发展农村社区经济民主，本文主要内容关键词为：民主论文,农村论文,经济论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村的民主化改革涉及政治民主、经济民主和社会民主等诸多领域，是一项复杂和艰巨的长期任务。发展农村民主的复杂性和艰巨性主要来自于农村政治、经济和社会以及文化等领域的内在关联。某一方面的民主化改革实践，不仅面临该领域自身存在的对民主化的障碍，而且受相关领域民主化进程的制约。一方面，农村政治领域的民主改革要取得实质性的进展，不可能脱离我国具体的历史文化以及社会条件，通过简单地移植国际或国内的典型经验孤立地推进；另一方面，农村经济民主化改革成果的巩固以及农村经济民主的进一步发展，客观上需要农村政治体制改革的支持。当前农村基层政治民主的全面推进难以一蹴而就，农民负担过重的问题仍很突出的形势下，应重点发展社区经济民主。
一、发展农村社区经济民主：当前中国农村基层民主化改革的重点
20世纪90年代以来，农村基层政治民主化改革的进程有了明显的进步，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的农村基层民主制度的实践，进入了一个新的发展阶段。1990年，中共中央批准了《全国村级组织建设工作座谈会纪要》，对村委会领导班子的民主选举、健全村民会议制度、增加村务公开程度、发动村民制订村规民约、开展村民自治示范活动等都提出了具体要求。1994年，中央召开了全国农村基层组织工作会议，明确提出要着重抓好村民选举制度，村民议事制度，村务公开制度和村规民约制度的建设。这四项制度的提出表明：农村基层民主制度的基本框架初步形成。1998年，中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定明确提出：要进一步扩大基层民主，全面推进村民自治。从农村基层政治民主的发展进程看，村民自治的实践为从根本上化解农村党群和干群之间的矛盾，保持农村稳定，提供了一种较为理想的制度选择。值得重视的是：在相当一部分地区，村民自治由于种种原因，迄今仍然是一种形式。在家族和宗法势力较为强大的地方，由于农民对家族和宗法关系的历史性依赖，个人缺乏独立的权利观念，村里的重大事务实际上由家族中的权威人物决定，选举并不能从根本上改变家族式治理的传统机制。
全面推进农村基层政治民主制度的建设，要求农村传统文化创造性转化的支持和配合。政治改革总是在一定的文化背景下进行的，实现农村传统文化面向未来的创造性转化是在实践中确立现代政治民主制度的基本条件，也是农村政治民主化改革的内在要求。传统文化的创造性转化面临的外在约束和内在矛盾注定了农村基层政治的民主化改革难以通过国家的立法轻易地转变传统的基于血缘、地缘和业缘关系的政治运行机制，使农村基层政治民主的全面推进一蹴而就。
当前，在积极进行农村基层政治民主改革试验，培养和形成有利于农村基层政治民主化全面推进的社会与文化环境的同时，应把发展农村社区经济民主作为农村民主化改革的重点。发展农村社区经济民主，是从根本上解决农民负担过重的问题，保护和调动广大农民生产积极性的客观要求。近年来，农民负担过重的问题引起了中央的高度重视，国家采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法规来减轻农民负担，但是农民负担过重，仍是一个十分突出的问题。农民负担过重的主要原因在于农村基层政权农业剩余索取权的过度扩张。要解决农村基层政权凭借国家权力垄断和扩张其社会性农业剩余索取权，就必须加强社区经济民主建设，有效遏制农村基层政权凭借国家权力垄断和扩张其社会性农业剩余索取权。发展农村社区经济民主是形成社会对国家特别是农村基层政权农业剩余索取权扩张的有效制衡的关键。社区经济民主是防范中央关于减轻农民负担的治标和治本之策成为国家权利体系内部对农业剩余的再分配，从而偏离国家和农村社会间的良性互动努力方向的客观要求，也是促成农民经济利益得到政治表达，从而有效贯彻中央关于加强社会主义民主政治建设的决策，推进我国农村基层政治民主从村民自治法的程序形式转向实质发展的必由之路。
