关于农垦经济发展与农垦经济体制改革的思考，本文主要内容关键词为：经济体制改革论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农垦经济体制改革现状。
国营农场自创建四十余年来，其行政管理体制、财务管理体制多有反复，几经变更，但在计划经济体制下，基本上是按“统收统支，统负盈亏”的机理在运作。改革初期，国务院首先于1978年批准国营农场实行农工商综合经营，使农场成为商品生产者与经营者的综合载体，有力地促进了农场产业结构的调整。之后，国家财政又于1979年在宏观领域加大改革步伐，对农垦企业实行了“盈利不交，亏损不补，自负盈亏”的财务包干体制，这一措施进一步从利益调整的角度给农垦企业注入了活力，它在减少国家财政支出压力（在此以前，国家财政对农垦每年补贴约10亿元），打破农场吃国家大锅饭局面的同时，也充分扩大了企业生产经营的自主权，极大调动了农场生产经营的积极性、主动性。随后，为进一步建立农场内部良性微观经营基础，正确处理农场经营中统分矛盾，于1984年，在农垦系统全面推行了大农场套小农场的双层经营体制；将农场经营统分优势有机协调起来，既保存了农场经营“统”的优势，又发挥了职工分散经营的积极性。经过这一系列重大改革措施的实行，国营农场发生了建场以来最深刻的变化。
1.目标功能发生变化。国营农场在仍然承担着国家“三个基地，一个中心”基本任务的同时，财务包干体制下，其以“生产、示范”为主要目标的初始功能逐步演变为以追求最大限度利润为主体目标，以其初始功能为辅助功能的状态。财务包干使国营农场成为一级利益主体，在自主经营、自负盈亏情况下，农场根据需求状况，在经营过程中采用的资源优化配置形式、先进技术、先进的劳动组合方式及管理方式只成为农场获取利益的一种手段。而在自身利益实现过程中，农场经营先进性的一面又对农村经济发展起到边际示范作用。
2.产业结构得到调整。改革以前，国营农垦企业以农业生产为主体，经济结构单一。1978年，全国农垦系统工农业产值比仅为4:6。改革，尤其是农工商综合经营政策的施行，使农垦工业、商业从无到有，从小到大发展起来，改变了长期以来国营农场农、工、商分割，产、供、销脱节的局面，使农场产业结构得到彻底调整。目前，国营农场已发展成为以农业为基础，以工业为支柱，种养加一条龙，农、工、商、建、运一体化发展的联合经济实体，从而建立起多元化的产业结构。
3.农场内部经济运行机制得到优化。计划经济体制下，农垦企业的生产、流通、分配环节均由国家计划统一管理，农场以政府控制附属物形态存在，企业只负责生产，而不计盈亏。企业与市场脱节，呈封闭型的经营状态。随着各项改革措施，尤其是财务包干体制的实行，扩大了企业生产经营的自主权，使企业由生产型过渡为经营型。它在农场内部构建起自主经营决策机制同时，也建立起了相应的利益激励机制。此外，由于农垦企业，特别是农垦工业长期被置于国家计划之外，所需原材料、燃料、设备、资金不在国家供应之列，均须直接从市场渠道获得。因而，国营农场受市场调节的历史悠久，受市场影响的范围、程度较国营大中型工业企业也要大得多。长期于市场竞争中求生存的历史，使国营农场形成了一套与市场动态自动适应的内部经济运行机制，农垦企业根据市场需求状况，价格变动情况，可随时实施各生产要素的重新组合，优化资源配置，进而调整产品结构，以取得良好的经济效益。
4.外向型经济格局初步形成。国营农垦企业在自身经济实力不断增强，生产组织程度不断提高，技术水平日益先进的情况下，不断拓宽经营思路，在搞好横向经济联合，把握国内市场基础上，开始将目光瞄准国际市场，在努力扩大自产商品出口额同时，开始大量引进外资，创办合资企业，目前全国农垦系统已形成了以肉、禽、蛋、罐头、大豆、纺织等产品为龙头的一批出口企业。1992年农垦系统出口商品总额已达46.17亿，外向型经济初具规模。
