政府投资建设项目财政管理模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,建设项目论文,管理模式论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
如何强化对政府投资项目的资金管理，探析既能提高资金使用效益，又能促进廉政建设的支出管理模式，已是各级财政部门，乃至政府和监察等部门急需解决的问题。但由于制度、机制和人为等方面的原因，使得政府投资项目及其资金管理方面存在诸多问题，具体表现为：
1.财政职能定位问题。财政作为政府财力的综合管理部门，理应是政府投资项目的资金管理主体。但由于建国后长时期的投资资金管理职能由建设银行代理，建设银行因受非政府部门的权限制约，资金管理职能已被肢解得支离破碎。前些年，财政部门收回了原有建设银行代行的资金管理职责，但制度建设未相应跟上，事前、事中参与项目决策与管理不力，导致财政部门在多数情况下仅能在事后“亡羊补牢”，而不能在事前“防患未然”。
2.业主负责制。按相关法律规定，建设项目实行业主负责制，一般指建设单位或项目的实施单位负责。但业主负责制等同于业主对项目资金具有自有裁量权，投资额的提出、项目招投标、资金拨付及设计施工变更，均由业主组织或实施。而行使政府国有资金管理职能的财政部门仅起到监督作用。
3.项目计划与资金管理脱节。计划部门和财政部门同是政府投资项目的综合管理部门，计划部门侧重于项目管理，财政部门侧重于资金管理。但由于投资计划中也包含了投资额，在计划部门与财政部门协调不同步的情况下，财政部门惟依据计划安排划拨资金，而计划部门下达计划后不再过问资金支付量，超计划投资就难以控制。
4.中介审定制。按相关法律，建设项目投资额，包括投资变更额，由中介机构审定。而由于存在业主负责制，中介机构一般听命于业主，支出是否可列入项目投资，由业主操作，财政部门常在项目竣工或资金不足时，才能发现投资超计划的问题。
5.“钓鱼工程”。一些建设单位为使计划能顺利获批，常以少报投资额，或以资金自筹的名义报批计划。一旦项目批准后正式动工，不怕政府和财政部门不安排或追加资金，否则成了“半拉子”工程。
6.短期行为与“政绩工程”。目前政府官员的任期均较短，为尽快出政绩，无计划或资金不落实先上项目、少量资金上大项目的现象也较普遍。
7.“拍脑袋工程”。有些项目，未经科学论证或资金评审，就由决策者盲目确定投资计划，导致计划“先天不足”。
8.核算体系不健全。行政事业单位支出中，涉及建设项目的资金先列报经费支出，另开银行账户单独核算建设项目。支出列报后，财政部门较少过问建设账户的支出情况，导致财政部门在建设资金管理上前后脱节。
此外，条块分割、部门职责不清、部分项目管理人员业务水平和素质不高等也是影响投资效益的原因。
二、全过程监管：新型财政管理模式
建立有效管理模式，前提是解决财政部门在建设项目管理上的定位问题。作为履行政府建设资金管理的综合职能部门，必须全过程参与建设项目资金管理（如图1所示），并在其中切实发挥投资额的审查管理职能，建立起完整、连贯、有效、规范的管理制度。
图1 新型财政管理模式意图
1.事前监管：着重是项目可行性研究阶段的资金审查制，以及立项以后的概算评审制。
建设单位或计划部门组织项目可行性方案研究时，财政部门应审查项目资金的来源是否有保障，拼建项目或行政事业单位用于项目建设的资金是否合法，并出具资金审查证明，计划部门应依据资金审查证明作出是否同意立项的批复。
立项后，财政部门应委托中介机构对概算进行审价，并对审价结果作出评审，出具评审意见书，计划部门依据评审意见下达投资计划。即项目应通过“提出项目——可行性方案（资金审查）——立项——概算评审——下达计划”这样的程序，以保证项目的资金落实与计划合理。