发展社区经济民主，就是要在提高国家介入乡村社会经济活动的透明度，加强农民对基层政权监督的基础上，把现在由农村基层政权统一决策和组织生产但也可以由农民决策和由农村民间组织承担的经济活动，交给农民和农村民间组织来决策和管理。提高国家介入乡村的透明度，主要是形成农民与农村基层政权之间的信息沟通、意见反馈和监督机制，使农村基层政权对必须由其负责的经济事务的统一决策和管理更加负责。发展社区经济民主，关键在于努力构造国家与农村社会的良性互动关系，从制度设置上分离农村基层政权的政治性农业剩余索取权和社会性农业剩余索取权。通过深化乡镇企业管理体制和企业产权制度改革，理顺农村基层政权与乡镇企业的关系，实现政企分开；在由政府保障最低限度的农村公共品供给的条件下，赋予农民社区公共品生产的自决权。
二、发展农村社区经济民主面临的主要问题
首先是极为不利的历史条件。
农村社区经济民主的发展，面对的是一个不可能自发生长和自然演化出社区经济民主机制的历史传统和权利体系。
封建社会抑制民权的悠久历史和新中国建立后高度集中的计划经济体制，使我国在国家与农村社会的关系上具有强国家弱社会的历史特点，强国家弱社会是政治性农业剩余索取权扩张的前提。20世纪70年代末开始的农村行政性分权与市场化改革，虽然使高度集权的政治和经济体制有了很大的转变，国家在农业和农村经济活动中的地位和作用有明显的降低，但是，由于农村城市化的发展一直滞后于农村工业化的发展，我国市民社会的发育相对迟缓。在国家直接介入和控制农村社会，国家与农村社会之间缺乏中介的条件下，国家政权内部权利结构的分化程度决定了农业剩余索取权结构变动的图景。一是国家农业剩余索取权结构离散化的现实情景。20世纪90年代以来，国家政权内部权利结构分化程度较高，国家涉农行政部门和农村基层政权对自身利益的追求导致国家农业剩余索取权名义上的扩张背离实际变动的趋势进一步发展。国家涉农行政部门和农村基层政权凭借国家权力扩展其农业剩余索取权，在形式上表现为国家农业剩余索取权的扩张，但国家涉农行政部门和农村基层政权扩张其农业剩余索取权增加的农业剩余并不进入国家规范的财政收支制度，而是继续在国家财政收支制度外运行。农村的费作为在国家规范的财政收支制度之外的农业剩余远远超过了国家农业正税规模的局面因此不会有大的改变。若依此轨迹演变，农业剩余索取权结构性变动很可能导致20世纪前半期华北农村的“国家政权内卷化”（注：参见〔美〕杜赞奇，“文化权力与国家：1900-1942年的华北农村”，江苏人民出版社，1994年版。）在21世纪前期的再现。二是未来通过农村费改税，实现国家农业剩余索取权结构集中化的可能。国家政权内部的权利主体及结构分化程度较低，国家在整合分化的农业剩余索取权基础上统一对农村社会的索取行动。在农业剩余索取权结构以国家利益为中心集中和统一的条件下，国家涉农行政部门与农村基层政权农业剩余索取权的变动在形式和实质上体现国家农业剩余索取权的变动。无论是国家农业剩余索取权结构离散化或集中化，国家农业剩余索取权的变动具有主要不是受市民社会的外在制约而是由国家内部控制的特点。在市民社会发展迟缓的情况下，缺乏对政治性农业剩余索取权扩张冲动的有效制衡，必然会导致农业剩余索取权结构变动呈现出国家农业剩余索取权扩张的趋势，势必造成对农民经济权益的侵犯和对农村稀缺资源的强化控制，从而危及农村经济民主化在土地长期承包和市场化改革等方面的已有成果。
其次，农村社区经济民主的发展，面临农村民间经济组织和社团的发展迟缓的制约。
农村民间经济组织和社团的发展为21世纪国家与农村社会关系的重构提供了契机。农村民间经济组织和社团的成长，有利于提高农民的组织化程度，形成国家和农村社会良性互动的组织通道。只有发展代表农民利益的农村民间经济组织和社团，才有可能对国家权力的过度集中以及农村基层政权侵权行为形成制约。在农村民间经济组织和社团成为国家介入和控制农村社会中介的条件下，国家农业剩余索取权的变动不仅取决于国家权利体系内部的变化，而且受民间经济组织和社团的制约。农村民间经济组织和社团的成长，是生成农村经济民主化所必需的权利制衡机制所不可缺少的条件。农业和农村改革以来，我国农村民间组织在数量上已经有了明显的发展，但是，真正代表农民利益，作为国家和分散的小农之间中间渠道的农村民间经济组织还很少。从农村民间利益主体的实际发展看，有的是以追求利润最大化为目的，有的是以作为农村基层政权贯彻和落实上级政策的组织手段，有的则是服务于组织发起者和领导者的个人偏好。无论是非政府性质的个体户、私有企业及经济联合体，还是带有不同程度官方色彩的农村专业技术协会和公私混合经营的农村民间经济组织，目前大多数还不能作为代表农民经济利益的自组织。以增进和保护农民利益为组织生成和发展目的的农民自组织，由于发展水平低、规模小、力量薄弱，目前还难以有效制衡农村基层政权农业剩余索取权扩张、成为国家与农村社会之间良性互动的中介组织。
