民办非企业单位：现状、问题及发展，本文主要内容关键词为：现状论文,单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为中国特有的社会组织，民办非企业单位法律地位正式确立至今已有10年时间。然而，这一我国独有的组织并未引起社会特别是学术界重视，甚至这一名称亦未得到社会与管理机构的认同与接受。[1] 这一问题在公民社会、公共事业及改革研究成为“显学”背景下显得尤为突出，其结果是研究滞后，而研究滞后是民办非企业单位发展面临的许多问题没有解决的重要原因。
一、民办非企业单位的现状分析
关注程度与民办非企业单位的发展状况、实际作用相关，关注不足在深层次反映的是这一组织尚未取得足以引人注意的发展、发生足以不可忽视的作用。以下几组数字可以说明。
1.从民办非企业单位自身看
从民办非企业单位登记数量看。1996年决策层决定将民办事业单位（即后来的民办非企业单位）管理由机构编制部门转交民政部门时，机构编制部门提供的数量是70万个，后来民政部门的工作人员经过进一步分析后认为民办非企业单位数量应在30——40万个之间[2]。截止到2007年正式登记的仅为17.2万个，与以前的测算数相差很大。
从民办非企业单位发展状况看。2006年全部民办非企业单位增加值726092.3万元，户均只有4.5万元，“利润”或收支节余微乎其微。上海的一项调查显示民办非企业单位的财务状况普遍较差，生存艰难：72.2％处于勉强维持状态，10.1％的存在着较大的赤字，只有7.6％获得微利。[3] 笔者2003年、2006年两次调查也证实这一点，在2006年调查中民办非企业单位2005年度的税前总收入年收入在10万元以下的占到了70.3％，而达到50至200万元的仅有4.9％；收支基本平衡为55％，收大于支为16.6％，支大于收则为28.4％（以下不注明出处的调查资料均来自上述两次调查）。
2.从比较角度看
在体制渊源、活动领域、提供产品等方面民办非企业单位与事业单位关系紧密，两者具有较大可比性。2006年底，民办非企业单位有161303个，职工1540476人，户均9.55人；固定资产原价：执行企业会计、事业单位会计、民间非营利组织会计分别是1160674、57262.5、3645237万元，共3818566.9万元，户均约23.7万元。[4] 事业单位机构数量虽然停止增长约10年左右，但仍达125万个，职工3035万人（机构与职工为2005年底数字）[5]，占有同定资产30066万元，户均职工约24.3人，户均固定资产约240.5万元。[6] 机构数量事业单位约相当于民办非企业单位7.75倍，职工数量事业单位接近民办非企业单位20倍，户均职工事业单位是民办非企业单位2.5倍多，户均固定资产更是超过10倍：改革开放30年后公共事业领域国有单位的垄断地位依然不可动摇。把上述数字与民营经济的发展进行比较，能更深刻理解民办非企业单位的实际发展状态：2005年我国民营经济在GDP中的比重约为65％，而民办非企业单位在公共事业领域中的比重与之相比有天壤之别。
不指望10年（从1998年算起）或30年（从改革开放开始的1978年算起）民办非企业单位能够成长出像哈佛大学、耶鲁大学那样有成就的机构，但前述数字反映的状况使我们不得不拷问：民办非企业单位发展良好吗？在肯定民办非企业单位是重要组织创新、取得一定发展的同时，必须承认民办非企业单位的发展还处于起步阶段、发展面临的困难很多。关注不足恰恰是上述情况的真实反映。
二、民办非企业单位发展问题的制度分析
发展不足是多方面原因导致的结果，其中，制度问题是根本性的。民办非企业单位的核心制度问题一是“民办”，二是“非企业”，对应国际通行语言相当于“非政府”与“非营利”。
1.制度的基本规定
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位的法律特征主要有：（1）不以营利为目的；（2）从事社会服务；（3）初始财产为非国有资产；（4）举办者是党政机关以外的企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人；（5）民办非企业单位的民事主体地位，包括个体、合伙和法人三种。进一步的规定包括：“不得从事营利性经营活动”（《民办非企业单位登记管理暂行条例》第4条），“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产”（《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条），上述规定隐含着“非利润分配性”要求。另外，2004年8月18日财政部发布的《民间非营利组织会计制度》（财会［2004］7号）规定：民间非营利组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。其中明确规定资源提供者（即出资者）“不享有民间非营利组织的所有权”。
