中国慈善事业的合作治理模式及其路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,慈善事业论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-518X(2010)05-0013-05
慈善事业是缓和社会矛盾的润滑剂，是改善民生、促进社会和谐的稳定器，其发展也是一个国家和地区文明进步的重要标志。改革开放30余年以来，中国经济持续高速增长，制度变迁加剧，社会利益分配结构剧烈调整，贫富差距越来越大，慈善作为“社会财富第三次分配”的重要手段，逐渐被社会认同。以1994年4月中华慈善总会成立为标志，中国慈善事业发展迅猛，在济贫解困、缓解社会成员生存危机和促进社会和谐发展方面发挥了重要作用。但和欧美等发达国家相比，我国慈善事业发展还处于起步阶段，差距很大，问题很多。为此，从理论上探究我国慈善事业的发展瓶颈，探索慈善事业的发展路径，是一项极其迫切的重大课题。
一、共治不足：当前我国慈善事业发展的瓶颈
当前，我国慈善事业暴露出的问题很多，比如慈善组织公信力不高、公民参与度低、企业捐赠积极性不高、慈善组织“官办”色彩浓厚、民间慈善事业发展受制约、慈善捐赠机制不健全、运行管理监督等方面缺乏有效的法制保障、现代慈善意识匮乏、慈善文化发展落后等。这些综合反映出我国现行慈善事业发展模式存在问题，要尽快缩短与发达国家的距离。笔者认为，共治①不足是当前制约中国慈善事业发展的突出瓶颈。具体来讲，主要表现在三个方面：
（一）多元社会主体合作共治严重不足
慈善事业是一项普洒爱心、引人为善、关注民生、造福社会、利国利民的社会公益事业，是社会保障体系必不可少的有机组成部分。慈善事业的发展需要全民参与和推动，而绝不仅仅是政府或慈善组织的专项事务，应该形成公共部门、私人部门、第三部门②共同行使公共权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享收益，联合生产和提供公共产品与公共服务的发展模式。在我国慈善事业发展历程中，政府一枝独秀，一直发挥主导作用，社会力量挖掘严重不足，社会资源动员与资源整合力度低下，民间慈善事业的发展受到很大限制。
当前我国正处于政治、经济、社会、文化等多层面、全方位的体制改革和转型时期，社会利益格局不断调整，社会问题日渐增多，社会矛盾急剧凸显，社会各个阶层之间的贫富差距日益拉大，人们的心理也越来越复杂和躁动，整个社会对慈善这类有助于调节社会利益矛盾、促进社会公平的公益事业快速发展的需求越来越强烈。这对政府和慈善组织的公共服务质量提出了更高要求，也对整个社会公德理性水平的提升赋予了期待。政府无法面面俱到，慈善组织也不必独立行走，更加不能等待公民现代慈善理念的迅速生成。但必须抓紧改革目前这种非合作治理的慈善事业发展模式，否则，不仅浪费了巨大的社会资源，阻碍了民间慈善事业的发展，减少了社会慈善产品和服务的供给量，而且不能让慈善充分发挥社会保障体系有机组成部分的作用，也不可能实现其“第三次社会财富分配”的功能，甚至会因社会力量参与慈善事业发展的积极性受到过分的压抑而引发诸多社会问题，影响到社会的安定与和谐。
（二）信任机制缺失，缺乏合作治理的基础
“在现代慈善事业的运作中，组织和接受社会捐献是整个慈善事业的财政基础，对捐献款物的管理则构成了慈善事业机构运行中的重点和关键，通过实施救助来促进社会和谐发展则是现代慈善事业的最终目的，接受捐献者与社会各界的监督则是确保慈善机构乃至整个慈善事业正常运行和健康发展的保证。”[1]整个慈善事业的运作过程涉及捐赠主体、慈善组织、受赠主体、社会公众、政府以及新闻媒体等众多利益相关者，只有利益相关者之间通力合作，慈善事业才会顺利发展，而合作的前提和基础就是信任。虽然信任并不必然导致合作，但没有信任就不可能有合作。
一个慈善组织是否具有生命力，取决于其运作效率和社会公信力。目前，许多“慈善”闹剧和慈善黑幕行为，在新闻媒体上频繁曝光，打击了捐赠主体的信心，伤害了捐赠主体的感情，导致我国慈善事业的公信力大打折扣，严重摧残着社会公众内心的善念。国际著名咨询机构麦肯锡公司曾经这样对中国公益事业作出评价：“中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的信心。”信任机制的缺失和瘫痪，导致整个社会缺乏合作治理的前提和基础，分散的社会资源不能够通过利益相关主体间的通力合作，快速集聚，产生效能，直接影响到我国慈善事业的健康快速发展。
（三）自治与共治边界模糊，政府与慈善组织间关系缺乏科学定位
