完善我国农业保险体制的构想，本文主要内容关键词为：我国农业论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业是我国的基础产业，促进农业持续稳定发展是我国的一贯政策。农业保险作为对农业风险损失进行事后补偿的手段，对巩固和保障农业的稳定增长有着十分重要的意义。近年来，随着我国经济向市场经济的转变，农业陷入低速增长的境地，农业保险停滞不前甚至萎缩。为了有效地支持和保护农业，完善我国的农业保险体制已迫在眉睫。
一、我国农业保险的现状
建国之初，农业保险就在我国农村开始出现，但是在传统的计划经济体制下，农业保险不可能有真正发展。1982年中国人民保险公司恢复试办农险业务，随后一些地方政府、民政福利部门、农业机构也陆续介入农业保险领域。随着保险业的蓬勃发展、农险品种逐年增多，经营规模不断扩大。农业保险保费收入由1982年的23万元增至1992年创纪录的8.17亿元。1982—1994年间我国农业保险累计承担了4600亿元的农险责任，累计保费收入30.08亿元、赔付支出32.04亿元，对保障农业稳定生产起了积极的作用。然而，随着我国经济向市场经济转变，金融机构纷纷实行商业化经营，农业保险业务逐渐萎缩。保费收入1995年下降31.28%，1994年比上年又下降10.21%，1993年进一步下降。与此同时，我国农业保险的普及率很低，覆盖面很小，发挥作用有限，保险强度也不够。1993年我国农险承保粮食作物540万公顷，占全国粮食播种面积的4.88%；承保经济作物260万公顷，占全国经济作物播种面积的6.98%，其中棉花不到3%，烤烟不到5%；生猪、奶牛、家禽等养殖业的承保面只有1%多一点。从总体上看，我国农业保险的承保率不酌5%，农业生产的绝大部分完全暴露在各种自然风险之下，缺乏必要的保险保障，高风险、低收益的农业只能在不确定性的环境下艰难地发展。
我国1982—1994年农业保险业务状况表单位：万元，%
年度 保费收入赔付支出赔付率
1982
23
2295.7
1983 173 233
134.7
1984 1007 72572.0
1985 43305264
121.6
1986 7802
10637
136.3
1987 10028
12604
125.7
1988 11569923679.8
1989 12966
1074882.9
1990 19248
1672286.9
1991 45504
54194
119.1
1992 81690
8146299.7
1993 56130
64691
115.3
1994 50404
53858
106.9
合计 300874 320396 106.5
资料来源：《中国统计年鉴》1995年。
造成我国农业保险滞后，近几年业务又萎缩的原因是多方面的。首先，农业保险经营亏损严重。人保公司经营农险业务十三年，累计赔付支出大于保费收入1.96亿元，平均赔付率达106.5%（见上表），再加上同期各项费用开支4.16亿元，总共亏损6.12亿元，亏损率高达20.34%。农业保险在某种意义上成为保险公司的一大“包袱”，在国家不给予补贴的情形下，经营农险业务结果只能是“小保小赔，大保大赔，不保不赔”，严重挫伤了保险机构开展业务的积极性。其次是农险的平均损失率较高。由于农业是一个高风险产业，农险的平均损失率远远高于城市产险的平均损失率，再加上我国农险承保率低，仅在灾害严重和沿海地区有了初步发展，远没达到经济规模的要求，致使农险目前的实际平均损失率更高。而受农民收入低的限制，农险保费率维持在很低水平，这进一步加剧了农险的亏损。再次，我国农业比较落后，实行承包责任制后，2.4亿农户成为独立的商品生产者和经营者，农业经营单位相当分散。而现行的农业保险体制不能适应这一国情，向下延伸业务机构进行展业活动困难重重。第四，随着金融机构日趋商业化，保险公司出于追求效益和竞争的需要，纷纷远离农业保险，业务发展越来越向效益好的城市倾斜。
二、农业的特殊性与保险
农业是国民经济的基础。它不仅提供粮食、农副产品等生活资料和相当部分的生产资料，而且为工业提供了大量的廉价劳动力和必不可少的资本原始积累。它是整个经济现代化的物质源泉和母体。但是农业又是一个特殊的弱质产业，对自然条件有着很强的依赖性。与工业相比，自然条件的变化对农业有着相当大的影响，洪涝、干旱、暴风雨、气候异常、病虫害等自然灾害对农业的稳定高产带来极大的危害。农业从客观上要求国家给予必要的保护和支持。在国外，农业保险与农产品价格政策和农业信贷并列为支持农业的三大政策。因此，农业保险理应在我国农业风险保障中占有主要地位。