第三，发展农村社区经济民主，面临农村基层政权权责不对称及利益过度扩张的问题。
农村基层政权政治地位上升及其在农村经济和社会发展中的功能增强是我国原来过于集中的政治体制分权化改革的必然结果，从高度中央集权的政治治理结构向相对分散的政治治理结构的变迁，无疑调动了地方发展经济的积极性。但是，由于分权化改革是在农村基层政权的现代化建设缺乏清晰目标的状况下进行的，权力分散化赋予农村基层政权极大的汲取农业剩余的权力的同时，并未以法制明确其在农业市场化、工业化和农村城市化以及政治民主化进程中应担负的具体责任。在对分权化改革缺少长期考虑和有效控制的情况下，权力与责任的不对称，一方面导致农村社区公共品的低效甚至无效供给，农村社区公共品的供给远远不能满足需求；另一方面，导致农村基层政权农业剩余索取权过度扩张，经由社区公共品供给的非契约型成本分摊机制和产权变动机制使得农村社区的经济民主化进程不进反退。
三、发展农村社区经济民主，必须对现有的权利体系进行调整和改革
鉴于国家权利体系内部的离散化变迁及农村基层政权农业剩余索取权的过度扩张形成农业剩余索取权的“内卷化”演变趋势，造成国家与农村社会良性互动的障碍，权利体系的变革应对农业剩余索取权的离散化变迁加以规范，重点解决农村基层政权农业剩余索取权的过度扩张问题。另一方面，国家农业剩余索取权的收缩所产生的权利结构的分散化演变，不能自动形成制衡农村基层政权农业剩余索取权扩张的农村民间权利主体及组织，因此，必须对农村民间权利主体及经济组织的发展加以诱导和规范，从而使权利体系切实向着有利于国家与农村社会形成良性互动关系的方向演进。
1、抑制农村基层政权农业剩余索取权的扩张
抑制农村基层政权农业剩余索取权扩张，才能避免农村社区经济民主化进程的停滞和退步。抑制农村基层政权农业剩余索取权扩张的基本途径如下：(1)运用中央政府的权威抑制农村基层政权农业剩余索取权的扩张。中央政府通过制定有关法规和政策，严格限制农村基层政权向农民和乡镇企业乱收费、乱罚款和乱摊派的权利，为农村基层政权农业剩余索取权的扩张提供一个确定的不得逾越的空间。(2)通过农村基层政权的行政改革来抑制农村基层政权农业剩余索取权的扩张。农村基层政权的行政改革是抑制农村基层政权农业剩余索取权扩张的重要途径，通过精简乡镇政权机构，提高乡镇政权的工作效率，可以减轻乡镇财政的增收压力。(3)通过发展农村基层政治民主抑制农村基层政权农业剩余索取权的扩张。建立健全村民自治制度，由农民来决定村里的重大政务，提高农民参与政治决策的程度，为改变传统的对上负责或对家族势力负责的政治治理机制，发展社区经济民主提供政治保障。
2、规范国家农业剩余索取权收缩过程中体制内权利主体的变迁
规范国家农业剩余索取权收缩过程中体制内权利主体的变迁，是建立一个廉洁高效的行政系统的客观要求。规范国家涉农行政部门的行为，是推进农业多部门分割的农业管理体制改革，转变政府职能，提高农业部门宏观管理效率的重要举措。规范农村基层政权的变迁和行为，其重要意义不仅在于缓解农村基层政权与农民之间的利益矛盾，而且是切实发展村民自治制度，推进农村基层政治民主和经济民主的必然要求。规范体制内权利主体变迁的主要途径如下：(1)改革多部门分割的管理体制，转变农业行政管理体制的职能。所谓农业多部门分割的管理体制是指不是根据农业产前、产中和产后等主要生产环节和贸工农等涉农产业之间的有机联系，而是按照不同行政部门的隶属关系和计划指标进行管理的一种行政管理体制。改革多部门分割的农业行政管理体制，就是要通过对现行农业管理体制的重组，对产供销和贸工农实行一体化管理，从管理体制上解决国家利益部门化的问题。(2)对现行的农村基层政权进行结构和机制的改革。农村基层政权结构改革主要是在合理设置乡镇一级政府的机构和功能的同时，大力提高村一级组织的自治程度。通过乡镇一级政府的机构改革，解决班子过多，人浮于事的问题。通过加强村一级组织的民主化建设解决政（府）社（区）不分的问题。农村基层政权的机制改革主要是在强化乡镇政府财政支出约束的同时，调整乡镇政府的财政收入机制，从财政体制上解决乡镇政府办企业，以及通过加重农民负担来增加财政收入的问题。
