关于高等教育分权改革几个一般性问题的探讨，本文主要内容关键词为：几个论文,高等教育论文,性问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI:10.3785/j.issn.1008-942X.2010.09.101
20世纪80年代以来，高等教育分权逐渐成为大多数国家教育改革与发展实践中的热点问题，但对高等教育分权改革的一般性规律问题却少有研究涉及。然而，“当教育分权持续吸引人们广泛的注意力并获得支持时，就应不断地总结经验和教训，批判地向分权假设提出挑战”[1]。本文尝试从路径依赖与制度创新、静态定位与动态平衡、集权与分权的平衡以及事权与财权的划分等四个维度对高等教育分权改革的一般性问题进行探讨，以启发人们对高等教育分权改革作深层次思索。
一、路径依赖与制度创新
高等教育机构隐喻着保守而又革新的“赫斯伯格矛盾”——大学是所有社会机构中最保守的机构之一，同时，它又是人类有史以来最能促进社会变革的机构。这一矛盾预设了高等教育分权改革的路径依赖与制度创新的平衡问题。
（一）制度创新势在必行
高等教育分权改革本身是一项制度创新工程，它不是现行高等教育管理体制的缝缝补补或局部调整，而是高等教育管理脱胎换骨式的深刻变革。高等教育分权的结果是形成一种新的“制度化”，即“从一种不稳定、松散和狭窄技术活动中脱胎而出，形成一种有序、稳定和社会整合形式”[2]43。诱导这项制度创新的一个重要原因是原有高等教育管理体制“形式上的失败”[3]209。高度集权的高等教育管理体制发展到一定时期，其自身先天的消极因子日益显露。正是这些消极的、反作用的东西存在，使这一体制的合法性基础受到威胁，也使变革这种管理体制的条件和动力逐步累积起来，进而演变为高等教育分权变革的内在动力。推动制度创新顺利发展的另一个因素是变革一方在与传统一方的力量博弈中占据了优势地位。高等教育分权变革是占据“权力跷跷板”两头的既得利益者与试图获得新利益的集团之间的“权力游戏”，双方力量的对比扎根于各自生存的理由。高等教育分权变革中，在外在政治、经济和意识环境变化的大背景下，代表分权一方的力量在理念和行为上的进步性及顺应潮流的特征逐步彰显，因而具有存在的合理性。这样，代表分权一方的力量在总的趋向上占有了压倒代表集权一方的优势。
推动高等教育分权变革的制度创新工程向前发展，既需要果敢的创新精神，也需要理性的改革求证实践。高等教育分权改革由于涉及面的广泛性和涉及利益群体的多元性，已成为一场牵一发而动全身的系统运动。幻想尽善尽美地实现原定的改革计划和改革方案是不现实的。这就需要在改革的某些环节和具体的实践中发扬勇往直前和勇于实践的创新精神，敢于试验，大胆改革。同时，基于改革的复杂性和艰巨性，改革的计划设计和理论求证要更多地立足于理性的谨慎思考，要尽可能充分地考虑到改革中可能会出现的各种干扰性因素，以保证改革能够在可控的范围内波动，尽可能地减少改革的摩擦成本，从而推动改革的顺利进行。
（二）路径依赖难以回避
权力分配的本性是维持现状，高等教育系统内部也是这样，“有时惯性比变革更显著”[4]160。一旦某种高等教育系统高度定型，其内部就存在着制约这种结构变化的力量，以后变革的阻力在很大程度上就会来自于这一现行结构。根据玛格丽特·阿切尔的理论，我们可以说集权型的结构具有持续集权化的倾向，而分权型的结构则有持续分权化的倾向①。而相对于分权结构来说，集权的高等教育结构更趋向于维护传统，这是由集权体制本身的特征——僵化保守、刻板正规、不注重变化与革新等决定的。这就预示了高等教育分权改革较集权改革更容易受到路径依赖的影。向。
高等教育分权改革存在路径依赖的原因之一是既得利益者对改革政策的反对与破坏。教育分权的实施意味着利益的再分配和权力格局的重新调整，既得利益阶层的人一旦意识到可能要发生的变化，立刻就会把变革看做是对自身利益的威胁，并会设置各种障碍来阻挠这一权力重构的进程。而且路径依赖的形成还由于传统和文化心理的历史惯性，这就是所谓体制转型的“软约束”问题。体制转型的软约束比硬约束更重要，硬件可以在一夜之间完全发生变更，而软件则需要很长的时间和很复杂的过程才能逐渐形成。任何体制的发展都逃脱不了传统对它的影响，一种高等教育管理体制一旦形成，并经过长期的历史积淀，就会形成一种维护这种体制的社会文化认同和社会保障机制，不只是大学要求这样做，更是整个社会、整个文化要求大学必须这样做。
