关于出版行政管理法制化的思考，本文主要内容关键词为：法制化论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法行政，作为依法治国极为重要的组成部分，是国家各级行政机关行使权力和管理国家事务的基本准则。出版行政管理工作，毫无疑问也要遵循这一基本准则。而国家各级出版行政机关要真正做到依法行政，实现出版行政管理法制化则是其必由之路。
十一届三中全会以来，我国出版行政管理法制化工作取得了突出的成绩。特别是90年代以来，有关出版行业的立法及法规、规范性文件的制定工作取得了突破性进展，社会主义出版事业的正确方向得到坚持，出版业空前繁荣，为社会主义物质文明建设和精神文明建设作出了重要贡献。但是，我们还应当清醒地看到，我国出版行政管理的现状同建设社会主义法治国家的总体要求相比，还有不小的差距。加强出版行政管理法制化建设，目前仍是我国出版行政管理工作亟待完成的头等大事。
出版行政管理法制化，是我国出版行政管理工作的性质和自身发展的需要，也是我国出版行业及社会出版活动客观形势发展的需要。我们必须充分认识到出版行政管理法制化的重要性和紧迫性，坚定不移地遵循依法行政的基本准则，以实事求是的科学精神，深入细致地探讨出版行政管理法制化的必备前提、中心环节和关键因素，为加快其进程作出努力。
必备前提：出版行政管理法规系统化
所谓法规系统化，是指法律和规定必须完备并保持内在的协调和统一。要实现出版行政管理法规系统化，则要以宪法为基本原则，以社会主义出版事业繁荣发展和规范管理的实际需要为基本根据，从全局出发，统筹兼顾，科学立法，配套立法，从而建立起完备的出版行政管理法规体系。出版行政管理法规系统化是实现出版行政管理法制化的必备前提。
出版行政管理法规体系，应当包括一切适用于出版从业人员和法人、组织、机关、团体的各项法规，比如，以国务院令发布的《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》等法规，新闻出版署发布的各种法规和规范性文件，各种地方性出版法规和规范性文件等等。从法规体系必须完备并保持内在的协调和统一的要求来考察，目前我国的出版行政管理法规距离系统化的要求仍存在着一定的差距。其中主要有两方面的不足：
一、法规不够完备，覆盖面不广，尚有一些重要法规亟待制定或修改。例如，1997年3 月八届人大五次会议通过的新《中华人民共和国刑法》没有涉及既非“制作、贩卖、传播淫秽物品罪”又非“侵犯知识产权罪”的非法编辑、出版、印制、发行的违法行为。旧刑法对此种行为以“投机倒把罪”论处，而新刑法废止了投机倒把的罪名。按照罪行法定原则，今后对此类非法出版活动将很难以《刑法》定罪量刑。尤其需要指出的是，至今我国尚未制定颁布一部《出版法》，不能不说这是我国出版行政管理法规体系中的一个严重缺位。
在今后一个时期里，我们应当在法规完备上多下功夫，在符合宪法、国情的原则下，使出版管理法规的覆盖面更大更广，充分发挥法制的强大作用。
二、现行的某些法规内容过于笼统，内在协调性不够，可操作性不强，必须通过制定实施细则加以补充。目前出版行政管理法规中定性的规定较多，定量的规定较少；基本规定较多，细则规定较少；实体规定较多，程序规定较少。例如，《出版管理条例》第二十五条和第二十六条对于我国出版物内容作出了规定，第四十六条对于出版物内容违反规定的行为作出了具体处罚规定。但是，从法律应具有精确性和可操作性的要求来看，这些条款执行起来仍然比较困难，需要定性与定量结合的精确、细致的细则规定。如果担心此类细则规定难以周全，那么，也可以考虑采取制定实施程序的方法来保证这些条款的正确执行。要从程序规定上保证行政执法公开、公平、公正，使出版单位和著作者的正当权利得到保障。
总之，有关部门应当通过实践，总结经验，从切实提高可操作性、提高行政效率方面入手，对出版行政管理法规进行修订或补充，使之符合法规系统化的要求，从而真正成为出版行政管理法制化的必备前提。
中心环节：出版行政管理必须严正依法
社会主义法制化的基本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。其中，立法是法制化的必备前提，执法则是法制化的中心环节。
近几年来，各级出版行政机关坚持正确导向，整顿出版秩序，扫黄打非禁盗，治散治滥，取得了成绩，提高了威信。然而，从法制化的要求和出版行业的实际情况来看，一些出版行政部门还不同程度地存在着有法不依、执法不严、违法不究的问题。因此，在法规系统化这一必备前提实现之后，我们必须把严正依法行政作为法制化的中心环节、主要任务切实抓好。
所谓严正依法行政，就是以事实为根据，以法律为准绳，严格、公正地实行行政管理。依法行政必须严格，是指必须严格执行法规，严格按法定程序办事，严格履行行政管理者的职权和职责，维护法律的权威和尊严。依法行政，就是要依照法规，管理国家事务，约束公民、法人和其他组织，追究不履行义务者和不能正当行使权利者的法律责任；同时，还要维护公民、法人和其他组织的正当权利和义务。行政处理通常分为究责性行政处理和授权性行政处理两大类，前者是行政机关依法要求公民、法人或其他组织承担某项义务，或者是免除、减免其某项义务。例如，一切出版从业人员均负有遵守国家各种有关法规的义务，如不履行义务，行政机关则有权对违法者进行究责性行政处理。后者则是行政机关依法使公民、法人或其他组织获得某项权利，或者是剥夺其某项权利。例如依法发给许可证、执照、产品鉴定书，依法批准出版物的出版权、制作权、销售权，等等，行政机关应当严格依法审批，为权利人服务。司法机关的基本任务是只罚不赏，出版行政机关的基本任务却是赏罚并重，都必须严格依法执行。