慈善组织作为慈善事业发展的核心载体和主体力量，是沟通捐赠主体和受助主体的桥梁和纽带。现代慈善事业的发展必须依托一大批独立自主、规模强大、实力上乘的具有国际竞争力的慈善组织。发达的慈善组织的网络运行，不仅能弥补公共政策缺漏，弥补“政府失灵”和“市场失灵”，还能维系和促进社会健康协调可持续发展，提升企业的社会责任感与公民的社会公德意识。但是，新中国成立以来，我国长期实行计划经济体制，政府强势主导社会发展，普遍采用行政干预的模式引导慈善事业的发展，慈善组织与政府二者间自治与共治的边界模糊。大量慈善组织依附于政府，在一种“中心——边缘”化的社会治理模式下求生存，谋发展，缺乏自主性，天生就是一个个畸形儿。迄今为止，我国慈善组织发展缓慢，无论是规模、数量还是服务的水平和质量，与发达国家、地区的一些慈善组织相比，都相差甚远。
改革开放以来，中国政府逐步推动国家慈善事业的发展，但反过来又制约了社会慈善事业的发展。后工业化时代全球社会公共事务强调合作治理，而非参与治理或社会自治。现代慈善理念强调“慈善是一种公共行为”。必须打破传统慈善政策政治目标的单一性，使政策走出单纯对政治机构负责的自上而下的线性关系形态。慈善事业的治理主体不应该依靠政府的行政权力直接作用于治理对象。行政权力服务于抽象的公共利益的状况，与行政权力持有者的道德意识紧密地相关联。政府与慈善组织之间应该基于平等的法律身份进行对话，共同参与，共同出力，共同安排，共同推动慈善事业的发展，这能够培育公民对政府的政治认同感、对社会的归属感和社会责任感。
二、合作治理：当前中国慈善事业发展的突破口
20世纪后期，人类开始了后工业化进程，与此相适应，人类社会治理也正在发生变革，正在从工业社会的以政府为中心的控制导向的治理向合作治理转变。[2]合作治理是社会自治力量成长的必然结果，是对参与治理和社会自治两种理论的扬弃，正在成为主流的社会治理模式。[3]在合作治理模式下，政府对社会治理的垄断被打破，多元治理主体通过互动合作的方式，开展社会公共事务的治理。正如全球治理委员会(Commission on Global Governance,1995)对“治理”的界定：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。该委员会认为，“治理”的本质是各主体在处理社会公共事务时，基于平等基础之上的一种沟通、协调、合作、互动和解决问题的过程，目的是为了最大限度地增进公共利益，而并非建立在不平等基础之上的一种由一方制定“游戏规则”，让其他各方来“玩”的一种运作机制。[4]实际上，合作治理的价值预设和实践机理就涵盖了这一层含义。合作治理理论的核心主要体现在四个方面，即主体的多元化、关系的依赖性③、行动的自组织化④、结构的网络化⑤。
基于合作治理理论的视角，分析当前我国慈善事业发展面临的问题及其背后的深层次原因，我们认为，合作治理已成为当前中国慈善事业发展的突破口。归纳起来，主要表现为以下三个方面：
（一）慈善事业发展主体的多元化问题
合作治理的本质体现了一种互惠、分工、协力、共同缔造的精神，体现为一种多元社会主体之间“合作伙伴关系”。它符合“新公共服务”(New public service)的公民途径(civil approach)，强调由政府与民间共同指导的核心精神，强调“包括共同参与、共同出力、协调融合、沟通共识等‘合作式’的结构机制”。[5]在后工业社会情境下，整个社会被划分成了大大小小不同的领域，而这些领域中的行为主体的行动工具是不一样的。政府的最主要行动工具是法律，拥有强制的权利；商业部门的行动工具是市场中的交换；非营利部门的主要工具就是志愿主义(voluntarism)，它在很大程度上依赖于时间和金钱方面的自愿捐献。[6]按理说，这三者的完美组合正好可以实现慈善乃至诸多方面的社会公益事业的良性发展。但现实中，尤其是在中国，整个社会长时间过多地被“强势政府”所压抑，商业部门的市场交换体系也依然处于建设、完善之中，而非营利部门的志愿主义非但没有实现自然成长，反倒是被前两者所引诱和“强奸”。因此，从此层面来讲，当前我国的慈善事业发展主体机构还相对单一，慈善事业发展的生态主体结构体系有待大力改革。
（二）慈善事业发展的社会信任机制问题