3、改革农村现行的税费制度
发展社区经济民主，必然要对现行的农村基层政权政治性农业剩余索取权和社会性农业剩余索取权合一的税费体制进行改革。改革的目的在于遏制农村基层政权农业剩余索权的扩张，从根本上解决农民负担重的问题。同时构造一种有效率的能满足农民对农村公共品需求增长的农村公共品供给制度。改革的基本构想如下。
在制度设置上把农村基层政权的政治性农业剩余索取权和社会性农业剩余索取权彻底分开。农村基层政权作为国家政权的组成部分，在与农民的经济关系上只有征税权，而不再有收费权。
推进农村社区公共品供给制度的市场化改革。一方面要提高农村基层政权公共品生产决策的科学化程度，有针对性地建立健全社区公共品使用收费制度，以降低农村基层政权提供社区公共品的成本，改进农村基层政权提供社区公共品的效率。另一方面，鼓励非政府的民间组织提供农村社区公共品，大力促进农村社区公共品多元主体、多渠道竞争性供给局面的形成。
在农村费改税的规模问题上，不宜将现在农村“费”全部改为税。农村“费”改为税规模的确定应从各地的具体情况出发，遵循费改税的数量不得超过目前必须由农村基层政权提供的社区公共品的供给成本这一原则。主要理由如下：其一，现在农村的“费”中，“提留”主要是农村集体经济组织凭借其土地集体所有权获得的租金收入，这部分“费”在性质上与国家税收有本质区别。其二，目前农村基层政权向农民“统筹”的“费”中，有相当一部分是农村基层政权根据社区公共品的需求向农民摊派的。但实际上，真正必须由农村基层政权提供的社区纯公共品很有限。农村办学和修路长期由政府统一起来，办学经费、乡村道路建设费在不少地区成为农民的主要负担，但农村教育和交通服务并非纯公共品而是准公共品，也可以由社会来提供。近年来地方上民间办学和修路已经有不少成功的经验。其三，将农村大部分“费”改为税，诚然可以在显著增加国家财政收入方面有所得，但是，鉴于近年农民负担较重，农民收入增长放慢，而国民经济保持较高的增长速度很大程度上依赖以农民收入增长为前提的农村市场的开拓和景气，就整体和长远利益而言，将农村的“费”全部改为税得不偿失。
4、加强农村基层政权的现代化建设
农村税费制度改革构想的实施必须解决乡镇财政拮据，靠巧立名目向农民收费发工资和福利的问题，这就要求切实减少乡镇工作人员，加快农村基层政权现代化建设的步伐。加强农村基层政权现代化建设的目标是大幅度降低农村基层政权的运行成本，显著增强农村基层政权为实现建设有中国特色社会主义新农村既定目标服务的能力，确保农村基层政权高效率地实施中央的农业和农村政策，凭借规范的行政和法律程序，全面发展社区经济民主，逐步提高农民的政治参与度。加强农村基层政权的现代化建设，当务之急是认真搞好乡镇行政体制改革，坚决把不在编人员和在编冗员精减下来。
5、诱导和规范农村民间权利主体变迁，推进农村社会组织的创新
诱导和规范农村民间权利主体变迁，推进农村社会组织的创新，是改变目前农村社区公共品供给成本分摊机制的过度政治化，落实农村税费制度改革关于分离农村基层政权政治性农业剩余索取权和社会性农业剩余索取权基本构想的客观要求。农村社会组织创新的目标是培育代表农民利益的民间社会组织，形成运作社区公共品自主契约化成本负担机制的组织载体。(1)使农民成为拥有独立的经济权利、平等的社会权利和政治权利的权利主体。(2)在促进农民作为独立权利主体发育的基础上，诱导农民联合起来，鼓励能增进和保护农民利益的农村专业合作经济组织和社区合作经济组织的成长。(3)通过制订法律和法规来引导并规范农村民间组织和社团的发展，使之适应农村社会主义市场经济发展的要求。社会主义市场经济条件下农村民间组织和社团应具备三方面的功能，一是作为农民经济利益表达的正规组织渠道，二是作为国家联系农民的中介，三是组织农民进入市场，化解千家万户的小生产与千变万化的大市场的矛盾。通过发展农村民间经济组织和社团，化解国家与农民之间现实和潜在的冲突，转化农业现代化及乡村城市化进程中不利于农村民主发展的因素，促进国家与农村社会良性互动关系的形成。
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