大致上，初始财产为非国有资产、举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及个人体现“民办”方面的制度要求；不以营利为目的、资源提供者不享有所有权体现“非企业”方面的制度要求。
2.现实
第一，从举办主体看。根据浦东新区2004年对民办非企业单位举办者所作的分类统计，在民办非企业单位的举办者中，国有企业占14.2％；国有事业单位占34.2％；私营企业占19.2％；外资企业占2.5％；其他（基金会、社会团体、自然人等）占30.11％；真正民营的不到30％。[7] 据2003年对青岛的调查，虽有24.9％民办非企业单位认为本单位是由事业单位等公立单位转变而来，但事业单位登记管理部门、民办非企业单位登记管理部门及占总数78.12％的教育、卫生、科技类民办非企业单位业务主管单位均否认有事业单位转变为民办非企业单位情况发生。这样，概括起来，举办主体方面存在两个突出问题：一是公共部门承担举办主体角色过多。民办非企业单位应主要由公共部门之外的民间力量举办，利用政府资源举办应当是承担政府公共服务职能的事业单位，否则民办非企业单位难以体现出“民办”特征，公共部门大量介入举办民办非企业单位没有必要。二是由于制度不健全、政策不明确等原因，目前政府等公共部门介入民办非企业单位更多是通过非规范形式，造成“官民不分”问题，如在教育领域，政府及其他公立机构通过国有民办、“名校办民校”等方式参与民办学校管理、运营乃至举办；卫生领域，通过合作、联营、共同投资等方式，公立机构与民办医疗机构建立各种联系；科技领域，有些民办研究机构在资产、人员等方面与所依托（挂靠）的公共机构存在剪不断、理不清的关系。
第二，从初始资产看。民办非企业单位应利用非国有资产举办，但由于许多公共部门成为举办主体，民办非企业单位资产的非国有性质难以辨析，而有关规章允许初始资产可以拥有不超过三分之一的国有资产使问题更加复杂：一是举办者投入的资产中哪部分属于国有资产、哪部分属于非国有资产难以界定；二是除了事业单位、国有全资企业外的其他各种社会组织资产组成日趋混杂（如国有资产控股公司、国有资产参股公司），使得各种社会组织举办的民办非企业单位投入资产中是否有国有资产、国有资产占多大比例难以分清；三是政府为了鼓励民间力量举办公益事业而对给予一些优惠如无偿划拨土地或按行政划拨价提供土地，是否算国有资产投入尚难确定；四是许多民办非企业单位依托（挂靠）在公共机构，其财产并未完全从依托（挂靠）单位的财产独立出来。
第三，从不以营利为目的看。出资者（包括许多公立机构）举办民办非企业单位而不以营利为目的在现实中不普遍（也可以说不多见）：一方面是某些政策因素使得社会资源举办社会事业必须选择非营利组织形式（如教育），但其本意却是营利；另一方面是政策虽允许社会资源举办社会事业采取营利组织形式，但许多出资者仍然为了营利等目的而选择举办非营利性质的民办非企业单位。因此，调查中许多民办非企业单位认为其与企业的区别仅仅是“营利的方式不同（即目的是一样——营利）”。因而，“从营利性看，总体而言，民非远比社会团体要强烈得多。”[8]
另外，对不以营利为目的的现实界定主要是“不得从事营利性经营活动”。问题是：一是营利性经营活动本身难以界定，如果把收费作为营利性经营活动的标准，政府机关、事业单位均有收费行为，但没人否认政府机关、事业单位的非营利性质；二是民间组织能够获得的社会捐助、政府资金极少，不收费民办非企业单位无法生存，至于哪些收费属于营利性经营活动，哪些收费不算营利性经营活动，并未有合理的界定与有说服力的解释。
第四，从出资者不享有所有权看。多数出资者不认可出资者不享有所有权：2003年的调查中有高达73.8％的民办非企业单位认为产权归出资者（包括合伙人）所有；2006年调查中认为产权归出资者（包括合伙人）达到了74.3％。