我国是一个自然灾害严重的国家。据史料记载，自公元前206年到1949年的2155年间，我国发生较大的水灾1029次，旱灾1056次。建国以来，我国农业每年平均受灾面积约5亿亩，占全国农作物播种面积的1／4，成灾率即成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。每年由于洪涝、干旱、病虫害造成粮食损失约占全国粮食总产量的10%以上；自然灾害造成的棉花减产量占全国总产量的12—15%。据测算，我国每年因各种自然灾害造成的经济损失达500亿元以上。
近年来，随着我国经济向市场经济的转变，农业在防范和抵御自然灾害方面遇到诸多困难。首先是农业资源严重外流。在产业结构转换中，市场机制的调节使比较利益低的农业资源大量流向比较利益高的非农产业，且流动往往超过合理限度，对农业抵御自然风险的能力构成极大的损害。其次农业实行承包到户、分散经营后，社区力量下降。一旦遇到自然灾害，地区之间的相互支持和集体经济的力量十分有限。同时，农业发展缓慢，农民人均收入低，承受自然风险的能力严重不足。第三是国家对农业的投入相对减少。全国农业基本建设投资占全国基建投资总额的比重由“二五”至1979年的9.8%—17.7%降至1990年至1994年的3.09%。致使农业基础设施超负荷运转，功能急剧减弱。在农业抵御自然灾害能力减弱、承受自然风险能力下降的情况下，我国农业遭受的自然灾害无论是广度还是强度都不断加大。1981—1994年间与1949—1980年间相比，我国平均每年受灾面积由4.5亿亩增至6.7亿亩，占农作物总播种面积比重由24.1%上升至30.2%，成灾率由41.5%提至49.6%。进入九十年代，每年受灾面积都在7.5亿亩以上，成灾率在50%以上。面对自然灾害的巨大损失，农业对保险有着强烈的需求。
另一方面，在我国的工业化进程中，农业出现了低速增长甚至停滞的趋势，农业问题越来越成为我国经济发展中倍受关注的问题。“九五”计划对我国农业生产提出了很高的要求，制定了2000年粮食总产量必须达到9800亿斤、努力争取达到10000亿斤的战略目标。而我国农业保险很不发达，远远不能适应农业的要求。农险业务只占国内保险业务规模的1%多一点，农业保险的密度和深度都非常低。尽快完善我国农业保险体制，促进农业保险的加快发展，已是当务之急。
三、农业保险的性质和发展原则
农业是整个社会经济的基础，具有很强的利益外部性。它虽然自身效益低，但是却有波及整个社会各产业的巨大的社会效益。这决定了农业保险是一种介于商业保险和社会保障，或者说兼有两种性质的政策性保险。根据农业保险的性质，发展我国农业保险必须遵循下列原则：
（一）非盈利性原则。
我国农业生产比较落后，农民收入较低。1994年全国农民人均纯收入只有1223.55元，只及城镇居民同期人均生活费收入的38.5%。农民的经济承受能力很低。按照商业保险的要求，根据风险损失程度拟定费率水平。农业保险的纯费率大约在8—12%左右，再加上开展农业保险业务的附加费用，农业保险费率达15—20%。这对于收入较低的农民来说，意味着在各种生产成本和不合理摊派之上又要添加一笔数额可观的保费支出。特别是在广大的中西部农业产区，农民人均收入低于全国平均水平，不少地区还没脱离贫困，解决温饱还没实现。因此，按纯粹商业化盈利原则计算出的保费显然是我国很长时间内农民难以承受的。即使在收人很高的发达国家评价本国农业保险效果时，一般也不以盈利为标准。因此发展农业保险首先要坚持非盈利性原则。
（二）社会补偿原则。
农业作为我国最基本的产业部门，支撑着整个国民经济的发展。它不仅为全社会提供生活资料和相当部分的生产资料，而且是工业化进行资本原始积累的最重要的来源。据统计，1952—1989年，我国农业部门的资金净流出量达7000多亿元，农业新创造产值的1／5转移到其他部门。即使到现在，在工业已具备一定的自我积累、自我发展能力之后，每年通过工农业产品剪刀差，农业以隐蔽的方式提供给工业的贡献也达1000多亿元。我国目前正处于工业化的初期，在相当长的时间内，农业的有机构成远远低于整个社会的有机构成，农民无法依靠农业取得社会的平均利润。但是，农业稳定的受益者不只是农民，而是整个社会；农业受灾形成的损害也不只局限于农民，也要波及整个社会。根据享受利益与负担支出相一致的原则，为保护农业稳定，对自然风险进行补偿所付出的费用不能全部由农民负担，而应由全社会共同承担。对农业进行保险保障是全社会的责任。国家通过各种形式从社会筹集资金用于农险补贴是国外普遍的做法，也是我国发展农业保险所必需的。