需要说明的是，路径依赖对高等教育分权改革的进行不全是消极的影响。我们不能将路径依赖等同于反动保守，毕竟路径依赖的某种存在使制度创新不至过于盲目冒进或不顾实际。在高等教育分权改革的实践中，要在路径依赖和制度创新之间保持一定的平衡，既要大胆创新，突破旧制度、旧框架的约束，又要建设性地扬弃和吸收原有体制中的优点和积极因素。
（三）普适性模式并不存在
由于各国高等教育分权改革所面临的内外部环境皆不同，且高等教育分权改革难以逃避路径依赖问题，因此，世界高等教育分权改革不存在一个放之四海而皆准的标准，也不存在一个对所有国家都适用的普适性模式。确切地说，不存在“最好”的模式，只存在“最适合”的模式，即只存在与各国的政治、经济、文化等外部环境和高等教育内部环境相适应，与高等教育管理传统相契合的改革模式。分权的程度、方式和性质在国与国之间以及一国的不同时期之间都有极大的不同。因此，单纯地、孤立地评价国与国之间高等教育分权改革模式孰优孰劣，将是片面的。一定要与这个国家的经济环境、政治环境、文化传统以及高等教育管理体制的初始条件等各种因素结合起来考虑和分析。正如朗迪奈利所指出的：“分权的预期利益更多是一种潜在性的，而不是特定分权努力的实际结果。”[5]
因此，树立高等教育分权改革的本土化观念至关重要。在高等教育分权化浪潮席卷全球的态势下，吸取其他国家改革的有益经验教训，可使本国的改革少走弯路，节约变革的成本。但借鉴不是抄袭，不是照搬，而是一种为我所用的扬弃。当一个国家从全球化的角度考虑选择高等教育分权改革模式的时候，必须从本土化的角度出发，基于本国自身政治、经济、意识形态情境和高等教育权力配置模式的传统影响，合理定位中央政府与地方政府的关系、政府与市场的关系、政府与大学的关系，并确定自身高等教育分权政策的准确内涵，进而选择“最适合”自身的改革实践模式。试图走捷径，机械地复制他国的高等教育分权模式，哪怕是已经趋于成熟的高等教育分权模式都不足取，终将水土不服。
二、静态定位和动态平衡
（一）凭借法律手段的静态定位
静态定位是指在一定时期内，依据高等教育内部和外部环境的需求，通过宪法和法律的形式对各种不同关系予以规定，使各方的权责范围有一个明确的定位。也就是说，高等教育分权改革过程中要确立有效的法律保障机制，通过教育法律有效地调整教育活动所涉及的各种关系，规范教育领域各利益相关者在教育管理过程中的各种行为。
随着高等教育分权改革的深入，在高等教育系统内部，学术力量、政府力量和市场力量之间发生的权力重构过程会导致各方面关系的分化改组、权责的重新分配以及来自不同方面的利益冲突。尤其是市场力量对教育的介入深刻地影响了传统的学校关系模式，对学校和政府的功能都构成了新的挑战，促使这两个主体发生角色的重新分化。这在客观上要求建立科学合理的法律保障机制，对各主体的权力、责任和利益重新作出清晰的法律界定，保障分权改革顺利向前推行。由此而言，法律保障机制的确立是分权改革过程中各方角色分化和功能转换的必然要求。
至于保障分权改革的教育法律内容，我国教育法学家劳凯声认为，应当明确规定学校、政府和市场各自的活动区间，区别学校举办者的举办职能、学校办学者的办学职能和政府的管理职能。在加强政府的决策、立法和监督等宏观调控的基础上，合理运用市场调节手段，充分调动社会各方面力量和资源来举办学校，发展教育，并使学校真正具有适应经济和社会需要的自我调节能力，成为独立的办学实体，按照教育工作本身的要求做好各方面的工作[6]43。需要注意的是，无论在中央政府和地方政府之间，政府和市场之间，还是在政府和高等学校之间，“活动区间”都是弹性的，没有一条清晰的分界线。在这一弹性区间内，允许双方根据情况的变化，以协商的方式处理有关问题。
（二）因应环境的动态平衡
