公共管理学研究笔谈——公共管理中的社会自治，本文主要内容关键词为：笔谈论文,管理学论文,公共管理论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近代以来，围绕着解决个人利益与整体利益、私人利益与公共利益的矛盾和冲突的问题，出现了两种制度设计方案：一种是突出强调个人利益、私人利益的神圣性，把整体利益和公共利益寄托在个人利益和私人利益的实现之中；另一种是强调整体利益和公共利益，把整体利益和公共利益看作是个人利益和私人利益实现的必由之路。两种制度设计方案都有着充分的理论证明，而且，发生在从属于这两种制度设计方案的理论和学说之间持久不懈的争论，构成了整个近代人文社会科学发展的历史图式。在实践上，出于维护整体利益和公共利益的需要，必然会选择强化国家和政府集权的途径，因为，只有充分的集权才能为整体利益和公共利益提供保障。反之，强调个人利益和私人利益至上性的制度设计，则试图在个人权利的充分实现上来获得社会的和谐。前者强调国家和政府的统治，后者则演变成对公民社会自治的积极鼓励。然而，在20世纪末，却出现了公共管理这一新型的社会治理模式，它使近代以来围绕制度设计而展开的争论在某种程度上失去了理论意义和实践价值。公共管理向我们展示出一种全新的社会自治图景。
公共管理作为一种新型的社会存在和发展的实现方式，在现实表现上是以管理主体的二元化为前提。一方面，市场经济在重塑政府的过程中，把政府从社会统治的主体转变为公共管理的主体，让政府担负起公共管理的职能；另一方面，市场经济的发展又在社会自身之中呼唤出各种各样的自治型组织，这些组织也担负着公共管理的职能，成为产生于社会之中的、以非营利为宗旨的公共管理组织。
公共管理主体二元化的意义并不仅仅在于政府与社会之间以提供公共管理服务为内容的竞争关系的确立。而且，在后工业社会中，从事公共管理的组织会迅速膨胀起来，即组织种类和每一单一组织的规模都会迅速膨胀起来。有些组织在规模上也许会成长到拥有同政府进行竞争的实力。结果，政府极有可能成为众多公共管理组织中的一个组织，政府与其它的组织之间在同一的法律制度框架下展开竞争，整个社会在公共管理方面形成多中心的局面。原先国家与社会的分离在政府与社会组织之间的“竞争伙伴”关系中走向一体化的进程之中。
来自社会自身的公共管理所包含着的社会自治内容也向我们展示了这样一种前景：社会不是通过自己的代议机构实施对政府及其行政人员的监督，而是通过健全公共伦理标准和行为准则来实现对政府和行政人员的制约。当政府在特定的公共管理领域与社会的公共管理组织进行竞争的时候，这种竞争中所包含的合作主义服务精神必然会辐射到依然需要政府垄断的公共事务中去，从而使掌握公共权力的人不再实施霸权式的管理，而是谨慎地、负责任地运用手中的权力去达致服务的目的。因为，公共管理的社会自治内容包含着改变亘古以来就存在的自上而下的权力结构类型，并以一种新型的自下而上的权力结构类型取而代之。也就是说，公共管理的社会自治内容向政府提出这样一种要求：政府必须下放权力，给地方政府特别是基层政府更多的权力，以便它们为社会自治性组织提供更多的公共管理机会和自由度。这样一来，社会治理的垂直结构转变成水平的横向结构，从而使管理组织间的平等和宽容取代传统管理组织严格的排它性，传统组织中的纪律在很大程度上也为组织自身自觉的自律所取代。所以说，公共管理中所包含着的社会自治内容可以孕育出强大的按照公共伦理精神重新型塑政府的力量。
社会自治型的公共管理组织所追求的是公共目标，是国家和政府机构之外的专门担负公共管理职能的组织，它存在于社会之中，但在本质上不同于私人组织，它们不是致力于追求利润和获得利润，而是属于非营利性质的。由于这类组织的出现，造成了社会结构的变化，扭转了近代以来公共领域与私人领域分化的历史趋势。从历史发展的过程来看，社会自治型的公共组织是公共领域与私人领域分化的结果。一方面社会中存在着公共领域与私人领域分化的事实，另一方面社会又有着根深蒂固的整体性渴求，为了在这两个方面之间作出调和，人们一直追求有效的解决方案，起初，是在政治方面作出努力，通过改善政治制度和刷新政治行为来化解公共领域分化的负效应。在20世纪后期，在政治努力效果不佳的情况下，演化出一种通过管理途径解决公共领域与私人领域分化的问题，以求增强社会的整体性。就精神现象而言，社会自治型公共管理也可以看作20世纪管理主义崛起的必然结果。然而，它确实表现出了积极意义，成为一种连接国家、政府与社会的纽带，成为抑制公共领域集权行为和集权话语的有效调节因素，开辟了打破政府公共管理垄断化的突破口。
社会自治型公共管理组织的兴起虽然可以看作是20世纪管理主义发展的必然，但是，对这种管理组织，我们并不能仅仅持有管理主义的视角，它作为公共管理组织也必然包含着或潜在地包含着政治功能，甚至有一些公共管理组织有着明显的政治性特征。而且，从西方国家的情况来看，许多人是把参与这类组织作为自己政治生涯的起点，一些想成为政治家的人物，往往把在公共管理组织中的活动作为未来政治活动的“热身”。所以，不仅由政府承担的而且由社会自治型组织承担的公共管理都是具有政治内容的，至于政治影响，更不待言。
总的说来，积极的公共管理既是社会的自治方式，也是政府与社会的沟通途径。它使原来必须依赖于代议机构的单线式的反映民众意志和要求的途径，扩展到在公共管理中源源不断地传输民意和表达公众利益要求的通道。对于政府来说，这是替代性的公共管理机构，是第三部门；而对于民众以及所有的私人部门而言，它是一个新开辟的民意表达途径。如果社会自身中的公共管理组织具有充分的多样性，那么就会有着政府与社会之间的多元通道。政府从单纯地接受代议机构的压力而转向多方位地满足要求，从而形成一种客观的运行机制，以保证政府的代表性具有普遍的公共性内涵。
公共管理中的社会自治部分，也是促进市民社会理性化的积极力量。一方面，这种管理可以在全社会中培养起一种主体意识，从而彻底走出对国家、政府的依附心理。在这个基础上，进一步地激发出社会成员直接参与公共事务的热情，有效地监督公共权力的行使过程。另一方面，这种管理倾向于生成一种新型的制度模式，它不同于以往的那种由国家、政府自上而下地发号施令的模式，改变那些代表公意的政治家和政府官员出于特殊利益要求的目的而在华丽言词掩饰下玩弄权术的情况。这种新型的制度模式以来自社会自身的力量为主导，为公意的执行提供一种客观的制度保障。概括这两个方面的内容，从中可以发现公共管理中的社会自治包含对国家、政府所持有的公共权力的回馈型压力。而且，这种回馈型压力会固化为一种客观的管理机制，这种机制中的政治理念和管理理念，都会为服务社会整体的伦理精神所感染。进一步地说，这种政治理念和管理理念的伦理化不是来自于刻意追求的教育和教化，而是来自于公共管理机制的客观必然。从这一点看来，公共管理包含着生成一种导致伦理关系和道德行为运行机制，进而包含着首先是管理然后才是政府、国家的制度伦理化的趋势。