（三）强制性与选择性相结合的原则。
保险的本质是最大限度地把面临共同危险的多数人结合起来，集中资金对少数人的危险损失进行补偿。因此，“多数人”的合理经济规模是必需的。只有这样，依据大数法则和概率论对危险事故测算出来的保费率才能普遍被接受，保费的总收入基本上能抵偿损失理赔支出和管理费用，保险业才有生存和发展的可能。我国一方面地域辽阔，农民收入低，小农意识强，对保险还存在侥幸心理；另一方面自然灾害对农业造成的损害巨大，且有不断加剧的趋势。因此，最大限度地扩大农业保险的承保面，保持合理的经济规模，是农业保险减少亏损、进一步发展的前提条件。我国目前农险亏损严重，且保险强度很低，与我国农业保险业远远没有达到合理的经济规模有密切关系。为了保持农险合理的经济规模，对农业提供基本的风险补偿，有必要在我国对农业实行一定程度的强制保险。同时，在市场经济条件下，农民按照国家强制性要求缴纳基本农业保险支出之后，根据自身的经济能力和风险受损程度不同，对进一步扩大农险的需求则有完全的选择权。实行强制性和选择性相结合是我国进一步发展农险业务必须遵循的原则。
（四）费率公平合理原则。
它指根据不同风险度来公平合理地制定不同的费率标准。公平指被保险人的保费负担基本上应按保险标的危险程度来分担，危险性大，费率高，负担多；危险性小，费率低，负担小。合理指在贯彻公平原则的同时，制定的费率应使保险人与被保险人双方都乐于接受。保险的一个重要原则就是坚持风险一致性，保险的互助共济性质是以风险均质为前提的。但是在农业生产中，不同的空间位置、不同的环境下，同一种农作物所面临的自然风险无论是种类、强度，还是发生概率等都差异很大。不同的自然风险区域，农作物产量损失程度和损失概率是极不相同的。因此，只有在划分自然风险区域的前提下，不同的风险区实行不同的费率，才能体现风险的一致性，实现费率的公平合理。否则，若实行自愿投保，逆选择和道德风险不可避免；即使实行强制投保，虽在一定程度上可防止逆选择，但由于费率不反映风险等级、不能体现公平合理，也带来不小的副作用，严重阻碍农业保险在深度和广度上进行拓展。
（五）保险组织体系多层次原则。
农业是一个分散经营的产业，国家对农业的保护和支持又有很强的政策性。由国家组织一统到底的保险机构并不能适应农业这一特点，一方面该机构向地域广大的农村延伸机构开展业务困难重重；另一方面附加费用过大，不可避免地会形成亏损。我国的实践也证明了这一点。据人保统计，1988—1991年间人保的农险机构采用自办形式共亏损11967.1万元，平均综合赔付率为115.6%；代办形式共盈利1340.5万元，平均综合赔付率为86.1%；合办形式共盈利5.1万元，平均综合赔付率为92.4%。因此，从我国农村实际出发应建立起多层次的农业保险组织体系，政府保险机构不直接向农村延伸机构，而主要通过再保险充当最后保险人，在宏观层面上对重大自然灾害进行补赔。广大农村地区可组织不同形式的合作农险机构，并允许地方政府、民政部门和商业性保险公司在农村开展农险业务，形成农业保险体系的微观基础，这样既可保证国家对农险的宏观引导和巨灾补偿，又可营造富于活力的灵活的微观农险环境。
四、完善我国农业保险体制的构想
首先，完善农业保险体制立法要先行。发达国家在农业保险的发展中，非常重视立法工作。日本早在1929年便制定了《牲畜保险法》，1939年又制定了《农业保险法》，1947年把这两项法律合并并经过修改、完善，新颁布了《农业灾害补偿法》。美国于1938年制定《联邦农作物保险法》。加拿大于1959年颁布了《农作物保险法》。我国正处于传统的计划经济向市场经济的转变中，一方面农业保险受到来自市场经济的一些规则越来越大的压力，急需国家法律的支持；另一方面，农业保险的目的、性质、基本原则、组织形式、国家和社会的扶持方式、农业风险度的自然区划、农业风险基金的建立、农业保险费率及责任与赔偿办法、国家对农险的监督管理等也急需以法律的形式明确和保护。因此，完善农业保险体制就必须尽早制定和颁布我国的《农业保险法》。