动态平衡是指调整与改革高等教育领域各种关系的原则和方法不应是固定的，而应根据形势的变化不断地适时进行调整，使各主体能够适应外部环境的变化与发展。美国教育改革的重要领导人之一肯尼斯·威尔逊认为，教育改革应该是一个持续不断地重新规划、集愿景规划和革新机制为一体的过程，这一过程对我们理解教育改革的本质具有重要意义[7]前言，ⅲ。而对高等教育分权改革来说，从逻辑上讲，分权应该被看做是一种过程——一种动态的过程，而不是一种静止的状态。教育法律制度的建设看似是在教育分权过程中的某一点上停下来，实际上高等教育分权改革过程本身也是一个动态平衡的过程。
权力时刻处于由一种状态向另一种状态的演变过程中，权力结构的变化是永恒的。高等教育权力不可能精确地处于集权与分权的完全“持中”水平，要么趋向集权一边，要么趋于分权一边。故而调整与改革各种关系的原则和方法不应是固定的，需要因应形势的变化不断适时进行调整。实现各种关系与社会、经济、文化发展的动态平衡，是分权改革的重要内容[8]。“真实的需要”是分权变革的依据和基础，在变化的复杂条件下，分权变革是一个永无止境的命题。
动态平衡的观点使我们对伯顿·克拉克的三角协调图有了新的认识。三角协调图呈现的是各国政府、市场和高等学校力量对比的静态存在，其三个等边显示的是各种力量完全势均力敌的状态。而实际上，对于任何一个国家来说，高等教育领域中政府、市场和高等学校这三种力量处于不断的制衡之中，三者之间很少能达到势均力敌的状态，彼此之间的力量对比处于不断的此消彼长中，构成一个充满张力的脉络空间。基于此，在我们的认知体系里，一方面需要把三角协调图的边看做是虚线，仅代表力量的制衡，而且三条边是不等长的；另一方面需要树立各国在协调图所在位置动态变化的观念，这一位置不是指各国在世界教育体系中的绝对位置，而是指各国彼此之间的相对位置。
（三）渐进模式的优先选择
对于高等教育领域发生的改革，伯顿·克拉克认为，大规模的改革偶尔也会产生，有时甚至取得了成功，但更有特色的改革源流是在无计划的行动中产生的点点滴滴的变革。适应需要的行动明显是通过小步骤的措施，而不是大规模的行动来进行的。渐进的适应是变革的普遍形式[9]126。从这种意义上来讲，高等教育分权改革最好选择渐进模式。
高等教育分权改革的渐进性在很大程度是由高等教育分权改革本身的复杂性、不确定性和外部环境的多变性决定的，变革过程复杂得几乎难以控制，很多情况下存在着“不可知”。权力的重新配置涉及各利益相关者切身利益的重新分割与组合，各利益集团之间的斗争较其他类型的改革更为激烈和白热化，因而改革过程中出乎意料的事情或许比意料之中的事情要多得多。这一改革过程往往不是一蹴而就的，在此过程中各种关系要进行磨合，各种利益要进行调整，很多措施要不断试错。在权力分散、目标模糊、运行机制日益复杂的系统中，贯彻政策的困难就会增加，以上这些特征在高等教育中尤为显著。因此，冲淡政策是正常现象，缓慢贯彻也是自然的[9]287。而匆忙的不慎重的改革往往欲速则不达，甚至使整个高等教育系统淹没在混乱和困顿中。只有通过渐进的试错过程，将新的管理理念不断融入大学长期沉淀下的文化和制度中，才有可能缩小高等教育分权改革目的与效果之间的反差，以较少的成本和代价取得改革的成功。
三、分权与集权的平衡
高等教育分权改革中需要谨慎处理分权的度的问题，即需要在分权与集权之间保持一种必要的张力。过度分权与过度集权是两个可怕的极端，都是不足取的，有必要“在过少结构和过多结构间保持一种平衡”[10]5。
（一）分权存在下限
在分权改革几乎席卷全球高等教育的背景下，高等教育分权改革容易走入的一个误区是不分具体情况对分权策略滥加使用，或者不分决策领域任意实行权力下放，或者不顾受权主体的接受能力而大肆放权，甚至企图在短时间内把原先的权力结构完全倒置。这样最终导致的结果将是落入分权改革的陷阱，导致过分分权的负效应，即分权之后形成各个小集权体，权力的公共性质遭到扭曲，分到权力的各利益主体以权谋私，腐败滋生，秩序失控，高等教育难以为继。而实际上，正如集权存在上限一样，分权同样存在一个下限，超过了这个下限，会存在分崩离析的危险。布朗和爱森赫特的比喻很好地阐释了这一原则：“如果没有交通灯，交通就会混乱。如果有太多的交通灯，交通就会停滞。适度数量的交通灯能够创建一种结构，而且允许司机根据变化的交通状况采取多种方式调整他们的路线。”②
