英国高校拨款基金制及其启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,高校论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国是世界上最早实行高校拨款基金制的国家，其拨款体制随着社会的进步和高校的发展日益完善，有着相当丰富的经验。因而，探讨英国高校财政拨款实行基金制的做法，对于我们正在进行的基金制的改革是大有裨益的。
一、英国高校拨款体制的历史沿革
在英国历史上，高等教育系统有两个明确的组成部分，一是大学，一是公立院校。二者的主要差别是：前者几乎完全以普通教育证书高级考试水平之上的第一级学位的全日制学程和第一级学位之上的课程为中心的；而后者更多地是以第一学位及其以下水平的学程和半日制学程为中心，后者又包括地方学院、多科技术学院和高等教育学院，以及建立于70年代初的分别受传统大学和多科技术学院资助的开放大学。对于这两类不同的组成部分，历史上，其拨款体制也是不同的。
英国高校的基金制始于1919年建立的隶属于英国财政部的大学拨款委员会(University Grants Committee,UGC)，1988年以前，大学一直受大学拨款委员会的资助。大学拨款委员会是由教师控制的，它作为政府与大学之间的纽带，起着双重的作用：一方面是向政府提出大学的要求，并向教育和科学部建议每五年内给大学的拨款总额；另一方面的作用就是把为期五年的拨款资金集团性的分配给各个大学。70年代初期，人们都普遍认为政府对高等教育资源的分配方式基本上是理想的，政府每隔五年便根据大学拨款委员会的建议决定给大学的拨款金额，政府除了提出一般性的要求外，并没有具体限定拨款的用途。对大学来说，这种拨款体制是极为有利的，它给大学以高度的自治权，使得大学可以自行决定如何运用所分配的资金，从而造成了大学空前繁荣的局面。
公立院校在70年代初主要是受地方当局和建立师资培训机构的宗教团体的管理和资助，地方学院和多科技术学院从高级继续教育集合基金(Advanced Further Education Pool,AFEP)中获取资金。地方当局根据学院所在地方的生源、参与工业界活动的情况，把经费存入集合基金，然后学院根据设置的已被认可的专业所招的学生数，再从集合基金中获取资金。教育学院从政府设置的教育科学部直接获得资助，如没有像大学拨款委员会这样的中介，其受资助的方式与大学基本上是一样的。地方当局主管的教育学院是由另外的师资培训集合基金资助的。另外教育系统中的又一组成部分——开放大学，则直接从教育和科学部获得资金，资金数是由大学与教育和科学部共同决定的，其依据是开放大学开设了多少门大学计划开设的学程。
由于70年代中期石油价格的上涨，英国的经济增长率急剧的下降，加上大幅度的通货膨胀，社会对高教的需求相对减少，这种状况对高校拨款体制的影响是明显的。就大学拨款委员会而言，五年一贯的拨款体制于1976年最终被一年一度的拨款制取代，因通货膨胀，大学每年都回过头来向政府要求追加资金，而政府自身也正陷入窘态。随着1981年政府开支的大削减和高级继续教育集合基金缺陷的日益明显，政府于1982年建立了公立高等教育的全国性资助机构，即全国顾问委员会(NationalAdvisory Body for Public Sector Higher Education)，其职能类似于大学拨款委员会，但不是由大学教师控制，而是由地方当局的代表所主持，并且，一开始就决定把综合考虑各种因素作为分配资金的依据，而不再仅仅是学生的人数。
1988年，英国政府通过了一项教育改革地(Edcation Reform Act)，这项法案把大学拨款委员会和公立院校全国顾问委员会分别改成大学基金委员会(University Funding Council,UFC)、多科技术学院和高等教育学院基金委员会(Polytechnics and Colleges Funding Council,PCFC)，并把多科技术学院和规模较大的高等教育学院划归为国家管理。新成立的大学基金委员会不再由教师所控制，其组成成员的15个人中要求至少有6人是来自高等教育界以外的人士，它是对大学的资金分配具有全部决定权的一个法定机构，而原来则是由国务大臣承担这一责任。多科技术学院和高等教育学院基金委员会的结构、人员组成与大学基金委员会相同。这一改革法案强化了中央的领导，使大学在更大程度上受到了限制，而多科技术学院由于在一定程度上摆脱了地方当局的控制，从而获得了更大程度的自主权。