其次要建立一套完整的农业保险组织体系。具体来说，1）国家应组建中国农业保险公司，作为政府的政策性农险机构。它只在自然风险大区和次大区设立分公司、支公司或办事处，主要任务是贯彻国家农业保护政策，经营和管理国家农业风险基金，为农业信贷机构提供保险保障，监督和管理众多基层农业保险机构，接受其他农业保险机构的分保，充当最后保险人角色。2）在广大农村按自愿、互助的原则组建不同形式的农业保险合作组织，作为最基本的农险经营机构。它的优点在于一是保险人与被保险人具有利益上的一致性，减少道德危险发生。二是农村合作保险组织无需支付手续费、业务费，提高了农业保险的经济可行性，比较适合我国农民对保险的承受心理。但是它财力有限，因而需大比例向中国农业保险公司分保。3）继续发展民政部门、地方政府采取自办或与中国农业保险公司合办的形式建立地方性农业保险公司，充分发挥地方政府和民政部门的力量开展农险业务。它也需向中国农保公司分保。4）允许商业性保险公司涉入农险业务，但要接受中国农业保险公司的业务指导和资金帮助。
第三，国家应对农业保险进行政策性补贴。要从全社会承担农业风险补偿的思路出发，多方筹集国家对农险的补贴资金，具体途径可考虑：1）中央财政和各级地方财政，要尽量挤出一些财力，可按总预算支出0.2%的水平对农业保险进行补贴，总金额约有10亿元。2）国家可将目前拨给民政部门用于农村救灾的每年10多亿元款项直接给予中国农保公司，充实农业风险基金。3）国家通过立法的形式把每年社会各有关单位支农和支援救灾款项10多亿元确定下来，不仅使这一来源有可靠的保障，同时，在量上也会大幅度增加。4）在征收企业所得税时，可在33%的税率之上，适当征收一项农业保险税，体现第二、三产业对农业的支持。5）对农业保险机构不仅免征营业税，也应免征55%的所得税和7%的调节税，进一步体现国家对农业保险的支持。
第四，逐步对全国进行农作物风险区域划分，为公平合理的厘定费率打下良好的基础。农作物风险区域指具有相同农作物生产风险的区域。划分农作物风险区域就是要根据气候条件、地形和土壤、农作物种类习性及生产历史，水利及其他经济技术条件等将全国划分成若干个农作物自然风险大区、次大区及进一步细划的小区等。通过自然风险区域划分，可使保险公司在同一风险区域内科学地合理公平地厘定农作物保险费率，确保支付相同价格的农户能购买到同质的农作物保险单，实现保费负担与保险责任的一致性。目前我国绝大多数农作物保险缺乏明确的风险区域概念，因而费率的厘定和运用带有一定程度的盲目性和随意性，也就缺乏合理性，给农业保险的开展带来一定的副作用。我国应集中力量逐步对全国进行自然风险区域划分，为农业保险在科学的基础上健康顺利发展创造条件。
第五，实行强制与自愿相结合的农业保险形式。1）国家通过立法形式对小麦、水稻、玉米等主要农作物和棉花、油料、甘蔗、甜菜等主要经济作物实行强制性保险，可称为基本农作物强制保险。费率按不同农作物品种和风险自然区的风险等级来确定。一般地，基本农作物保险费率相对较低，应能使每个农业生产经营者都有足够的经济承受能力。但因实行强制性保险，每个经营生产基本农作物的农户都参加，承保面大，因而可集中起相当大的一笔保费收入。2）附加基本农作物保险。它是为了满足农户追求高风险保障，按自愿原则对上述基本农作物在基本农作物保险之上开设的一种保险形式。它的费率也按品种、风险等级和保障水平来定，相对来说费率较高，但参加者遇重大自然灾害可获较高额赔偿。3）一般农作物保险，专门为非基本农作物而设计，也实行自愿原则。费率和保险保障程度按农作物品种、自然区划风险等级、保障水平而定。4）其他农业保险，主要包括林业、养殖业、牧业等领域的保险，也实行自愿原则。
第六，建立农业风险基金，形成不同层次的农业保险保障制度。1）建立重大灾害风险基金，资金来源于国家财政补贴和基本农作物保险保费收入。对于大范围的不可抗拒的重大自然灾害给予保险补偿，使每个受重大灾害损失的农户都能得到一定的赔偿。2）建立附加风险基金，资金来源于附加基本农作物保险和基本农作物保险的保费收入。这主要用于自然灾害频繁而且严重的地区，为满足农民进行高风险保障而设立的基金。对于购买附加保险单的农户遇到重大自然灾害，给予高额赔偿。3）建立一般风险基金，资金来源于基本农作物保险费收入和一般农作物保险费收入。对于农民遭受一般性风险灾害给予一定程度赔偿。这样，通过三种风险基金，相应建立起重大灾害风险保障制度、附加风险保障制度和一般风险保障制度，三者互为补充、互为支持构成一个比较完善的农业保险保障体系。