新常态下开征碳税的动因、效应与思路，本文主要内容关键词为：动因论文,常态论文,效应论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国已成为全球第一的碳排放大国，2013年化石燃料燃烧带来的碳排放量已经超过了美国和欧盟的总和，人均碳排放量也超过了欧盟的平均水平。在“共同但有区别”的减排责任框架下，我国节能降耗取得了显著成绩，但是由于经济总量增速快，排放总量仍在不断增长，在国际上面临着越来越大的碳减排压力。2014年11月，我国提出在2030年达到碳排放峰值。根据国际经验，碳税的开征有利于形成科学合理的能源价格机制，建立完整的环境税体系和地方税体系，形成产业结构转型升级的倒逼机制，帮助消费者养成资源节约、环境友好的消费观念，从而降低全社会的碳排放总量。但是碳税的开征也意味着排碳生产型企业成本上升，进而引发物价、消费、投资、产值、就业和产业结构的调整，因此，必须准确评估碳税开征的影响，并探讨合理的实施思路。 新常态下开征碳税的综合动因 (一)开征碳税是顺应国际主流趋势的客观要求 征收碳税已经成为国际上为应对全球气候变暖、减少温室气体排放而采取的一项重要政策。欧洲是碳税改革的主导力量，芬兰于1990年最早实施碳税政策，欧洲目前已有超过15个国家实施了碳税。加拿大等其他国家也相继开征碳税或是气候变化相关税种。从开征碳税国家的实际情况看，其效果是明显的。如丹麦对碳税实施效果的评估表明，碳税促使企业的能源消耗下降了10％，企业碳减排的一半应归功于碳税。德国通过对能源征税，CO[，2]排放下降了2％～3％。发达国家实施碳税的绩效评估显示，开征碳税不仅可以起到减少碳排放、降低能耗的作用，而且在推动节能减排技术开发与应用等方面具有积极的效果。 2008年以来全球经济持续低迷，国际贸易保护主义抬头，欧美等发达国家普遍开始使用或计划使用碳税，旨在通过环境成本加成方法，抵消来自中国等发展中国家产品的价格优势，增加本国产品的竞争力。另一方面，绿色经济、低碳技术正在全球广泛兴起，不少发达国家通过实施碳税政策，并坚持税收中立原则，将碳税增加的收入转移向绿色低碳技术的研发，大幅增加节能环保、新能源和低碳技术等领域的投入，抢占未来产业发展的制高点。在碳税的推行过程中，由于各国对于碳税的认识并不统一，目前并没有达成全球性的碳税或碳交易计划协议，但是开征碳税已成为全球的大趋势。 (二)开征碳税是适应和引领新常态的重要举措 面对我国能源消费量持续攀升，环境承载能力已经达到或接近上限的新形势，顺应人民群众对良好生态环境的期待，加快形成绿色低碳循环发展模式已经成为适应和引领新常态的内在要求和重要举措。 绿色发展的核心是构建绿色的经济体系，也就是形成“低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续”的国民经济体系。加快产业结构的调整、能源结构的转型和可持续消费方式的建立是构建绿色经济体系的重要抓手。短期来看，加快淘汰落后产能是当前的重点工作，但是仅仅局限在生产环节还远远不够，绿色经济的发展需要在更广泛的领域实施更深刻的制度革命。 我国是一个制造业大国，同时资源禀赋的特征是富煤、贫油、少气，因此在温室气体排放方面面临巨大的压力，采取措施抑制和减少二氧化碳排放既是国际社会的要求，也是我国减少能源消耗、改善环境、实现绿色发展、主动适应和引领新常态的内在需求。碳税是保障绿色经济发展的重要政策工具，实施碳税政策的意义不仅仅在于税收本身，更重要的是所传达的政策信息。碳税的推出可以提高企业和民众对二氧化碳减排的重视程度，并能促进企业采取相应措施降低二氧化碳排放，进而通过提升技术水平，实现产业升级、产品结构调整，推动发展方式的转型，促进民众形成适度消费、注重节俭、绿色出行的绿色消费方式。 (三)新常态为开征碳税提供了有利契机 当前，我国经济发展正步入新常态，粗放型发展方式逐渐转变为集约型发展方式，社会消费需求逐步向差异化、多样化转变，新技术、新业态不断涌现，新兴产业、服务业、小微企业作用进一步凸显，产业结构继续加快转型升级，创新驱动成为经济发展的新引擎，高水平引进来、大规模走出去正在发生，绿色、低碳、清洁、循环的经济发展方式成为全社会的目标和追求。