《1992年继续教育和高等教育法》决定改革现有的高等教育体系，决定将大学和公立院校统一起来，取消其差别，统称为高等教育。与此相适应，成立高等教育基金委员会(Higher Education Funding Council,HEFC)，负责向高等教育各院校拨款，以取代1988年后成立的两个委员会，并另外成立继续教育基金委员会(Further Education Funding Council,FEFC)，专门负责继续教育各院校的拨款。
二、英国高校拨款体制的运作
纵观英国高等教育拨款体制的演变，其基金制越来越完善，基金拨款委员会的权力、所辖范围、功能也越来越大。目前，它已经成为一个全面负责对英国高校实行资助，收集、研究与整个英国高等教育有关的资料，帮助制定和执行各高校的发展规划等多功能的法定机构。
在英国高等教育拨款体制中，教育部主要负责制定高校的办学方向和拨款的原则，而具体的拨款则由高等教育基金委员会负责。给高校的拨款是一个双向的过程，其主要步骤是：①各高校提出本校年度资金需求预算计划表，报基金委员会；②基金委员会与各校有关部门商谈，确定各校资金预算计划；③基金委员会向教育部提出预算建议数；④教育部就建议数同财政部商谈，达成协议后，将资金拨付给基金委员会；⑤基金委员会将资金拨付给各高校。基金委员会对高校的拨款方法，目前主要是按学科领域来划分课程，并把非全日制学生折合成全时学生再加上全时学生数，然后，依此来分配高校的经费。这种方法虽较为完善，但也存在一定的问题。且不说把非全时学生数折合成全时学生数的做法是否科学，就是所划分的学科、课程标准也值得研究。因而，为找到一个简单、综合而合理的资助方法，1993年，英国教育部门和用人部门正在各自投入4万英镑来研究对高等教育和继续教育的资助的新思路①。
高等教育基金委员会拨款的依据主要是政府所制定的办学方向、拨款的原则和其对各高校实际情况的评估。政府通过制定办学方向和拨款的原则，通过控制拨款的标准和强度来实施其宏观调控功能。高校基金委员会每3-4年都要对各高校的教学、科研水平进行一次全面的评估，评估以高校的自我评估和由高教基金委员会所组织的有各学科有影响的专家、学者、企业家和政府公务员所组成的专家组的评估相结合的方式进行。其评估的结果将直接影响高校所获得资金的多少。在基金委员会的基金中，通常都设有专项基金，用以对某些特殊的专业、课程的资助。
高校获取了高等教育基金委员会的拨款后，对款项有较大的自主支配权。这样便给高校以充分的自由空间，保持各个高校在教学、科研、管理上各自的特色和独立的办学地位。同时，政府也注意防止各高校“滥用财政上的支配权”。比如以前的大学拨款委员会中的集团性拨款中很大一部分（约占30%）是研究资金②，而非大学机构不可能获得这项拨款（因为高等继续教育集合基金中不包括研究项目的资金），而这些研究资金实质上不是由研究需要而是由学生的人数来决定的，与国家研究政策中的重点项目之间没有很大关系，因而，往往造成了政府向大学提供了大笔资金而大学却置国家急需进行的项目于不顾的局面。因而，随后研究资金便有学术重点所确定的基础研究逐步转向政府政策和经济需要决定的更具有应用性的研究。到了80年代，越来越多的研究资金已转移到有关的政府部门。虽然，目前高校从基金委员会所获得的资金在其资金总额中的比重越来越小，但高等教育基金委员会对高校的投入仍是高校总收入的最重要的组成部分，高校基金制的每一次改革措施，都将对英国高等教育的发展产生十分重要的影响。
三、对我国的启示
在认真分析英国高等教育财政拨款体制的基础上，结合我国目前高教财政拨款和财务管理的实际，对于我们试行的基金制至少有以下几点启示：
1.要提高认识，坚持国家财政拨款在高等学校资金来源中的主渠道地位