“分权”不是权力结构演化的全部，不能因倡导高等教育分权改革而完全拒斥集权。只有分权，没有制衡，不可能形成稳定、合理的权力结构。教育系统不是单片电路，同时分权一些方面而集权另一些方面是可以做到的。一些政策是将权力转移至其他组织，而另外一些政策将权力共享[11]16。虽然相较于分权，集权存在缺陷与弊端，但也具有独特的优点和存在的必要性。集权本身并无好坏之分，对它作出肯定和否定的评判，还应该根据具体情况作出具体分析。合理的集权有利于保证高等教育的计划性、统一性和规范性，有利于集中优势资源实现高等教育的重点项目，避免盲目性，保证高等教育的健康、有序发展。就一个国家来说，教育集权与教育分权周期性交替出现的规律说明了分权和集权之间要相互补充。
当然，集权和分权的平衡并不意味着完全对等，而是两者的相互协调。平衡只是理想的秩序，在特定的阶段可能有特定的内涵，或是集权多一些，或是分权多一些，但总要受到平衡趋势的牵制。
（二）国家宏观调控不可或缺
高等教育分权的下限说明，分权是可控条件下的分权。与分权相伴的不是中央宏观调控能力的削弱，而是宏观调控体系的优化和完善。中央政府与地方政府、政府与市场、政府与大学这三对关系都处于微妙的平衡中，过分地强调一端都会引发失衡的危险。高等教育分权改革似乎都旨在强化三对关系中国家以外的几种力量与作用，但这不等于说国家的宏观调控作用就可以被消极取代。实际上，在以上三对关系中，中央政府的宏观调控作用都是必不可少的。在中心和边缘之间权责再配置过程中，“中心通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性控制权限”[4]46。
首先，在中央和地方的关系上，分权原理的背后隐藏着明显的等级思想：中央确定总方向和目标，地方确保最好地完成它们，最终的责任由最高层承担[12]262。通过一个强大的中央行政管理来建立更新、更有效的激励制度以及各级政府之间相互支持和合作的机制，比简单的放手放权更重要。
其次，在政府和市场的关系上，既不是在完善的市场和不完善的政府间的选择（如弗里德曼的观点），也不是在不完善的市场和完善的政府间的选择（如加尔布雷思的观点），而是在不完善的市场和不完善的政府间以及两者之间不尽完善的组合间的选择[13]前言，Ⅰ。政府需要充当市场秩序的维护者，肩负着矫正高等教育“市场失灵”的重任，在市场无法起作用的领域内积极发挥作用。
最后，在政府和大学的关系上，在强调扩大大学自主权的同时，并不是说不要政府干预，而是要改变政府传统干预的范围和方式。在微观领域赋予高等学校必要的自主决策权和资源配置权的同时，中央政府必须在高等教育的规模、结构、质量和效益等宏观领域加强监督和调控作用。
需要强调的是，政府宏观调控作用的完善，不是说回到过度集权的旧体制中去，回到政府无所不能、无所不包的状态中去，而是要确定好政府干预的范围、内容、方式和干预的限度。在这方面，需要谨慎记取的是，政府“只有粗大的手指，而无其他手指”[14]91。
四、事权和财权的对称
在公共管理领域，事权和财权的二元划分是通常的划分方法，因此，高等教育的分权改革也可以从事权和财权两个方面进行考察。所谓事权，可以理解为高等教育领域内某一权力主体所拥有的从事一定高等教育管理事务的权力；所谓财权，是指高等教育领域内某一权力主体所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权。正确划分各种权力主体间的事权和财权关系，对于明确中央与地方政府、政府与市场、政府与高校等的基本分工，规范各种权力主体的行为和职能，具有重要的意义。
（一）事权和财权下放的同步性