新常态的这些特征为碳税开征提供了有利的宏观环境。 就一般企业而言，碳税的功效主要通过影响生产成本进而影响产量来实现。短期内，开征碳税会增加高碳产业的成本，降低利润水平及相关产业的投资收益率，甚至会导致一些外来企业撤资转向低成本地区。但从中长期来看，成本的增加会减少高耗能产业的投资，促使企业重视节能减排，引导投资结构的优化和企业的转型。从全社会角度来看，碳税的征收将会转变人们对于高碳商品的偏好，改变民众的消费方式，从需求端引导和促进产业升级和生产方式的转变。 此外，碳税开征能够促进全社会的技术进步。一方面，成本的上升会逼迫企业积极进行技术创新，走上低排放、低能耗、高效率的道路。另一方面，碳税开征为节能环保相关产业提供了快速发展的良好契机。同时，碳税的征收也增加了国家财政收入，有利于国家从宏观层面增加对新技术、新产业的帮扶力度，更有针对性地促进低碳技术的进步，从而加快经济结构的升级和发展方式的转型。征收碳税是一个必然趋势，尽管短期内碳税会导致区域经济的艰难转型，但未来将会对经济社会发展产生长远的积极影响。 开征碳税的宏观效应：理论机理与定量测算 (一)碳税对宏观经济的影响机理 国际上有关碳税的研究目前多集中于实证分析和具体的碳税组合政策，可分成两个阶段。第一阶段是利用CGE模型、投入产出模型，在国家和家庭层面证明碳税具有累退性。第二阶段主要致力于探究如何消除碳税的收入分配累退性影响。Van Heerden和Gerlagh、Oladosu和Rose的研究结果发现，基于税收中性原则，可以与其他税种相结合，通过转变经济结构、扩大政府转移支付来弥补碳税的累退性。① 国内部分学者基于CGE模型、MARKAL-MACRO模型的研究认为，碳税是一项经济代价较高、需要改进的公共政策，碳税开征短期内将对我国宏观经济产生比较大的负面冲击。②但朱永彬认为，随着时间的延续，碳税对国民生产总值的影响将会逐渐走弱，生产型碳税的影响大于消费型碳税。③而陆旸的研究表明，碳税具有减排和促进就业的“双重红利”效应，但是越早开征碳税，对宏观经济产出的负面影响越大，应当采取分阶段先低后高的税率，并结合地方产业发展情况制定配套补贴措施。④针对我国开征碳税的实施路线图，苏明等提出，实施碳税政策应先从燃油税费和资源税改革开始，而后逐步过渡到碳税，由较低税率引入，并不断完善直至构建成完整的环境税体系。⑤ 本文根据前人的研究成果，在不考虑政府财政投入和碳税税收收入用途的前提下，从宏观经济的关键内容消费、投资、产业发展等角度，分析碳税影响的传导机制(如图1)。
图1 碳税对宏观经济的传导影响机制 1.碳税对消费的影响 开征碳税后，企业会将上升的成本转嫁给消费者，即提高商品价格，故短期内会导致物价上升，含碳商品消费下降，进而抑制消费总需求，从而抑制经济增长。但从中长期来看，高碳商品价格的上升和低碳商品价格的相对下降，将会引导全社会消费偏好优化，实现全社会的低碳发展。事实上，这也正是利用税收工具，把环境成本加入高碳商品中，通过对扭曲价格的纠偏，使其私人成本等于社会成本后，人们做出的理性选择。 短期内，碳税对消费的影响可以从收入效应和替代效应两个方面来解释。从替代效应来讲，在存在替代商品的领域，高碳商品由于价格相对上涨可能会丧失一部分消费者，该部分消费者转而购买相对低价或相同价格的低碳产品，消费结构发生变化，高碳企业产品终端消费显著下降，低碳企业产品消费上升；在不存在替代商品的领域，对现有高碳商品的消费有所减少，社会总需求趋于萎缩。 从收入效应来讲，居民等终端消费者在实质承担碳税后，相对收入会有所下降，进而消费意愿下降，社会总消费需求趋于萎缩。需要注意的是，普通居民对基本消费品的需求是刚性的，碳税的收入效应将会使其在全社会呈现累退趋势。这无疑将扩大已经存在的居民收入分配差距，对居民消费方式、居民生活水平产生影响。 2.碳税对投资的影响 从对私人投资的影响来看，无论在生产端还是在消费端开征碳税，碳税直接针对的都是能源消耗企业，以第二产业企业为主。短期内，碳税开征后由企业内部成本上涨引发的消费者总需求收缩，将会导致企业利润大幅下降，私人投资必将有所减少。然而，如果企业能够洞悉碳税的影响并逐步转变生产方式，一定时期内，碳税可能会带来企业投资的增加，但如果企业实力相对薄弱，则可能难以承受碳税带来的成本上升，甚至会缩小投资。