合作治理是建立在治理主体的高度信任基础上的[2]。基于“合作伙伴关系”模式下的制度设计和制度安排，使得“信任与互惠”和“网络与制度”的效用呈现在彼此之间的互动合作中，实现资源连结、互动伦理增强、共享意愿巩固的目标追求。在中国慈善事业发展过程中，多元社会主体之间的合作伙伴关系没有建立起来，自然缺乏能够使得“信任与互惠”和“网络与制度”发挥效用的制度设计和安排，整个慈善领域的社会信任体系也就没能建立起来，也就出现了现实的信任危机。当然，信任危机的出现还来自于整个社会的道德层面。合作治理实际上是从后工业社会的交往关系和行为互动机制出发，谋求一种优化社会整体的道德化治理方案[7]。这种方案试图从人的行为需要规范的角度切入，通过制度化的道德规范发挥引导性的功能，使人在社会合作治理中建立互信机制，增强自愿行为。但是现实社会运行过程中，由于每一个社会个体或组织都是有限理性的存在，并且多数时候都是采取比较理性的行动策略参与社会互动，所以道德的约束力非常有限，我们不能奢望整个社会都是有道德的行为主体在生存，运行和发展。因此，我们必须坚持“制度硬实力”和“道德软实力”两条腿走路，同步发展，方可缓解和改善危机，建立全社会的信任体系和信任机制，提高理想的社会治理模式凸显成效的可能性。
（三）科学界定多元慈善事业发展主体间自治与共治的边界问题
慈善事业发展的社会行动主体主要是来自于政府、慈善组织、企业、大众传媒和公民。按照合作博弈理论的基本思想，合作不仅是一种社会理想，也是一种现实社会发展的必然需求。但是，现实往往因为边界的模糊而导致低效率，出现“零和博弈”(zerosum game)，多元社会行动主体之间渐渐丧失合作的可能，产生负面效应。目前，学界呼吁最多的依然是一种基于政府主导的社会力量参与治理的慈善事业发展模式，也许这是一种渐进的可行改革策略，但笔者认为，它治标不治本，甚至终有一天会无从计算这种模式造成的机会损失和沉淀成本。
强调划分多元慈善事业发展主体间自治与共治的边界，原因在于资源的稀缺和开发利用的高效目标追求。从世界范围来看，慈善资源往往被非营利部门所掌握，不适合直接以政府强制的形式加以利用。“在没有非营利部门或者非营利部门规模很小的国家，往往存在着大量分散的慈善资源。在已经存在非营利部门的国家，由于宪法所确立的政府和非营利部门之间的权利界限，政府要想获取非营利部门掌握下的资源，必须通过授权的方式，把非营利组织纳入到政府行动中来。在并不存在非营利部门、国家力量占据绝对支配性地位的国家，政府会在内部分化出非营利组织这种新的不同于政府组织的形式，以便以合法手段获取慈善资源。”[8]这基本符合中国现实，但也并非完全如此。现实中，我国有部分“草根（民间）慈善组织”，这些组织几乎都处于夹缝中危机的状态。这类组织和政府的界限泾渭分明。这不是慈善组织在自治基础上与社会多元主体实现良性共治的发展模式。因此，要强调基于专业分工、优势互补、共同缔造公益事业的原则和合作分享的精神，科学界定多元化慈善事业发展主体间自治与共治的边界。
三、未来中国慈善事业发展的路径选择
构建多中心合作治理模式是中国慈善事业发展的重要选择。这一模式涵盖政府、慈善组织、企业、新闻媒体、公民等多元主体。具体应从以下几个方面着手：
（一）建立社会多元主体间的合作伙伴关系，为合作治理提供主体保障
目前，在我国慈善事业发展过程中，以政府为核心的公权部门、私人部门、第三部门以及大众传媒等多元主体间身份不对等，缺乏同等“公益话语权”，彼此之间不能进行平等的沟通、谈判、协商，更无法共谋发展。需要加快改革目前这些慈善事业发展主体之间不能“共同行使公共权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益，生产和提供公共产品与公共服务”的现状，加快建设多元主体合作发展慈善事业的治理模式。在慈善事业生产和供给过程中，各方都具有独特优势。人类社会中大量的公有池塘资源(the common poolresources)问题在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[9]因此，应该设计保持各自优势，并实现优势互补的制度，建立彼此间的合作伙伴关系。这种伙伴关系是建立在市场原则、共同利益和社会认同基础上的一种合作，是通过合作、协商、伙伴关系的确认与认同来实施对社会慈善这类公共事务的管理。[10]它不是依靠政府的权威，而是依托合作共治网络，最终目标就是通过政府、私人部门、第三部门对公共事务的合作治理，实现和推动公共利益的最大化。
（二）构建全社会的信任机制，为合作治理创造基础和条件
信任不是合作的充分条件，却是合作的必要条件。慈善事业的合作治理发展要求多元治理主体之间必须确立信任关系，建立一种信任机制和运行规则。“合作行为可以增加责任感和创造信任的氛围，必然推进信任的建设”[11](P40)，但要实现慈善事业的合作治理，不能满足于此，还需要寻求具体的路径来加强整个社会信任关系的培育和信任机制的建设，从而为合作治理创造基础和条件。要让参与慈善事业治理的多元社会主体共同参与全社会信用体系的建设。