2.事中监管：对重大建设项目要实行集中核算制，对财政拨款或纳入集中核算的资金实行直接支付制，对项目实施过程中的设计变更应实行变更审批制。
根据地方实际确定一定的额度，起点线上的建设项目统一纳入会计核算中心集中核算。建设单位根据投资计划、预算安排和工程进度发出支付指令，核算中心和财政部门负起对支付内容的再审查职能。实行集中核算后，为避免资金挪用，同时也为加快资金流转，提高资金使用效益，对建设项目支出应采取国库支付制，由财政部门直接将资金拨付到工程施工单位或设备材料供应商等支出的终端。在目前国库支付制尚未建立的地区，可采取核算中心直接支付制的形式。
此外，超计划投资最突出的问题，是项目实施过程中的设计（施工）变更。施工单位受利益驱动，总是想尽办法要求变更设计图纸，以增加投资额；由于实行业主负责制，设计单位受业主指令，变更也较为随意；而建设单位一方面是用财政资金，对资金支配的自我约束不力，另一方面人员调动频繁，也常受施工单位左右。为此，可考虑实行变更审批制，控制计划（施工）的变更权。对一定幅度内的变更可实行授权变更，即允许建设单位在规定额度内有权作出变更，超出额度需经财政部门会同有关部门评审后按相应程序审批。
3.事后监管：项目竣工后，对全部投资额实行结算审核制，并依据审查结果，由财政部门出具审核意见，建设单位必须凭审核意见相应结转财产。项目使用后，还应实行绩效反馈制，财政部门应对项目的使用情况进行跟踪，对投资是否过量等情况作出分析评估，以为日后的项目资金管理借鉴。
贯穿三个时段管理的中心环节，是实行财政委托审价制和两次审定制。作为政府投资项目来讲，业主并不单指建设单位，实质意义上的业主，应是代表政府管理资金的财政部门。因而，对项目概算、预算、结算与设计（施工）变更，均应由财政部门作出审价委托，而不再是业主委托，以改变中介机构听命于业主，将不合理的支出列入项目投资。财政在委托过程中，也应改变任意指定中介机构的方式，可采用招投标等形式，以避免“集体腐败”现象。对中介机构的审价结果，应由政府投资审价中心作出再评审，以确保审价结论的科学合理性。
三、相关配套措施的完善
1.法律保障。现行法律法规，尚无政府性投资项目管理的综合性规范化规定，出台的大多是条线为主的单项性规范，如涉及计划、财政、审计和建设等系统的法规，这些法规，多是在部门职责基础上形成，带有明显的部门痕迹，从而造成部门间或职责错位，都不管或都来管；或相互制掣，政府各部门的管理功能在内部抵消。杭州市萧山区政府近期下发了《关于加强政府性投资项目计划管理和资金管理若干规定的通知》，文中明确了政府各部门相互的职能和权限，从项目可行性研究、资金审查、立项、计划审批及设计（施工）变更审批等程序系列作了综合性规范，对政府各部门在建设项目管理上形成合力有较好的借鉴作用。
2.观念更新。现在位的政府官员，理财观念多是在计划经济体制下形成的，部分官员指令性、随意性、权力的不受制约性的思维模式尚未完全改变。应更新观念，强化制度的作用与对权力的制约，创立相互制约、监督完备的管理机制，并且应确保政府官员能受机制的约束。
3.部门功能定位。计划、财政、建设、审计和监察等部门，在政府投资项目管理上，具有项目计划、资金、建设管理与审计监督、程序和廉政监督等方面职能，各部门的职能定位须正确界定，以避免部门职责错位导致部门监管功能失效。
4.机构与人员到位。财政部门要切实发挥在政府投资项目资金管理上的职能，必须有相应的机构与高素质的业务人员。
5.投资决策机制。政府投资项目的“先天不足”，是项目确定的随意性。应强化可行性研究与项目储备库制度，建立相应的投资决策机制。