在更长的时期内，市场的变动将会引发资本在产业间的重新配置，资本将会流向低碳企业和行业。 碳税会增加政府部门的公共投资能力。通过向高碳企业收税，碳税最终转变为政府财政收入。这部分财政收入将通过财政支出进入使用领域，无论是通过政府投资转化为国民经济固定投入的一部分，还是通过政府购买性支出或转移性支出来弥补碳税开征带来的负面经济效应，都将形成总需求或总供给的一部分，最终对宏观经济带来正向促进作用。 3.碳税对产业发展的影响 碳税对产业发展的影响具体表现为高碳产业部门产值的下降和产业部门间的资源优化配置。从单个产业部门来看，征收碳税相当于将一部分财富从产业部门中剥离，产值必然下降，并导致利润空间缩小。特别是生产技术更为落后、碳排放量更多的企业将逐步失去市场竞争力，被掌握低碳技术的企业所取代，这是包含环境成本的价格机制对落后产能的良性淘汰作用。然而需要注意的是，产业竞争力的下降放在国际经济贸易环境中，就可能演变成国际竞争力不足，进而表现为出口滑坡。 从产业间的结构调整来看，碳税作为一种收入分配行为，对各产业的影响存在差异，加之各产业的碳依赖程度差异，使得各产业承受的碳税负担不均等，高碳产业市场竞争力的下降和市场资源配置的逐利性将催生产业格局调整，低碳、环保产业得到较快发展，也带来了环境治理成本不断降低，从长期来看，有利于经济的稳定健康发展。 (二)碳税结构性影响效应的定量测算：以江苏为例 自20世纪80年代中期开始，江苏经济增长逐步加速，每年以超过10％的速度增长，至2014年，地区生产总值已突破65100亿元。在全国1.1％的土地面积上，创造了全国10.4％的地区生产总值，其中第二、第三产业生产总值均占到全国的10％以上。但是江苏经济高速增长与能源消耗增长目前尚未完全脱钩，2000年，江苏能源消费量为8612.43万吨标准煤，此后，能源消费量以每年超过5％的速度增长(仅2012年增速为4.57％)。2013年，江苏能源消费总量为30293.98万吨标准煤，成为仅次于山东、河北、广东的第四大能源消费省份，节能降耗已成为适应经济新常态的重要任务。 1.江苏二氧化碳排放量测算 本文有关二氧化碳排放量的估算均是指燃烧化石燃料所释放出来的二氧化碳。采用将人类排放二氧化碳的活动程度(即某种燃料的消耗程度)与二氧化碳排放量的系数结合起来的方法进行估算，即
=AD·CEF。其中，
表示二氧化碳排放量；AD表示燃料的消耗量；CEF为该燃料的二氧化碳排放系数。本文采用学界认可度较高的《IPCC国家温室气体清单指南》所提供的方法确定不同燃料的二氧化碳排放系数。其计算公式为：CEF=NCV·CC·tr·r。其中，NCV表示燃料燃烧的净发热值；CC表示碳含量；tr表示碳转化系数，为44/12；r表示碳氧化率，即燃料燃烧过程中被氧化并排放到大气中的碳的比率。根据相关年份常见燃料的消耗量，汇总计算全省碳排放的总量。碳排放量计算过程中所涉及的能源数据均来自2005～2013年《中国能源统计年鉴》。 研究期内碳排放总量连续增长的趋势明显，碳减排压力大。通过对原煤、洗精煤、其他洗煤、焦炭、煤气、原油、汽油、柴油、燃料油、液化石油气、炼厂干气和天然气等能源碳排放量的分类计算，可以看到，江苏2004～2012年的碳排放量变动总体上呈现连续增长趋势(见表1)，2009～2011年间增速尤为明显，可能与2008～2009年金融危机后国家出台刺激政策导致固定投资快速扩张有关。 经济发展与碳排放密切相关，脱钩压力巨大。对近年来江苏碳排放总量(y)和GDP(x)进行曲线拟合的结果显示，二者存在明显的相关性，经济增长与碳排放增长之间还没有实现脱钩(如图2)。未来江苏碳排放量虽然增速放缓，但绝对量将继续保持在高位，如果缺乏强有力的外部干预，将很难实现排放总量的下降。
图2 江苏省碳排放量与地区生产总值的关系 碳排放总量的增速明显高于能源消耗量的增速，结构性碳减排压力巨大。近10年来，江苏碳排放总量呈现明显的增长趋势，同时阶段性特征也十分显著。2009～2011年间是明显的快速增长期(见表1)，与此对应的能源消耗总量并没有呈现同样显著的增速。这说明碳排放量的快速增长除了能源消耗总量带来的规模效应外，更多的需要从能源结构方面予以解释。在碳排放总量中，原煤燃烧排放的比重最大，江苏碳减排必须把控煤作为首要的目标，因此实施碳税政策对江苏而言也是更加有效的减排手段。
