政府间转移支付制度的比较研究与借鉴，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制财政体制作为规范中央与地方政府间财政分配关系的有效途径，已广为世界各国所采纳。尽管其类型多有不同，但都在实施分税制体制的同时，构建起了较为完善、公平的转移支付制度，以此来正确处理分税制体制下所导致的中央与地方财政间的纵向不平衡和各地区财政间的横向不平衡的矛盾，成效是显著的。我国自1994年实行分税制体制以来，已初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度，实践证明在维护地方既得财力方面起到了积极作用，但在转移方式、类型以及制度的规范性等方面还很不成熟，亟需改进和完善。因此，对世界各国转移支付制度进行比较研究，无疑对进一步完善我国的转移支付制度具有重要的理论和实践意义。
一、发达国家转移支付制度的政策与实践
受各国政治、经济条件的制约，西方各级政府间大体上不存在下级政府向上级政府上解款项的问题，而基本上是高层次政府对低层次政府的拔款补助金的问题，仅就后者来看，发达国家总是从本国国情出发，充分考虑中央与地方各级政府间的相互关系来制定相应的转移支付操作制度，概括起来看有三种模式：
（一）补助金模式——美国转移支付制度的典型特征。
美国是一个典型的联邦制国家，其转移支付制度包括联邦对各级地方政府的补助和州对下级地方政府的补助，而且主要是后者。1985年联邦对州、地方的补助额为1072亿美元，相当于州、地方自有收入的21.8%，而州对地方的补助额为1196亿美元，相当于地方自有收入的55.3%。补助金的形式基本上有两种：条件式与无条件式补助，前者是指规定用途的补助，后者则指按受补助的政府可自主支配其用途的补助。在数额上，条件式补助金比无条件式补助金要大的多；在用途上，联邦政府安排的补助金主要用于社会福利，它是最大和最主要的项目；州对地方的补助项目主要是教育。在具体操作上，条件式补助金又分为配合式与非配合式两种。非配合式补助金是在提供补助时，不要求接受补助者对受补助项目提供部分经费，而配合式补助金则要求接受补助者同时也要出部分经费。前者是一种固定数额的补助，后者则视受补助政府对该项目的支出数额而定。
（二）税收返还模式——日本转移支付的基本形式。
日本是一个中央财政集中度较高的国家， 税收收入中中央税约占2/3，地方税占1/3，而在财政支出中中央政府支出约占1/3， 地方政府的税收收入远不能满足其支出需求，政府间财政关系有着鲜明的纵向不平衡的特征，因此需要中央政府对地方政府进行大量的转移支付。日本财政的转移支付不仅规模大，而且制度也较为完善，其形式是以税收返还为主的，主要包括让与地方税、交付地方税、国库支出金。
让与地方税实际上是一种为了便于征管而由中央政府代征的地方税，先由国税局作为国税统一征税后，按一定标准分解，再返还地方政府。包括地方道路税、液化石油税、汽油吨位税、航空燃料税和特别吨位税，其中来源于特别吨位税的收入是作为一般性转移收入由地方政府统筹使用外，其余四项则专项用于相应的公路与航空项目。
交付地方税是为谋求地方财源和均衡，调节地区差异并确保各级地方政府具有一定的行政能力，将国税的一部分下拨给地方，交付地方使用。交付地方税不附加其他条件，不指定专门用途，地方政府岁入中有近1/5来自交付地方税，贫困地区这一比例更高。
国库支出金是根据一定的目的和条件由国库拨付给地方公共团体，用于特定支出的一种财政资金。分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三类。目前是日本最大的转移支付项目，主要目的是支持教育、社会福利、公共工程、交通、社区发展等项目。
（三）财政均等化模式——澳大利亚转移支付的主要特征。
澳大利亚各州之间在自然资源、人口密度、经济结构诸方面存在着较大差异，然而从人均收入水平的地区比较来看，并没有贫富差异悬殊的现状，各地区人民均可享用到水平相同或相近的公共产品和服务，这在很大程度上得益于联邦政府的转移支付制度——财政均等化措施。其方法是设立联邦拨款委员会，独立于财政部，是一个咨询性机构，它首先设计出一套方案，在各州之间进行分配，根据有关因素并作一定调整之后，测算出各地的合理（或理论）收入和支出，再求得应有支出与实际财力的差额，然后提出各州在均等化拨款中所占的比重。具体拨款时又分为三种：一般性补助，即没有附加条件的经常性拨款；非专项的资本性拨款，用于支持各州的基本建设；专项拨款，由联邦政府指定用途，用于特定的工程或项目。财政均等化的依据是各州公民交纳的个人所得税率是相同的，因此，也应该有得到同等水平公共服务的平等机会，如医疗、教育、社会治安等。
