多视角下我国风景名胜区特许经营探讨，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,特许经营论文,视角论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
目前我国风景名胜区在开发建设的同时，保护的首要宗旨基本得以体现，但由于政府总体上公共财力较弱，风景名胜区所在区域政府为了拓宽建设资金来源，大多积极主动吸引商业资本参与。因而风景名胜区建设的盈利性、功利性职能开始并日渐凸显，致使风景名胜区内“人工化、商业化、城镇化”气息日趋严重，部分风景名胜区的保护宗旨有了不同程度的弱化。
风景名胜区资源是一个资源系统，其功能既依靠于各类资源，又高于各类资源，整体功能大于各部分功能的总和。单一的经营主体不能有效地控制和利用，单纯的经营行为不能有效地处理相关事务，须有政府或准政府机构进行有效协调与管理。因此，纯粹意义上的经营不适用于风景名胜区。
在这种资金保障、资源开发与利用的背景下，我国风景名胜区亟需适时可行的一种经营与管理模式，针对当前地区先行也较为混乱却又似是而非的风景区特许经营以及国家在贵州省试点的国家风景名胜区特许经营，本文旨在从商业特许经营、市政公用事业特许经营，以及国外国家公园特许经营管理中，探寻风景名胜区特许经营的理论根源，获取相关启示，以明确我国风景名胜区特许经营的可行性、必要性与现实适宜性。
2 基于商业特许经营的我国风景名胜区特许经营
2.1 商业特许经营的本质与内涵
根据国际特许经营协会规定：“特许经营是特许人和受许人之间的契约关系。在这种关系中，特许人愿意或有义务对受许人的经营在诸如专有技术、经营诀窍和培训指导等方面给予持续的关注；同时，受许人在由特许人所拥有或控制的统一的商号、经营模式和（或）方法下经营，并且受许人已经或将要利用自有资金进行实质性投资。”
就特许经营的本质与内涵，国内众学者进行了相关的探讨，主要集中在转让说（认为特许经营的本质是知识产权的转让）[1—4]、授权说（认为特许经营权即为特许权的“授予”）[5—7]、营销说（认为特许经营的实质是品牌连锁，是一种以契约方式构筑的，特许人与受许人共同借助同一品牌在同一管理制度（体系）的约束下实现品牌扩展、市场扩展，进而实现双赢或多赢的营销方式）[8]、商业经营模式说（认为特许经营就是一种商业经营模式）[9,10]。
2.2 商业特许经营的发展过程
特许经营是现代商业发展的一种产物和模式，但特许经营本身却有上千年的历史。
我国历史上，特许主要沿自封建社会皇权的恩惠，带有很强的政府特许色彩，与经济有关的特许经营概念最早的含义乃是当权者对臣子的一种“恩赐”，如唐代的新奇之纸币（又称为“飞钱”），即为政府特许的汇票；清代的茶、盐等专卖制，就是一种政府特许经营在经济领域运用的典型。
早期的欧洲，罗马时期的“什一税”，就是一种典型的特许经营行为。到中世纪，随着政府特许经营的成熟，非政府亦即商业组织和个人之间的特许经营开始萌芽。12世纪个体特许经营的封建制度，在16世纪～18世纪成为整个社会的特许经营模式——殖民地授权。欧洲君主授权“受许人”进行商业投资，允许他们在君主的授权和保护下建立殖民地，并交纳“管理费”和税金。到殖民地时代，特许经营的理念已趋成熟。
现代意义的商业特许经营被世人公认为产生于铁路时代的美国，该国的胜家（Singer）缝纫机公司是特许经营的鼻祖[8]。在商业上，19世纪～20世纪初的特许经营，被称为“第一代特许经营”，也称为“产品品牌特许经营”；二战后特许经营得以迅速发展[11]，以麦当劳、肯德基为代表的特许经营被称为“第二代特许经营”，其更强调和突出商标、经营技术和店铺设计等以知识产权为核心的特许内容。经过多年的发展，特许经营已从最初的餐饮业和制造业扩展到几乎所有产业领域，并在西方发达国家取得了巨大成功[12]。商业化的特许经营在我国基本是在改革开放后才开始形成与发展，最初是国际特许经营组织直接进入中国市场。目前，除外资企业在中国的发展外，国内部分企业也开始了自有的特许经营发展，领域逐步拓展，规模越来越大。
2.3 商业特许经营与我国风景名胜区管理