二、农垦经济体制改革存在的问题与困难
农垦经济体制改革的实践表明，改革的成功之处，在于重塑了农垦企业的内部经济运行机制，优化了内部经营环境，而农垦经济初期阶段的高速增长在很大程度上正是靠企业内部组织创新、发挥潜能的结果。不难看出，以实施财务包干体制为核心的农垦改革是通过在农场内部建立起利益激励机制，自主经营的决策机制，灵敏的市场调节机制而唤发出企业生产经营的积极性、主动性，促使企业向内使劲，挖潜革新，抓住市场机遇，调整产业结构，优化资源配置，以求得企业发展的。但农垦经济体制改革在成功地理顺内部经营秩序的同时。农垦企业外部经营环境改革却呈滞后状态。很显然，农垦经济的持续发展，单纯依靠内部生产要素的重组，而不拓展其经营的外部环境，其发展前景将是有限的。结合农垦经济改革实际情况，从内、外经营环境来看，目前，农垦经济进一步发展主要存在着以下一些亟待解决的问题。
1.约束机制软化。农垦经济体制改革以财务包干体制为契机，在农场内部建立起了一套经济发展的高效联动机制。但与此同时，却未能建立起有效约束机制。在企业经营决策、人事任免、资金投放、财务处置、利益分配权限充分扩大的情况下，对企业实施监督却完全依靠企业自我约束。这不能不说是一大漏洞。约束不力主要表现在两个方面：一是行政约束不力，按现行农垦管理体制，总场一级领导由政府任命，而总场、分场两级纪检、监察领导由总场任免。这使得两级法人及经营管理者的勤政、廉政监督基本上有名无实，对企业领导滥用职权，经营行为短期化，政绩考核虚假等现象也难以得到有效的遏止。二是财务监督不力。不同程度上以包代管现象的存在，使得财政、审计部门对农场财务监督流于形式。致使企业出现利益分配向个人倾斜，非生产性投资加剧，基础设施投入不足，有限资金使用非规范化。这严重削弱了企业发展后劲，不利于企业自我积累，自我发展能力的形成，从根本上有悖于国家改革的初衷。
2.积累机制运行不畅，自我发展能力形成困难重重。据有关资料表明，目前全国农垦系统自有资金总量与实际需求量差距悬殊，大多数企业资产是建立在银行贷款之上，负债经营率高达80%以上。企业自我积累率低，自有资金缺乏，自我发展能力难以形成。造成这种状况的原因：一是部分农场经营管理者素质偏低，经营不善，亏损导致企业无利可言，更不用说有财务包干结余资金用于发展。二是赢利企业由于企业内部约束机制不健全，管理者往往利用分配权限，滥发奖金和财物，将资金投向非生产领域，不按国家有关规定计提发展基金、折旧基金、流动资金，使资金分配处于扭曲状态，企业可用于积累的资金所剩无几。三是企业办社会，负担沉重使企业留利甚微。由于历史形成的原因，国营农场作为一个社区组织，其区域范围内的公检法、文教卫、邮电通讯、交通等未纳入属地政府管理序列，均由农场自筹兴办，而少量财政补贴往往杯水车薪，无济于事。以全国最大的黑龙江垦区为例，近几年，全垦区每年政策性、社会性开支近4.5亿，而中央财政拔款仅为1.05亿，企业需自补近3.35亿。农垦企业负担之重可见一斑。农场财力积累之难，亦不言自明。
3.投资体制不畅。①新的投入机制尚待培育，1983年，国家对农垦系统实行拔改贷，将农场流动资金交由银行管理，从而使农场依靠国家投资的旧体制被打破，农场投资主体由单一化变为多元化，形成了国家、农场、职工三元投资主体。在国家投资减少，农场财力积累缓慢的情况下，农场职工理应成为投资主体。但职工投资的多少完全取决于所获利益的大小，农资价格的上涨，农产品销价偏低，又严重制约了职工投资的积极性，从而有碍于新的投入机制的形成。②银行投资制约重重，在农场自有资金不足，资金需求量大，贷款依存度不断上升的情况下，而按现行金融政策，只将国营农场视为农业企业，因而对农场每年信贷规模的核定也主要是针对农业。在农场产业结构发生重大变化，农垦工业成为农垦经济主导力量的情况下，农垦工业的信贷资金未纳入国家计划。农场用有限的资金既要安排农业生产，又要满足工业的需求，资金供应处于被动状态，整个七五期间，全国农垦系统信贷总额仅占农村贷款总额的3.1%。③财政投资体制也使农场属地政府很容易从农场挖走一块投资资金。国营农场不设政府，因而没有一级财政，在每年履行纳税义务后，不仅县市能得到的工商税收分成，农场得不到，就连按政策从农业税、农业特产税、耕地占用税中提取并应返回扶持农业生产的农业综合开发基金、农林特产发展基金，由于掌握在属地政府财政部门手里，也很难落实给企业，甚至根本不返回农场。