在高等教育分权改革中，事权的下放必须与财权的下放保持同步性。不仅事权需要下放，财权同样需要下放；既要避免事权过多而财权不足，又要防止财权过多而承担的事权太少。事权规定了各种主体承担高等教育管理事务的性质和范围，而高等教育管理事务的承担需要相应的财政支出作为保障，事权实际上确定了各种主体的支出责任。财政支出总是以相应的财政收入为前提，而财政收入又是由财权决定的。因此，事权必然与财权发生联系，两者具有内在的一致性。简单地说，事权和财权的内在一致性是以财政支出责任作为纽带和中介的，即事权→财政支出责任→财权。事权与财权的内在一致性要求某一主体承担事权的大小与其拥有的财权大小基本一致。在高等教育分权改革中，中央政府向地方政府和高等学校转移事权的同时，地方政府和高等学校拥有的财权也应逐步扩大。
事权和财权下放的同步性从另一个角度印证了“权力是对价值的权威分配”的论断：权力大，意味着能获取和支配更多的资源；权力小，则意味着在资源的获取和支配上受到更多的限制。如果在权力下放的过程中，受权主体的财权不充分，那么下放给它们的事权就会因得不到有效的财政保障而难以行使。如果财权过于集中在中央，事权过于下放到下级主体，而下级主体没有正常的融资渠道去完成大量的事务，将严重影响本级主体发展高等教育职能的实现，这是历史上很多国家高等教育分权改革中容易犯的一个通病。因此，在高等教育分权过程中，保证地方政府和高校在收入和支出方面的财政自主权是非常重要的。
（二）事权的相对分散性和财权的相对集中性
在事权和财权的划分上还应坚持事权相对分散、财权则相对集中的原则，这是由事权和财权的外部不对称性决定的。事权和财权的外部不对称性，主要是指中央政府掌握的财政收入权一般大于本级支出的需要，而地方政府和其他主体掌握的财政收入权则往往小于本级支出的需要。造成这种不对称的原因在于中央政府担负着高等教育宏观调控的责任，需要掌握一块“多余”的财力来保障宏观调控的实现。具体说来，中央政府在财权分配中居于优势地位的原因包括：第一，矫正高等教育供给与管理的外部效应。无论是地方政府，还是高等学校，抑或是市场，都无法避免高等教育资源配置的低效，不是过多就是不足，这就是高等教育供给与管理的外部效应。在外部效应出现时，需要中央政府运用配套补助等手段进行协调，以使外部效应内部化。第二，保证高等教育最低供给标准的满足。要素流动和税收竞争使地方政府一般不愿意提供充分数量的最低公共教育服务，在此情况下，中央必须运用非配套补助手段进行必要的干预。第三，矫正微观环境的改善造成的宏观高等教育发展环境的恶化。对于高等教育的供给，不同的主体可能有不同的效应评价。受到地方政府、高等学校青睐的做法和措施，如迅速扩大高等教育的规模等，会在更大的范围内加剧高等教育结构布局的不合理，妨碍国家高等教育整体利益的实现，这时就需要中央政府进行适当的干预。
从更深层次上讲，高等教育分权改革中事权和财权的不对称性是由高等教育的金科玉律——“谁出资谁做主”决定的。财政机制是高等教育系统的中心稳定器和改革的重要杠杆，它使国家权力的表现成为现实[9]284。无论是高等教育集权型的国家，还是高等教育分权型的国家，提供资金都是中央政府驾驭与调控高等教育系统的强有力手段。要维护中央政府的宏观调控和监督作用，就必须保持中央政府拥有必要的相对强势的财政收入权力，保持其他主体对中央财政一定的依赖。
［收稿日期］2010-09-10 ［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2010-11-19
注释：
①转引自［美］伯顿·克拉克《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，王承绪译，（杭州）杭州大学出版社1994年版，第222页。
②转引自E.Polyzoi & E.Dneprov,"Harnessing the Forces of Change:Educational Transformation in Russia," in E.Polyzoi,M.Fullan & A.John(eds.),Change Forces in Post-communist Eastern Europe,New York & London:Routledge Falmer,2003,p.22。