2.江苏征收碳税的宏观税负测算 一般认为，单个税种税收总量与地区生产总值的比重反映了该税种开征后的宏观税负。在其他条件恒定不变的情况下，比重越高，说明该税种宏观税负越重，开征后对经济的影响越大，反之亦然。本文借鉴财科所碳税研究课题组的静态分析方法⑥，对开征碳税后江苏的宏观税负水平进行测算，公式为：B=T/GDP=E·r/GDP。其中，B表示碳税的宏观税负水平；T表示碳税，由碳排放量E和碳税税率r相乘而得；GDP表示地区生产总值；碳税税率r参考已有研究标准，分别设定为10元/吨、20元/吨和50元/吨(通常认为20元/吨大约等于相应碳排放的最低治理价格，10元/吨为相对从优的起征税率，50元/吨为相应碳排放的平均治理价格)。
图3 不同税率下碳税的宏观税负变化情况(模拟估算) 从三种税率下的碳税税负计算结果可以看出，税率越高，江苏的宏观碳税税负就越重，从而可能会给江苏经济带来较大的影响。在假设开征碳税不影响宏观经济规模的前提下，如果2004年开征碳税，那么，50元的碳税税率将给江苏带来约1.36％的宏观税负，而10元的碳税税率仅带来0.27％的宏观税负；随着经济结构的优化及能源使用效率的提高，宏观税负将逐步减小，到2012年，三种税率下的假设碳税税负都已下降到0.8％以下。 因此，江苏应根据自身的实际情况及税负承受能力合理确定碳税税率，在开征初期实行低税率，而后再逐步提升为高税率的模式较为可行。 新常态下开征碳税的总体框架与操作思路 在当前经济进入新常态的宏观背景下，我国碳税的开征必须秉承税收中性原则，以稳定和降低全社会的宏观税负水平为根本目标，同时，实行差别阶梯税率，并完善综合配套政策和相应的具体操作方法。 (一)坚持税收中性原则，降低宏观税负压力 税收中性原则是指在开征新税种时，为保持总体税负基本不变，同时对旧有税收体系采取结构化减税措施，以减轻新税种对经济发展、居民生活的影响。 1.实施税收中性改革 开征碳税会导致企业成本上升，企业将进一步转嫁成本，短期内可能引发物价波动，从而影响居民的消费，不利于经济稳定健康发展。税收中性原则可以有效减缓短期内的冲击作用，使消费倾向渐进式调整，以降低碳税对能源型产业和居民消费的不利影响。根据国际经验，OECD国家在开征碳税时，基本遵循税收中性原则，通过降低所得税、社会保障税等方式使税收收入的整体规模保持相对不变。我国在开征碳税时可借鉴这种国际经验，结合整个税制结构的调整，利用其他税种如增值税、资源税、所得税等转型改革留下的税负空间，使企业短期内不至于受到太大的税收负担冲击。而从长期来看，这相当于在原有税收规模下给低碳企业减税，能很好地起到碳减排和引导低碳技术发展的作用。 2.实施预告渐进制度 从碳税与资源税、消费税以及环境税的关系来看，我国应遵循渐进式改革逻辑，在实施碳税政策过程中酌情依次选择以下几种方式： 第一，在现有资源税或消费税税种下设一个具有碳税意义的税目。即在保持现有资源税和消费税的结构框架下，以含碳量为计税依据对化石燃料加征碳税，提高各类化石燃料的税率。该方式适宜作为开征碳税的起点，并逐步规范完善形成独立税种。 第二，在资源税、消费税和环境税之外单独开设新税种，专门征收碳税。此种方式有利于碳税制度的独立性和调控目标的明确性，有利于碳税环境调节作用的切实发挥，但改革阻力相对较大，这应是碳税趋于成熟之后的发展方向。 第三，将碳税作为环境税的一个税目征收。环境税既有可能成为统领资源税、消费税、碳税的一个税制框架体系，也有可能形成独立税种。在环境税作为独立税种开设后，碳税就没有必要独立开设了，这将是碳税发展的长期方向。 (二)实行差别阶梯税率，体现相对公平性 为体现税收的相对公平性，保护落后地区发展机会，缩小区域发展差距，维护社会秩序稳定，应在碳税引入的初期实行差别阶梯税率。 1.实行区域阶梯税率 从区域的角度来讲，相对发达的区域往往能够通过强劲的经济增长实力淡化碳税对经济的影响，受碳税影响最大的反而是相对不发达的区域。