基金制作为一种新的改革方法，其基本点就是要改变过去那种政府包揽办学的状况，以逐步形成政府办学与社会各界参与办学相结合的新机制。通过改革，它使人们认识到办高等教育不仅是国家的事，还是社会的事、是高等学校的事，而且还是学生个人的事。但是，改革国家财政拨款体制的根本是要建立一种新的机制，以确保教育在国民经济中的战略地位。实行基金制后，理顺了高校与政府之间的关系，但决不是说政府可以放手不管高校了，基金制更要求各级政府要进一步树立教育投资是战略性投资的观念，要确实保证《中国教育改革和发展纲要》中所提出的“三个增长”，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，学生生均教育费用和教师工资要逐年增长，从而，确保国家财政拨款在高校资金来源中的主渠道地位。
2.改革现有拨款体制，成立高校基金委员会
目前，国家财政对高校的拨款主要包括两个方面，一是教育事业费，一是基本建设费。基本建设费由国家计委掌握，它通过学校的主管部门按计划拨给各高校。教育事业费的拨款目前实行的基本上是“综合定额加专项补助”的体制。这种体制一个明显的缺陷就是不能够较大程度地把给学校的资金使用效益和办学效益挂起钩来，它不利于充分发挥政府通过拨款为手段的宏观调控作用。因而，要改变这种体制，成立高校基金委员会。委员会应有教育主管部门、财务部门、大学的和社会上的知名的专家、学者组成。委员会下应设两个办事机构：一是国家一般基金委员会，主管各高校的一般性开支，主管国家对学生的奖学金和贷学金的发放和回收。应将现行的综合定额拨款部分改成国家一般基金（或称普通基金），委员会按学校的不同层次、科类、标准和对高校评估的结果给予拨款。二是学校规划建设委员会，它主管国家对高校的布局、重点建设、基建投资、重大设备投资和修缮改造等方面的投资。应将现行的基建投资和财政专款统一起来，构成高校建设基金。各高等教育主管部门应强化对国家财政拨款的统筹安排权，各政府部门要使教育的事权和财权相统一，实行教育经费预算单列。为加强监督，正如李鹏总理在1994年6月全国教育工作会议上的报告中所指出的，今后，国家统计局、国家教委要对教育经费支出情况分别统计，并予以公布。
3.做好评估工作，逐步实现基金拨款的科学化
实行基金制后，一方面政府不再直接用行政手段去干预、管理高校，另一方面，也使高校能够真正成为独立的办学实体。高校基金委员会则成了政府与高校的中介，但作为政府的延伸机构，它能够通过运用审查、评估、确定项目、制定经费分配方案等手段来贯彻政府的教育政策、实现政府的教育目的。高校基金委员会在拨付给各高校经费时，对各高校的评估则是至关重要的。尽管自1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”以来，对高等学校的评估日益受到重视，并在1990年10月国家教委发布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，但是对高等教育的评估，无论是理论上还是实践上，特别是对高校的总体水平、对高校的办学效益和资金使用效果的评估上，都有待进一步地完善。这是关系到基金制实施成败与否的关键。
4.要及时有效地改革高校的经济工作
基金制的实施，对高校经济工作提出了新的要求。首先，要转变观念，适应竞争的需要。高校要生存和发展，不仅要靠国家，更要靠自己，高校一方面要努力使自己不断提高教学、科研和管理的水平，提高资金的使用效益；另一方面，还要积极地通过科技开发、校办产业、有偿服务等途径来获得教育资金。其次，要改革高校的财务管理和会计核算工作，以适应财政拨款体制的转换。在财务管理上，高校必须进一步强化内部的统一领导、分级管理的体制，积极推行校（院）长领导下的总会计师为首的经济责任制，并不断地提高资金的综合使用效益。管理的重点应由开支范围、标准的管理转向综合财务计划的管理。在会计核算上，要破除目前预算内外资金两条线的核算模式，建立新型的收支两条线的会计核算模式，逐步完善会计为学校的管理和决策服务的功能，并使高校会计工作逐步与国际接轨，以促进国际间的交流，促进高校和高教事业的发展。
注释：
①《英国资助高等学校的新思路》，《世界教育信息》，1994年第6期，P11。
②《英国高等教育财力资源形式的变化》，G·L·威廉斯，《华东师范大学学报》（教育科学版），1990年第2期，P25-42。
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