纵观各国的转移支付制度各具特色，美国的补助金制度以科学、完善著称，日本的税收返还制度以规模大、体系健全而倍受关注，澳大利亚的财政均等化措施已经实现了公式化、规范化。尽管未能形成一个统一的模式，但作为处理中央与地方各级政府间纵向和横向不平衡的共同措施，在具体操作上仍可找出具体共性的地方，这为我们进一步完善我国的转移支付制度提供了理论根据。
首先，转移支付的数额取决于各级政府间的事权界定。一般来讲，财政集权程度越高，地方对中央的依赖性越强，地方所需的补助越多，表现出地方财政的非独立化；而在财政分权化的国家，地方对中央的依赖性较小，但地方各级政府间的依赖性较强。这说明转移支付额的确定，必须充分考虑一国中央政府与地方政府的事权界定以及地方拥有的财力状况。
其次，转移支付的用途多以公共基础设施、教育投入为主。中央政府对地方政府的补助金主要在于帮助收入水平相对较低的地方通过修建基础设施、增加教育投入，来达到使各地居民均可以享用到同样或相近水平的公共产品和服务，而不是把款项用于生产经营领域，即转移支付具有明显的非生产性特征。这与我国传统体制下将补助资金大量用于生产经营活动形成强烈的反差。应该说将补助金主要用于基础设施建设或社会保障是转移支付制度本身的客观要求。
第三，交叉运用多项补助方式的同时，确定一种主要类型的补助形式。在多数国家的转移支付制度中，并不仅仅使用某一种补助方法，而是视具体情况不同，综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助方式。当然，这种交叉运用也是有主次的，一般地，当中央政府是出于平衡各地区财政收入水平差异的动机时，则采取不规定用途的无条件补助方式，这样能够直接增强低收入地区的财政能力；当中央政府是为了增强地方提供某一种或某几种公共产品的能力时，则较多地采用附加条件的专项补助方式。通常，一般性补助是促进公平，实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式；而专项补助则有利于达到效率目标，提高供给公共产品的供给水平。
第四，转移支付制度的公式化和规范化。从各国情况来看，虽然补助金额巨大，补助对象众多，补助结构复杂，但在实施中都是有章可循的，不仅补助的实施过程达到了程序化，而且补助数额的确定也实现了公式化。许多国家设计了比较科学的、将多种因素考虑在内的计算公式，以此作为确定转移支付金额的依据，从而减少以至排除了转移支付的盲目性和随意性，增加了补助的透明度，消除了争论不休或讨价还价的现象。同时，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障，减少了人为因素的干扰影响。
二、进一步完善我国转移支付制度的思考
我国财政体制历经几十年的演变，尽管采取过多种形式，实行过多种制度和办法，但始终存在着各级政府间的上缴下补双向转移支付形式，特别是在传统体制下中央政府主要是靠地方政府将其组织的收入上缴以获得所需财力，这是统收统支体制的必然结果。严格地讲，这些缴拨关系都算不上真正意义上的政府间转移支付制度。在中国建立科学、健全的财政转移支付制度，是完善财政体制的一项重要措施，也是一项艰巨的系统工程，它包括统一认识、协调关系、强化管理、周密测算、调查研究等各个方面。1994年实施的分税制体制中，采取了以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度，这无疑是一大进步，但从规范性角度来看，却显示出很多不足，主要有：一是通过税收返还来大规模地向地方政府转移资金，极易使人们对税收的严肃性产生模糊认识，有可能为今后地方政府与中央政府争夺税收收入创造条件；二是税收返还与全国增值税、消费税平均增长速度挂钩，有可能进一步扩大地区间的差距，也容易导致全国财政收入增长缓慢的局面；三是税收返还只讲返还数额，并未明确规定返还资金的投向，使中央政府很难抑制地方财政资金投入中的结构不合理现象，增加了结构调整的难度；四是专项拨款补助在操作过程中存在着手段单一、方式不够规范和随意性较大等弊端，缺乏相应的法规依据和测算标准。可见，目前的转移支付制度无论在转移方式、类型，还是制度的规范性等方面，都存在着许多缺陷，尚需做进一步探索。