因此，为防止碳税开征扩大区域经济发展差距，甚至使个别资源型城市经济遭受重创，应当在碳税开征初期就实行区域差别化税率，对相对不发达地区和个别碳税税负显著高于平均水平地区实行较低的税率起点，并通过预告制度规定一个相对较长的缓冲期限，帮助这些区域实现转型发展，体现出区域间的相对公平性。 2.实行产业差别税率 征收碳税本质上是为了促进企业使用低碳技术，走低碳发展之路，从而促进产业加快转型升级和实现节能减排目标。当一项产品存在替代产品时，碳税可以通过价格机制的作用，促使居民转变消费倾向，购买低碳替代产品，从而达到淘汰产业内落后产能、促进低碳环保技术发展的目的。然而，对于一些替代产品并不广泛存在的先天性高碳产业(如钢铁产业)和替代产品不足以满足社会基本需求的高碳产业(如电力产业)来说，碳税在促进节能减排和低碳技术发展方面的作用十分有限，其直接效果更多体现在抬高产品价格方面。因此，应借鉴国际经验，对这部分企业实行产业差别税率或者有条件的税收优惠政策。 (三)完善综合配套措施，发挥政策协同作用 碳税作为资源能源价格形成机制的一环，只能在一定程度上发挥促进节能减排的作用，为达到整体持久减少二氧化碳排放的目的，应同时出台一揽子政策工具，依靠多种政策手段相互协调形成减排合力。 1.建立碳排放统计核算体系 碳税征收要建立在温室气体排放统计核算体系之上，需要构建国家、地方、企业三级温室气体排放统计核算工作体系和涵盖农业、工业、土地利用、废弃物处理、能源等领域的核算统计体系。制定地方温室气体排放清单，实行重点行业、重点企业直接报送能源和温室气体排放数据制度，扩大能源统计调查范围，细化能源统计分类标准，加强温室气体计量工作，做好排放因子测算和数据质量监测，以确保数据的真实准确。 2.实施碳捕捉和碳汇行动 “碳捕捉”即通过回收大气中的碳来抵消经济活动中排放的碳。在所有的碳捕捉和回收技术中，以林业碳汇为代表的生物捕捉无疑是操作成本最低、效益好、易施行的碳捕捉方式。“林业碳汇”是指通过森林等植物的生物性特征即光合作用吸收二氧化碳、释放氧气，把大气中的二氧化碳固定到植物体和土壤中。作为一种间接减排措施，植树造林等碳汇手段由于易施行、成本低、效益好，已成为应对气候变化的最经济、最现实的手段，也是国际社会公认的有效减排途径。 在减少温室气体的排放上，碳税并非唯一的政策工具，与之相关的还包括可再生能源及替代能源的应用、碳排放权交易、能效标准等措施。在实践中，有些国家还利用财政补贴、转移支付等手段，对个人或家庭以及中低收入社会成员进行补助，以降低其因税负转嫁遭受的福利损失。因此，我国在开征碳税时，应有选择、有目的地将多种政策工具有机结合起来，使之互相协调、互相配合，最大化地发挥碳税调节能源结构、减少二氧化碳气体排放的作用。 [本文受到江苏省第四期“333高层次人才培养工程”项目“江苏生态文明建设的多层次协同治理研究”(项目号：BRA2014207)资助] 注释： ①Van Heerden,J.,Gerlagh,R.,et al.,"Searching for Triple Dividends in South Africa:Fighting CO[，2] Pollution and Poverty While Promoting Growth",The Energy Journal,27(2),2006,pp.113～141; Oladosu G.and A.Rose,"Income Distribution Impacts of Climate Change Mitigation Policy in the Susquehanna River Basin Economy",Energy Economics,29(3),2007,pp.520～544。 ②朱信永、张景华：《应对气候变化的经济政策工具选择》，《经济研究参考》2010年第67期。 ③朱永彬等：《碳税政策的减排效果及其对我国经济的影响分析》，《中国软科学》2010年第4期。 ④陆旸：《中国的绿色政策与就业：存在双重红利吗？》，《经济研究》2011年第7期。 ⑤苏明等：《中国开征碳税的障碍及其应对》，《环境经济》2011年第4期。 ⑥参见苏明等《中国开征碳税：理论与政策》，中国环境科学出版社2011年版。
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