贴、落后地区援助、生产结构调整补贴等。根据中国加入WTO农业谈判专家组组长中国农科院国际农产品贸易研究中心主任程国强研究员计算，1993～1995年平均我国纳入“绿箱”政策的各项补贴达到873.24亿元人民币，这个支持量与发达国家相比差距甚远。据统计发达国家的“绿箱”支持总量普遍都超过其国内农业GDP的5%，最高的接近50%。由于他们农业GDP总值很高，所以支持金额也很大。随着我国财力的增强这一类补贴应当大大增加。
其次是要充分利用“黄色”政策中的“微量允许标准”条款，“黄色”政策主要是指直接的价格支持、生产资料补贴、生产和营销贷款补贴等。据程国强研究员测算1993～1995年三年平均中国农业的国内支持总量(AMS)为-742.75亿元人民币。其中小麦、稻谷、玉米、大豆四种主要粮豆的特定产品的AMS总量达-380.09亿元，加上非特定产品的AMS，其总AMS大约在-500亿元人民币左右。WTO农业协议允许发达国家使用AMS总量达到1460亿美元，而我国还是负支持，相差何其远。所以，第一步我们应该先消灭负支持。然后，在此基础上利用5%～10%的“微量允许标准”条款增加对粮食生产的支持力度，重点是加大对农产品价格支持和农业生产资料补贴。在方法上要借鉴国际经验，逐步把补贴重点由流通环节转向农业生产者。
如果在上述两方面对粮食生产的支持力度增强以后，我国的粮食在国内外市场上的竞争力就会大大加强。
（三）调整与粮食进出口相关的政策和策略
首先是调整整个农产品进口关税的结构比例，降低部分我国有优势的农产品的进口关税（如畜产品、园艺产品），以便在整个农产品关税总水平有所下降的同时，确保粮食类产品的配额外关税维持较高水平，从而保护国内粮食市场不受过多的冲击。其次，是加强动植物卫生检疫质量标准体系法律法规建设，尽快建立转基因产品及其加工品的检测技术机构和产销标识制度。建立健全反倾销、反补贴调查起诉制度，发现有违WTO农业协议的粮食倾销行为要敢于提起诉讼或实施反倾销手段。总之，要通过各种合法手段，做到在WTO农业协议框架内保护中国粮食生产和市场。
（四）深化外贸流通体制改革，完善国内外统一的粮食调控体系
建立一个集中、高效、协调的农产品进出口贸易管理体制。目前我国粮食和其他农产品的生产、国内流通、对外贸易分属多个部门管理，在运行过程中出现分散管理、各行其事、互不协调、甚至相互掣肘，不利于在国际市场上的竞争。借鉴国际经验，应当在中央统一领导和协调下，逐步建立起一个集粮食生产、加工、内外贸统一管理的有权威的综合性机构，以提高工作效率。目前，首先是要建立一个内外贸统一的国内外粮食调控体系，近年以来国家已经建立并逐步完善国家粮食储备系统，负责国内粮食的储备吞吐。2000年又决定将此机构改建为一个经济实体，不仅负责国内粮食的余缺调控，而且还负责粮食的进出口业务，这样就初步形成了一个国内外粮食统一的调控机构，这对调控稳定国内粮食市场大有裨益。同时，按WTO规则要求，还要发展一批私营粮食进出口企业，打破国营外贸企业的垄断，通过竞争提高经营效益。还要加强市场信息网络建设，及时向进出口企业发布世界粮食市场信息，使他们能及时地灵敏地做出经营决策。
[收稿日期]2000-10-20
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