4.政策执行难以到位。一是部分农垦干部管理部门在落实企业自主权上不彻底，使农垦企业在干部管理、经营决策、资金投资等权力上制约重重。难以自主经营。二是国营农场属地各级政府执行国家政策态度暖昧。往往出于本位利益考虑，有利的执行，不利的政策少执行或不执行。到目前为止，党中央、国务院出台的有关农垦经济发展的政策已经不少，如将贫困垦殖场纳入国家扶贫开发计划的政策；两税两费减免或部分返回的政策；农场职工享受全民企业职工待遇的政策等，但真正落实到位的程度极为有限。
三、农垦经济体制改革的方向
鉴于农垦经济改革现状，今后农垦经济体制改革在进一步完善企业内部改革的同时，重点要放在企业外部经营环境的改善上，在现有政策得到充分落实的基础上，适当采取一些新的倾斜政策，以更好促进农垦经济稳定发展。
1.强化企业监督机制。一是建立健全行政监督体系，农场各级纪检、监察部门的领导人职务任免，改由农场人事主管部门掌握，或农场纪检、监察作为属地政府的派驻机构，以从组织上为执法人员的执法独立性提供保障，监督的内容主要是各级经营管理者经营行为的合法性，任期内政绩考核真实性，国家有关法令、法规贯彻落实情况等。二是完善财务上的监督。在建立完善的企业折旧基金管理制度、发展基金制度、自补流动资金制度、财产抵押风险金制度、企业留利使用制度、利益分配制度基础上，各级财政部门对国家财务法令、法规、财经政策在农场的执行情况要实施监督，与此同时逐步完善由审计机关、农垦主管部门和企业内部审计部门组成的三级监督网络，以杜绝企业经营行为短期化、利益分配非规范化的现象，在保证国有资产的完整和增值的同时，资金上促进企业自我积累，自我发展能力的形成。
2.在金融政策上给农垦企业以优惠政策。考虑到农垦企业大都建立在生存条件差的地域，近几年经济实力虽有所增强，但经济基础仍然脆弱，在自有资金积累缓慢，自我发展后劲不足，而资金需求量大的情况下，为促进企业更好发展，银行应在加大投入上采取倾斜政策。①对各农场的信贷总额的核定，要将农垦商业、农垦工业所需信贷资金纳入年度信贷计划。分解下达到农场所有地对口银行，根据实际情况供应给农场，或切块给农垦主管部门逐步落实到位。②为减轻农垦企业巨额利息支出压力，应采取停息挂帐政策，对经审计部门审计确定为呆帐的，准予从银行呆帐准备金中全部或部分核销。③机构设置上，允许各农垦信用社，以利筹集社会闲散资金，扩大农场资金供应渠道。
3.财税政策上要适当倾斜。一是在保证现有农业综合开发基金和小农水拔款供应水平外，要适当增加财政支农周转金和其它工业、商贸周转金的投入。二是分税制财政体制下，农场履行纳税义务后，上缴的共享税属返回地方部分及农场自办社会性的税费，如教育费附加、城乡维护建设税、环境排污费等应全额返回给农场，用于农场自办社会性事业，减轻农场负担。对由属地政府征收的地方性税种，可考虑按60%比例留成给农场。
4.进一步完善与落实国营农场行业归口管理。行业管理一方面有利于国家行业政策、法令、法规在农场的普及与推广，使农场内部的土地、环保、物价、计生委、计量等行政职能部门更好贯彻有关的行政法令法规。另一方面行业归口管理可以优化国营农场的农业、工业、商业尤其是农垦工业的发展环境。要充分落实行业归口管理有关政策，除农垦要进一步加强同归口部门的联系，争取支持外，各级政府必须转变观念，切实落实农垦行业管理政策。