抛开许多出资者出资就是为了营利、享有所有权问题，产权归出资者的现实“理由”是：民办非企业单位财产形成及增值过程，大致可以概括为出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力，这一过程与营利企业差别不大；如果民办非企业单位按照与营利企业基本一样的过程实现财产的形成及增值，按照非营利组织的产权规定确定其财产性质与归属就缺乏现实基础。如：2003年对青岛的调研发现71.8％的民办非企业单位缴过包括多种税种的税，只有10％的民办非企业单位获得过政府非资金性资助，极少数民办非企业单位获得过政府财政拨款和资助，个人、团体或社会组织有捐赠或资助意向（仅仅是意向而非实际捐赠或资助）的只占民办非企业单位16.7％……另外，北京的一项调研显示：80％的民办非企业单位的发展主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费。[9]
3.制度根源
从总体看，《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规是粗线条的（也可以说不成熟的）。同时，现实中民办非企业单位的相关制度是由一系列不统一、不连续、出自不同决策部门、包含不同立法层次的规定构成。由此导致的问题一是制度本身不成熟，二是一些制度规定存在诸多矛盾之处。
第一，从举办主体看。立法允许除国家机关以外的公共机构利用非国有资产举办民办非企业单位。在这些公共机构中，事业单位的资产及收益是国有资产，国有独资企业的资产及收益也归属国有；国有独资企业的公益金，虽属职工所有，但应用于职工保障，由于民非企业单位原则上是非营利性的，不能分红，因而公益金不可用于举办民办非企业单位。因此，作为公立机构的事业单位和国有独资企业是否具备举办民办非企业单位的主体资格是值得疑问的，至少其独立举办的可能性不存在（按规定国有资产不得超过民非企业单位资产的三分之一）。
第二，利用非国有资产举办。民政部制定的规章《民办非企业单位登记管理暂行办法》允许民办非企业单位财产中可以拥有不超过总资产三分之一的国有资产（需要说明的是这一规定未完全得到事业单位登记管理部门认可），因此，民办非企业单位并非完全利用非国有资产举办。另外，《民办教育促进法》及其实施条例规定：国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；国家财政性经费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金，国家财政性经费仅仅是国有资产的一部分，假如社会组织或者个人利用非国家财政性经费之外的国有资产举办民办学校，其资产可以全部属于国有资产，这类民办非企业单位与事业单位在资产方面并无区别。
第三，从不以营利为目的看。《民办教育促进法》规定：出资人举办民办教育机构可以取得合理回报，具体规定是首先出资人必须提出并在办学章程中明确要求取得合理回报，其次民办学校在每个会计年度结束时有办学结余，然后可以根据有关规定按一定比例取得回报。资源提供者可以取得合理回报虽然目前仅限于民办教育机构，并不普遍适用所有民办非企业单位，但由于教育机构占到了全部民办非企业单位的半数左右，由此产生的冲击相当强烈。
第四，从出资者不享有所有权看。一是民办非企业单位的个体型、合伙型（占到全部民办非企业单位半数左右）无法实现资产的转移，出资人自有资产与民办非企业单位的资产无法分离，因而，出资者无法不享有所有权。二是出资人举办民办教育机构可以取得合理回报，回报的基础是收益权，而收益权是所有权的核心权利，甚至在极端意义上可以认为所有权实际就是收益权。因此，出资者不享有所有权这一非营利组织基本原则首先被我们自己制定的制度“损坏”了。
如果现有制度既不能保证“民办”，又不能保证“非企业”，那么，制度本身与制度要达到的目标是存在差距的。民办非企业单位依据上述制度运行形成良好的治理进而达到良好的发展是极其困难的。因此，制度问题是制约民办非企业单位发展最直接、最深层次的原因。
三、民办非企业单位发展的政策建议
民办非企业单位是中国特有的组织，正式确立至今不过10年，完善制度是紧迫必须的，也是任重道远的。但制度本身不是目的，完善制度是为了更好地治理与更好地发展。因此，应从我国经济社会发展与民办非企业单位发展的实际情况出发，沿着有利于公共事业、非营利组织发展两条线索，按照中央提出的“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”原则，以培育为主要政策基调，以“民办”、“非企业”两大主题为重点进行制度调整与再设计。
“民办”方面解决的核心问题是政社关系问题，包含政府是否为民办非企业单位留有发展的职能空间、公共部门参与举办有无必要、公共部门如何规范向民办非企业单位转化三个问题。
1.政府由办事业向管事业转变