特许经营，因初始条件、资源环境和人文环境基础的不同，在不同区域、在实际发展过程中存在不同之处。但发展正像一棵大树，庞大的根系和粗壮的枝干支撑着如云似盖的树冠。尽管大树上没有相同的树叶和枝条，但是所有树叶和枝条的基本形态和发育机理却是相同的[13]。任何经济组织形式的变化与发展都基于历史发展条件的变化，任何主体所做出的决策都基于其受限条件。
商业特许经营，其决策主体是企业，特许关系是建立在企业间的一种市场、企业和网络化“半结合”组织形式。特许人要扩展市场却限于资金不足与异地分险；受许人要独立创业却受限于缺乏大量先期投入资金、没有足够专业知识与管理经验、没有品牌效应而难于较快在竞争激烈的市场中占据一定份额。但两个独立主体的相互合作，则既可以在很大程度上解决两者所面临的局限条件，同时所需交易费用也可以少于其它经济形式之所需。
风景名胜区资源是一个资源系统，其功能既依靠于各类资源，又高于各类资源。它是国家特殊自然文化资源的承载体，担负着自然风景与历史文化资源的“代际”与“永续”传承之重任。政府作为风景名胜资源的管理者，一方面，应始终保持对资源综合体各组成部分的控制和管理，以保证其功能不被削弱，并保证各组成部分间功能的协调从而保证资源综合体的整体功能；另一方面，又必须满足国民对国家自然文化资源的认知与享受权，必须对国家公园进行有效而持久的保护与建设。但目前国家的财力、物力、人力都较为有限。与此同时，随着经济的发展，社会个体经济实力大增，很多企业或集团公司都有能力承担相关领域的建设与经营，但受限于现有政策对投资领域的框限，受限于政策的频繁变动。
因此，无论特许人还是受许人，都希望在竞争日益激烈的市场中占有一席之地并得到良好发展；两者都是希望在限制条件下，基于特许经营法律法规的建立、特许经营合同内容的设定与合同的签订等，充分发挥各方优势，弥补不足，寻找一种共同投资、共担风险、有效和均衡的方法，从而实现“共赢”。从这个角度来看，我国风景名胜区的特许经营，是在一定历史阶段，在特定限制条件下，对特许经营突破双方限制瓶颈实现“共赢”理念的承袭，是弥补国家财力之不足的现实需要。
3 基于市政公用事业特许经营的我国风景名胜区特许经营
3.1 市政公用事业特许经营
市政公用事业特许经营现象起源于18世纪的欧洲，1782年，巴黎市场政府授予佩里兄弟建设经营给水设施的特许权。第二次世界大战后，现代特许经营制度的逐渐成熟，已成为国际资源开采和公共设施建设中通行的制度。
建设部市政公用事业特许经营管理办法规定：市政公用事业特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某些服务的制度。其核心问题包括：一是经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权，这种权利是公共权利，是社会权利；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利[14]。
3.2 市政公用事业与我国风景名胜区管理
《中华人民共和国行政许可法》（2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）通常被认为是我国实行特许经营、特别是对公用事业实行特许经营的主要法律依据所在。然而，该法并没有对特许经营做出明确的规定或说明，“特许经营”一词并没有出现，甚至关于“经营”的条款也极其有限。不过，其中部分内容与特许经营有关，因而还是为市政公用事业，以及风景名胜区特许经营提供了相关法律依据。
市政公用事业特许经营的发展主要源于政府财力不足以及管理水平低质低效与市场条件下公众对公共产品需求上量与质的提高之间日益激烈的矛盾。政府对于这些非纯公共产品管理与经营的一体化，主要缺陷在于将行政领域的条条框框用到企业，使企业难于发挥其应有优势。而社会公众却对公用事业的服务质量、效率和水平提出了更高要求。随着市场经济的发展，此间矛盾日益激烈。因此，对于那些市场性较强、具有垄断性或较强垄断性的公共产品，则可以采取广泛吸引外资或社会闲散资金的方式，缓解国家财力之不足。市政公用事业特许经营的实施大大缓解了这种矛盾。