我们认为，完善转移支付制度一方面应借鉴西方发达国家的有益做法，为我所用，避免不必要的改革失误；另一方面应立足中国国情，在明确界定中央与地方支出范围和税收能力的前提下，有计划、有步骤地向规范化转移支付制度过渡。现有条件下应做好以下几方面的工作：
首先，要明确转移支付的目标，这是建立转移支付制度的根本依据。从西方国家实施转移支付的目的来看，转移支付的目标并非要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等，而主要是使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡。为此，中央对地方实施转移支付的基本目标，一是确保地方政府最低服务水准的实现；二是调剂地区间财政收入水平的差异。前者是转移支付制度的最终目的，否则各地方政府最低公共服务水准的非均衡化，必将带来要素的非正常流动或行政性干预、地区封锁，这对社会稳定以及全国统一大市场的形成都是不利的；后者强调中央财政的再分配功能，旨在通过地区间财政收入的转移，体现国家的产业政策，履行政府的资源配置和经济稳定职能。
其次，要选择科学的补助方式，这是转移支付制度的核心。一般来讲，地方政府更愿意接受无条件非配合式补助方式，以便地方因地制宜、灵活有效地使用补助资金。但从中央政府的角度来看，它更着眼于提高补助的整体效果，更乐于选择有条件配合式补助方式。根据我国的情况，一则中央财政与地方财政存在着严重的纵向不平衡，其收支比例呈倒四六的局面，即中央组织的收入占全部财政收入的60%以上，而中央财政负担的支出只占全部财政支出的40%左右，地方财政则刚好相反；二则地区间的经济发展不平衡，差距越拉越大。这种纵横不平衡决定了在选择补助方式时应视具体情况审慎进行。无条件补助应限于增加地方财政综合实力使用，以解决纵向不平衡问题。这里的关键问题是各地方税收能力与支出需求指标的测定，应当改现行“基数法”为“因素计分法”。同时由于目前地方税体系不健全，地方税收能力严重匮乏，因此，无条件补助在转移支付中必然占较大比重，但从长远来看，无条件补助又会增加地方对中央的依存度，不利于调动地方理财的积极性，应逐步降低其比重。有条件补助应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决横向不平衡问题。这里的关键问题是要积极创造条件，实现税收返还形式向多种专项补助形式并用的过渡，初步设想是取消税收返还，将增值税、消费税统一纳入中央财政收入，同时对地方实行专项补助，可设立中央委托支出金、中央特定补助金及项目拨款三种补助金。其中中央委托支出金，主要用于在事权划分明晰之后，有些关系国家整体利益需要中央负担，但具体委托地方政府承办的事务所需经费；中央特定补助金主要用于在地方政府兴办的事务中，中央认为有必要加以鼓励、支持的，可给予一定补助；项目拨款主要是对一些基础性建设项目采取的专项拨款。这样既便于考核资金的使用效果，使有限的资金用在刀刃上，又有利于确定对各地方的补助额，避免地区冲突。
第三，转移支付制度应尽量做到规范化，这是转移支付制度顺利实施的保证。一是应尽快设计出确定各地方税收能力与支付需求数的计算公式，使转移支付额的确定有统一的客观标准，进一步提高转移支付的透明度，排除转移支付过程中的随意性。二是补助数额不宜按一定比率增长，而应一年一定。因为按一定比率增长不仅会大大增加中央财政的负担，而且会不断提高中央财政对地方支出的基数，进一步增加今后对地方支出调整的难度；同时各影响支出的因素也是在不断地变化，一定比率增长无法适应经济形势变化的需要，必然导致“一定”定“百动”的局面，显然是不科学、不合理的。三是对专项补助金要实行补助项目资金的专项使用责任制，强化资金管理。从资金投入使用到项目完成的每一个环节，都要落实责任者。有关管理机构还要建立项目专门帐户，专款专用，不得把中央的专款补助用于平衡地方预算。要实行项目验收制度，提交资金预算报告和审计报告，尽最大限度地提高资金的使用效果，做到补助资金使用、管理的规范化。
标签：转移支付论文; 地方税论文; 税收返还论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 财政专项资金论文; 财政补助收入论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 地方财政论文;