首先，政府必须放权，相信民间非政府的慈善力量，不再抑制民间慈善事业的发展。改变当前我国政府对社会公共事务的“单一管制模式”，逐步实现向“多元化合作治理模式”的转变。这并非削弱政府的权威和引导地位，相反还强化了政府治理社会公益事业的合法性基础，增强了社会和公民对政府的认同和承认，从而逐渐从“善政”(Good Government)走向“善治”⑥(Good Governance)。其次，慈善组织必须通过合法、正当的手段增强自身的社会公信力，建立以“问责、透明、公开”为标志的公共责任机制，提高社会认同感和其他主体的信赖水平；再次，企业应该践行社会责任，积极参与并推动慈善事业的发展，通过公益活动创新，不仅可以实现慈善目的，也有助于社会信任机制的建设；复次，大众传媒应该凭借自身独特的传播、互动优势，呼吁整个社会树立一种诚信意识，倡导社会信任机制的建立，充分发挥媒体的正面引导、弘扬和反向监督、惩罚的功能；最后，公民应该树立一种现代公民的社会责任意识，培养自身对所处社会共同体的忠诚和主人翁精神，提高自身的诚信意识，自觉遵守公民道德规范，加强自我的公益善心修炼，增强现代社会公民应具有的志愿服务精神和社会责任感，把志愿服务变成完全自觉的公民行为，积极为推动全社会信任机制的完善和慈善事业的发展作出贡献。
（三）坚持自治与共治相结合的合作治理网络，实现多中心协同发展
任何一种制度涉及到的利益关联方，都首先基于自身独立自主的身份和地位而存在，然后才基于共同价值认同和共同利益追求，建立彼此间的信任和合作关系，在具体合作中逐渐形成一种合作网络，最终演化成为一种制度。慈善事业的合作治理之路必须遵循这一基本制度的形成规律。按照系统论的基本观点，系统是诸多要素保持有机秩序并向同一目的行动的东西。整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同特征。系统经过多次演化之后会形成一个复杂网络，系统的各种要素在这个网络中实现自治与共治的完美结合与可持续发展。当前我国慈善事业发展的最大瓶颈是合作治理的缺失，因而，我们必须坚持自治与共治相结合的基本原则，通过慈善领域合作治理的独特制度设计和安排，科学合理地界定政府与慈善组织乃至多元慈善主体间的边界，形成一个慈善事业发展的强大社会网络。在这个网络中，以政府为核心的公权部门、以企业为核心的私人部门、以慈善机构代表的第三部门、社会大众媒体以及以公民为主体的社会志愿群体，都应该始终围绕推动慈善公益事业发展、建设和谐社会的美好愿景，充分发挥各自在慈善事业的合作治理网络中的独特优势，实现多中心的协同发展和治理目标，以改变此前“以政府为中心、一元主体独大、其他多元主体发展受制约”的传统社会慈善事业的治理格局。
注释：
①所谓共治，即共同合作治理。
②第三部门是独立于政府与企业之间的部门的统称。它主要从事政府和私营企业不愿做、做不好或不常做的事务。参见：王绍光《多元与统一：第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年版。
③合作治理认为，在公共事务领域，各治理主体身处一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自治理公共事务，解决公共问题。各主体只有通过交换资源、共享知识、互通有无、相互补足，才能有效地治理公共事务。参见：谭英俊《公共事务合作治理模式：反思与探索》，《贵州社会科学》2009年第3期。
④行动的自组织化：相对于政府的实质理性和市场的程序理性，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性——反思的理性为基础，即把目标定于谈判和反思之中，通过谈判和反思加以调整，借助谈判协商达成共识，建立互信，实现合作，在“正和博弈”中求得共赢。参见：谭英俊《公共事务合作治理模式：反思与探索》，《贵州社会科学》2009年第3期。
⑤在合作治理中，多元化的公共治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，通力合作，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的公共治理网络。参见：谭英俊《公共事务合作治理模式：反思与探索》，《贵州社会科学》2009年第3期。
⑥“善治”(Good Governance)就是“使公共利益最大化的社会管理过程”，“是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”参见：俞可平《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。
标签：慈善论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 中国模式论文; 中国资源论文; 社会资源论文; 社会问题论文; 社会网络论文; 政府治理论文;