风景名胜资源既汇集了我国的历史文化瑰宝，又凝结了大自然天工造化的山水景观精粹；这些风景名胜区对于拉动国家和地方经济，促进旅游业的发展都起了非常重要的作用。但我国是一个典型的发展中国家，在经济蓬勃发展的过程中，所需建设资金激增，而财政却无力支撑如此庞大的资金需求，致使我国国家公园旅游产品：一方面，作为纯公共产品的国家公园旅游产品短缺；另一方面形成准公共产品的国家公园旅游产品垄断价格[15]。我国的国情决定了我国在相当时期内不可能有强大的财政力度保证纯公共产品的有效供给。正因风景名胜区特殊功能地位与我国的特殊国情，目前风景名胜区的管理较为混乱，政府、管理部门与企业之间矛盾复杂交织，经营权的转让市场很不规范，有的风景名胜区已在不同程度上遭到破坏，这对风景名胜区的发展和永续利用极为不利。
目前风景名胜区所载重任与发展现状，亟须一种合理有效的经济与管理形式来匡正目前扭曲的局面。1985年6月国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》至今已有21年，不仅“暂行”之高度已远离时代所需，其内容也亟待更新。风景名胜区特许经营的提出与试点，一方面，缓解政府财力不足、解决管理水平的低质低效，并以此提高风景名胜区满足民众对自然与文化资源的消费需求的能力；另一方面，在于满足加强风景名胜区综合管理的现实之需。
4 基于他国国家公园特许经营经验的我国风景名胜区特许经营
4.1 美国国家公园特许经营
1965年美国国会通过《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，特许经营制度的实施，使管理经营分离，其旨在规范国家公园内不宜由政府直接提供的服务和经营行为，以保护和保存公园区域自然人文资源以及以合理费率向游客提供必要的服务为目标。该制度以《国家公园管理局特许经营管理法》修正案、《国家公园管理局管理条例》、《国家公园管理局管理政策》为基本法律依据，以国家公园管理局局长为最高决策和责任人，以国家公园特许经营合同为双方的行为准则。
在特许经营权授予方面，法律规定，特许经营权由美国公园管理局授予，采取先申请再公开招标的方式，投标人需提交申请提案，且投标人的申请提案必须满足相关要求，如满足最低特许费、项目投资全部由受让人负责、要提供必需的保护措施和手段。如果提案不符合国家公园的保护宗旨和发展目标，管理部门有权否决提案。国家公园管理部门接到、汇集提案后，会从保护措施、向游客提供的服务价格、业绩背景、融资能力、特许费等方面进行审核和比较，择出最佳提案，之后，提请美国国会进行公告。最后由公园管理机构与经营者签订合同。合同期限一般为10年或以下，最长不超过20年。
关于特许经营费，特许经营者必须向政府缴纳特许经营费。特许费的收取与使用，根据受让人投资可能得到的净利润和合同中的义务以及向游客提供的服务价格等方面综合考虑制定，管理机构一般从特许经营项目利润中提取7％或从经营收入中提取2.5％～3％，作为公园补偿。按规定，所有特许经营费和其他货币补偿的20％要存入国库（财政部）特定账户，用于整个国家公园系统的管理和规划工作；80％留存于各公园自己的账户，用于支付本公园的保护和日常开销，以提供游客服务和资助高度优先和迫切需要的资源管理计划和业务。
关于特许经营合同，其只能通过书面形式进行修改，在订立特许经营合同之后进行的修改必须符合现行国家公园管理局的政策和指示。只有根据《联邦法规汇编》有关规定，才能对特许经营合同予以延伸。除合同中明确规定，不允许合同授权的特许经营转让或其他第三方协议，包括管理协议。如不履行合同规定或依据特许经营合同中明确规定的其他情况，则该管理局可以终止特许经营合同。
4.2 我国风景名胜区与美国国家公园的差异
我国的风景名胜区性质同国外的国家公园相类似，与之比较，我国风景名胜区除数量呈快速增长但规模相对较小之外，其在基本格局上还与之有所差异，其中较为突出的特点是：
（1）我国风景名胜区建设虽然也高度关注风景名胜资源的全面保护和合理利用，将保护列为风景名胜区的首要任务，但由于风景名胜区一般与所在区域致力于当地旅游业的发展紧密相关，故在总体上呈现为保护与利用并重的格局。
（2）国外一般由国家专门机构进行管理、保护和建设、以国家投入为主，并以保护为最高宗旨。而我国，由于国家资金和各级政府资金的短缺，各类风景名胜区的经营性较强，经营运作方式主要有：管理部门成立公司直接经营，通过资源使用权折股上市经营；进行整体或分散租赁和承包，经营权转让、经营权出让、合作开发经营、承包开发经营和委托经营；成立专门的准政府机构，直接经营和特许经营相结合等。