传统公共事业体制是计划经济与高度集权的行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物。社会转型促使公共事业服务由国家包办转向由公共部门、市场、社会组织（特别是与事业单位职能相近并存在体制渊源的民办非企业单位）共同供给。在三元社会结构下，三类组织并存、三种机制协调运行是我国公共事业改革与发展的趋势，其中政府主要承担基本公益性事业服务，市场主要承担私人物品性质的事业服务，非营利组织主要承担准公益物品性质的事业服务。因此，公共事业体制转型要求调整集管事业、办事业、养事业于一身的政府事业职能，实行管办分离，政府由办事业向管事业转变、由管手下（事业单位）向管天下转变：一方面通过举办事业单位等机构以直接生产、直接服务方式提供基本事业服务；另一方面引导、鼓励、规范社会力量进入社会事业，特别是按照“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”要求，坚持培育发展和管理监督并重，既为民办非企业单位留下发展的职能空间，又逐步完善有利于健康成长的政策体系，通过留下发展空间及良好的制度供给推进民办非企业单位健康发展。
2.严格约束公共部门介入
立法明确了国家机关不可以举办民办非企业单位，这还不够，应进一步限制公共部门作为举办主体、限制国有资产作为初始资产。按照国际通行的划分，我国政府机关、事业单位、国有企业均属于公共部门。民办强调的是民间力量举办、强调非政府性，而公共机构不管属于何类，均应执行政府职能。因此，如果社会公共事业需要扩大并需要政府提供，政府应通过举办事业单位等公共机构直接生产或向社会购买的方式提供公共事业服务，并无必要通过举办或参与举办民办非企业单位方式提供公共事业服务。另外，国有资产进入非营利机构不拥有所有权、不享有收益，而如果要求所有权、要求收益势必同非营利组织的性质相悖。不享有收益、不享有所有权，利用国有资产举办相当于捐赠（白送），在国家经济实力有限情况下，白送既没有意义也非规范的支持性措施。加上现实中公共机构出资举办动机复杂（或不纯）、国有资产不容易界定、现有民办非企业单位非营利性低，公共部门应慎重或不介入举办民办非企业单位。因此，修订制度的主线应是从不鼓励到限制再到禁止公共部门利用国有资产举办或参与举办民办非企业单位，把举办主体、初始资产完全交给社会，政府则代之以政府购买、减免税等规范性支持扶植民办非企业单位发展。
3.推进公共部门规范转化
存量改革（公共部门向非营利组织转化）与增量发展（培育发展非营利组织）是转型期我国非营利部门发展的两条基本路径。由于计划体制导致公共事业领域公共部门存量过大，因此在未来一定时期将部分提供非基本公益性事业服务的机构转化为民办非企业单位，既有利于公共部门改革，又有助于民间组织发展。由于规范转化的政策体系尚未形成，导致公共部门、国有资产非规范地进入民办非企业单位，造成官民不分、民办单位非民办等问题，因此，必须建立健全公共部门向民办非企业单位规范转化机制。规范转化的基础是完善产权制度，民办非企业单位财产属于非国有、非私人所有的社会公益财产，应依据“公益产权”原则，立足有利于公共部门改革与民办非企业单位发展，完善社会公益财产制度与监督机制，消除公共部门产权转移的障碍因素，逐步形成规范有序的国有资产转化机制。“国家人”转变为民间组织的“社会人”是转化难点，应基于企业、机关事业二元分立劳动人事制度长期存在的现实，以更适应市场经济的企业劳动与社会保障制度为基础，通过建立社会保险补充账户、政府合理承担身份置换成本等制度设计，合理衔接公共部门与非营利组织相关制度，形成有利于“国家人”向“社会人”转化的公共部门人员向非营利组织流动机制；同时，加快劳动人事制度与社会保障改革步伐，逐步建立统一的劳动人事与社会保障制度，消除人才在公共部门与民间组织之间流动的体制性障碍。公共机构“变性”是转化关键，目前各地实施的事业单位等公共机构向民办非企业单位转化均未实质性解决公共机构如何转化为民间性的社会组织问题，应通过逐步完善包括备案注册、登记认可、公益认定的非营利组织三级登记管理制度，与立足政府“办事业向管事业转变”基础上的事业单位合理退出机制，形成更富有动态性的公共机构与民办非企业单位转化方式与相关制度。
“非企业”方面解决的核心问题是非营利性问题，包括完善产权制度、设定非营利性底线、协调营利性与公益性关系三个方面。