法律的生命就是公正。严格依法行政，理所当然也就意味着公正。之所以强调了严格之后还特别要提出公正的要求，是因为随着市场经济的发展，我国的所有制结构以及公有制实现形式发生了很大的变化，国家行政机关必须公正地对待一切公民、法人和其他组织，对其合法权益，必须公正地依法保护。出版行政管理的对象包括不同所有制的各种单位和不同身份的公民，需要各级出版行政机关公正地依法管理。对这些对象之间的纠纷，各级出版行政机关须公正地依法调解、仲裁。如果出版行政人员法制观念不强，地方保护主义作怪，“自己人”感情作祟，该处罚的不处罚，应重罚者从轻发落，更遑论某些人一旦腐败起来，颠倒是非，肆意偏袒，再好的出版行政管理法规也将无法得到遵守，法制化必将成为一句空话。
尤其需要指出的是，事物总是复杂多变、丰富微妙的，再全面细致的法律规定也总有其限度，这就使得法律规定与执行之间难免存在着某些差距。为此，执法裁量规定中经常保留有一定的由执法机关把握的幅度。裁量行为可以分为羁束裁量和自由裁量两类。羁束裁量指照章办事，严格执法，如淫秽、反动出版物以及盗版、走私行为，一经认定必须究办。自由裁量赋予行政机关的则是按照法律规定的范围灵活掌握的权利，如《出版管理条例》规定从事非法出版活动的“予以取缔，没收出版物和从事非法活动的主要专用工具、设备以及非法所得， 并处违法所得3倍以上10倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这里，出版行政机关便掌握了相当大幅度的自由裁量权。这时法律要求执法者的将是公正。在实际工作中，管理者和被管理者往往会在仲裁的自由裁量上发生矛盾，有些出版行政机关在这方面的问题也比较多，从而影响了行政执法的效果。
总之，各级出版行政机关只有建立健全自我约束机制，特别是要严格按程序依法办事，不断提高行政机关执法的整体水平，才能达到严正依法行政的要求。
关键因素：加强出版行政管理主体建设
众所周知，出版行政管理主体是出版行政管理法制化成败的关键因素。出版行政管理法制化的最终实现有赖于出版行政管理的承担者——出版行政机关依法行政的主体的全部实践。加强出版行政管理主体建设，理应是出版行政管理法制化建设的核心、关键和重中之重。
要加强出版行政管理主体建设，首先必须拥有一大批高素质的行政管理人员。政治强，业务精，作风硬，素质高，是对他们的总体要求。他们必须具有正确的世界观、价值观、人生观而决不能个人主义膨胀，讲政治、讲正气而决不能见利忘义；必须不断提高政治鉴别力和科学知识素养，不断加强社会责任感和职业道德，不断强化敬业精神和奉献精神。他们必须具有比较广阔的知识面和比较强的专业能力，从而能够处理出版业的各种问题。我国出版事业近年来发展迅速，管理任务陡增，队伍准备不足，是一个比较突出的问题。有的出版行政管理人员虽有较高的文化水平但对出版业务缺乏系统的了解，有的出版业务能力较强可是行政管理能力较弱。对于相当数量的人员，依法行政还是一个新的课题，因而，在行政管理工作中难免要出现脱离行业实际、出版法规知识生疏以及管理不到位等问题。各级出版行政机关应把培训出版行政管理人员作为培训工作的重点，培训出版行政管理人员应把对在职人员的培训作为重点，培训内容应把出版行政管理法规和依法行政作为重点，兼及出版行业的方方面面。培训上岗应成为一项制度，坚决杜绝不称职者特别是法盲成为出版行政管理执法人员。
要加强出版行政管理主体建设，还要理顺体制，建立健全制度。依法行政的首要问题是职责与职权要明确。执法主体合法方可行政。对于应当追究刑事责任的案件，必须移送司法机关处理，不能越权处罚，不能以罚代刑。执法主体的内部工作制度要严格。建立健全的制度是法制化的必备条件，是依法行政的重要保证。执法前的立案程序必须及时到位，处理决定的审批程序必须科学严格。各级版权局是我国相对独立的版权仲裁机构，既解决有关版权的行政争议，也解决有关版权的民事纠纷，而且合复议与裁决于一体，更应当加强内部的工作制度和行政程序，以保证正确、公正、严格地依法行政。
要加强出版行政管理主体建设，一定要建立健全对主体的监督检查机制。目前，主要是要建立两个制度和四个途径。两个制度是：机关和行政人员执法责任制、评议考核制。要严格进行执法记录，广泛开展民主评议，科学设置考核程序，严格奖惩。四个途径是：上级出版行政机关对下级出版行政机关的行政监督途径、各级人民代表大会的法律监督途径、各级司法机关的司法监督途径和广大人民群众的社会舆论监督途径。四种监督途径各有其具体的监督方法和任务，都将为出版行政管理主体的建设提供良好的外部条件，促进其健康发展，使之在我国的出版行政管理法制化进程中真正发挥关键性的作用。