（3）我国风景名胜区的政府管理功能和运作规模相对较弱，且一般由多级政府部门进行专项管理和多头管理。以国家级风景名胜区管理为例，目前就有，由省区级政府、市县级政府设立的专门管理机构管理（风景名胜区管理委员会或管理处），由建设部门设立职能机构管理，由政府的旅游管理委员会进行管理，由旅游部门设立管理机构管理，由投资商直接进行经营管理等。
（4）由于我国风景名胜区建设与所在区域旅游业发展紧密相关，故旅游业越发育的区域，其风景名胜资源开发利用的强度也越大；而经济相对落后区域和旅游业发展滞后的区域，风景名胜资源开发强度也较弱，同时对风景名胜资源的保护力度也较差。
（5）美国国家公园区位较远离居民区。区内自然资源属性很强，人文资源属性较弱，权属问题矛盾较少。而我国风景名胜资源不能简单地归结为国家所有，其内部分资源，甚至大部分资源为农民集体所有，如集体土地等。
这些差异决定了我国风景名胜区不能照搬国外国家公园的管理和经营模式。但其特许经营的基本做法却可以参考。创建于1982年的国家风景名胜区，是源于我国农耕文明时代的“天下名山”，是迈向生态文明的自然或自然文化遗产，是“国家最美形象”和国家文明的标志[16]。在旅游热的当前，有必要明确国家风景名胜区的地位，理顺国家风景名胜区的管理体制，建设完整的国家遗产或国家风景名胜区系统的法律法规体系。市场经济条件下，既要提高政府部门对风景名胜区的管理力度与管理效率，又必须提高风景名胜资源作为公共产品的利用效率，政府管理不可或缺，市场经营是一种补充，因而风景名胜区特许经营是一种方向。
5 风景名胜区特许经营的现实适宜性
5.1 特许经营适应目前风景名胜区管理现状
目前，我国风景名胜区管理相对缺乏效率，管理体制还需理顺。加强风景名胜区管理势在必行，其关键在于找到有效管理的办法、手段或切入点：第一，对现行管理体制不能有明显的触动或改变，除非对于管理体制作较大改革；第二，不能回避风景名胜区资源保护经费不足的事实，拓展经费来源势在必行；第三，正视经济界对风景名胜区投资的热情和愿望，切实将风景名胜区资源作为资产，有效地管理和经营起来，在经营中实现增值；第四，要正视地方政府对于风景名胜区资源的看法，特别要正视地方政府，尤其是欠发达地区政府将风景名胜区资源作为招商引资的基本想法，并对之加以引导，实现资源保护、经济发展和企业赢利等多目标的融合。
事实证明，通过特许经营可以有效提升风景名胜区机构的地位，并强化对风景名胜区的管理职能。
5.2 部分地区已开始有益的尝试
贵州省于2005年9月1日开始实行《贵州省风景名胜区内项目特许经营管理暂行办法》。该办法是以省政府令的形式发布。到目前为止，围绕该办法进行了培训，并着手制定相关的细则。该办法已在全省范围内开始实行，效果开始显现。
福建省也很重视风景名胜区的经营管理问题，并对风景名胜区经营权出让模式进行了总结与规范。特别是其对风景名胜资源属性的认识很有借鉴意义。
5.3 特许经营具有较强时效性
特许经营适用于目前风景区的发展态势与需求。目前的发展态势或需求具有如下特点：
（1）各级风景名胜区尚不能对所属风景名胜区实行垂直管理，特别是中央政府财政尚不能对国家级风景名胜区实行垂直管理，只能委托省级主管部门代行管理职能。特许经营是对风景名胜区加强管理的需要。
（2）各级政府尚不能对所属风景名胜区的资源保护等提供足够的财政投入以保证风景名胜区的正常运行。特许经营是有效保护风景名胜资源的需要。
（3）多数风景名胜区自我发展能力尚弱，特别是在欠发达地区尤其如此，这其中亦包括基础设施的薄弱。特许经营是增强风景名胜区自我发展能力的需要。
（4）企业对于投资风景名胜区开发的热情持续高涨，并将之视为投资回报率较高的领域。实行特许经营可有效、有序地吸收社会资金在有效保护的基础上加快风景名胜资源的合理开发利用进程，使之服务于人民需求。特许经营也是企业拓展投资领域的需要。
（5）地区经济增长点的缺乏往往是经济欠发达地区的主要问题之一。风景名胜区往往是经济欠发达地区最具投资吸引力的领域。对风景名胜区内的项目实行特许经营，在直接吸引投资的同时，更可以引进先进的经营理念，将旅游作为经济增长点，活跃地区经济，加快经济发展。