（1）完善产权制度。应该明确：非营利性不是外在义务、道德假设，而是基于财产关系、产权制度的内在要求。一方面，民办非企业单位是以资金（利用非国有资产举办）为存在基础的组织，区别于以人为基础的组织（如公司企业、社会团体等）；另一方面，民办非企业单位是非企业的非营利组织（从事非营利性社会服务活动），出资人出资行为发生后并不成为“所有人”（资源提供者不享有所有权），进而出资人没有剩余索取权与剩余控制权。因而，产权制度是民办非企业单位最基本的制度，是保证非营利性的基础制度。民办非企业单位产权安排属于非国有、非私人所有的社会公益产权制度，出资者的出资行为在性质上应视为广义的捐赠而非投资。因此，应依据“公益产权”原则，借鉴国际非营利组织通行做法，完善民办非企业单位产权制度与社会公益财产的监督机制。
问题是我国目前并不存在与上述产权要求相关的制度基础，为此，许多学者提出借用英美法系的公益信托制度，特别是大陆法系国家的财团法人制度完善我国民办非企业单位制度，但我国并没有财团法人制度，民法通则的修改是否引入这一制度也未可知。虽然可以认为“我国的民事基本法虽然没有财团法人制度，这并不妨碍专门法规按照这种性质去设计制度”[10]，但民办非企业单位作为我国特有的非营利组织，制度形成是一个长期、艰苦的过程，而且就目前而言，大部分民办非企业单位不认同出资人不成为“所有人”的要求，借鉴大陆法系国家的财团法人制度进行改造需要解决大量的法律、政治乃至社会心理问题。因此，应结合我国非营利部门发展需要与立法进程，逐步、分阶段完善公益产权制度。
（2）设定非营利性底线。从另一个角度说，产权方面要求出资人不成为“所有人”的实质是为了保证非营利性。由此引出两个现实问题：一是在民办非企业单位相当不认可出资人不成为“所有人”情况下非营利性如何实现？二是无“所有人”（即所谓“无产权”）亦即非营利条件下如何形成有效激励？两个问题进一步的概括即如何在保持必要而非高度非营利性条件下促进民办非企业单位发展。
非营利性是非营利组织的基本属性，坚持并强调民办非企业单位的非营利性不仅正当而且有利于其长期发展。由于民办非企业单位多由个人出资，社会特别是政府提供的资助、政策优惠等有限，加之相关政策法规不健全，从整体看民办非企业单位的非营利性比较低，在目前条件下严格按照非营利性要求运作民办非企业单位难以发展乃至难以生存。必须承认：非营利性不是一蹴而就的既成事实，而是长期培育发展的结果。因此，当务之急是设定民办非企业单位非营利性底线，保障必要的非营利性，为其规范发展创造基础：一是在组织章程上明确阐明组织的非营利宗旨。二是在会计意义上把属于民办非企业单位的财产独立出来，特别是与个人、依托机构（无论是公共机构还是私人机构）的财产划分清楚。三是要求组织运作产生的收入主要用于公共事业。四是由出资与组织运作形成的资产的处置应在政府指导及社会监督下进行，这一要求含有财产的公开透明问题。五是对于能够规范运作并积极促进公共事业发展的单位，现阶段政府可以以奖励的方式（不同于分红）允许出资者和经营者提取一定的回报乃至返还部分出资，即把“合理回报”视为政府奖励而不是产权安排，是政府基于发展公共事业而予以的鼓励；同时，依据政府奖励、鼓励的性质设计“合理回报”的方式、幅度，这样既一定程度上满足部分资源提供者对回报乃至所有权或明或暗的要求，又减少、绕过“合理回报”等通常属于营利组织的财产规定对民办非企业单位非营利性的冲击。
（3）协调营利性与公益性关系。虽然非营利性将是长期培育发展的结果，但非营利性的长期匮乏导致民办非企业单位失去持续发展的基础，甚至失去存在的必要。因此，应创造环境协调营利性与公益性（非营利性）的关系，逐步提高民办非企业单位的非营利性：一是加大政府支持，特别是资金、税收、项目等物质方面的支持，改变民办非企业单位出资基本靠个人财产、运作基本靠个人及单位努力的状况，以政府支持换取民办非企业单位对非营利性的认同。国外经验表明非营利组织的非营利性与政府的支持程度存在着某种程度的正比关系，加大政府支持有利于政府更好地引导、规范民办非企业单位按照非营利体制要求运营。二是形成良好的社会氛围，引导社会关注、支持民办非企业单位的发展，包括提供捐赠、志愿服务等，动员社会力量支持民办非企业单位的发展。三是逐步提高民办非企业单位对非营利性的认同，通过政策普及、理论宣传、制度约束等方式来使大多数民办非企业单位逐步理解组织的非营利性要求。四是调整计划体制及其改革时期留下的一些不适宜规定，如不得举办以营利为目的的教育机构等（这势必将希望营利的组织强行纳入非营利组织），如出版机构必须到工商部门登记、领取营业执照，从而成为营利性单位（这势必将出于公益目的而不要求营利的出版机构强行纳入营利组织），给资源提供者提供选择，从而最大限度把营利动机强烈的出资者排除出去，或使其没有理由（借口）不认可非营利性。如果民办非企业单位对非营利性的基本原则根本不愿认同，应当允许或劝导其重新登记为企业或其他组织。
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