成人教育立法若干问题的思考，本文主要内容关键词为：成人教育论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场经济法治化与成人教育立法的关系
（一）市场经济是法治经济。社会主义市场经济体制，实质就是以市场运行机制取代传统的指令性计划和行政手段为基础的资源配置方式，它存在着这样一些基本特征：一是市场的多样性，它包含了商品市场，要素市场和服务市场三类市场，而每类市场又包含多种子市场，这里多个市场构成一个市场体系。二是市场主体的多元化、多层次，它包括了全民所有制、集体所有制和其它经济成分（主要是三资企业、联营企业和个体私营企业等），这形成了以公有制为主体，多种经济成分共同发展的格局。三是竞争性，拥有经营自主权和独立经济利益的多个市场主体，在市场机制中，互相竞争，优胜劣汰。四是收入分配形式上，多种分配形式并存，形成以按劳分配为主，其他分配形式为补充的格局。五是政府的间接调控代替直接的行政干预。
由于市场经济存在着上述这样一些特征，使它在正常运行时候必须有相应的法律加以保障。这是因为：(1)只有通过法律调整，才能使市场上的多个主体保持平等的地位，使市场主体能自主地表达、选择、交换，成为市场机制正常运行的前提；(2)只有通过法律调整，才能使多个市场运行始终处于有序状态，使每个市场本身的各环节、各方面都纳入整个市场体系正常运行轨道上来；(3)只有通过法律调整，才能排除市场主体的主观性、随意性，实现市场的平等交易，公平竞争的规则；(4)只有通过法律调整，才能有效地调整各个利益主体间的利益冲突，保证利益分配的均衡性；(5)只有通过法律调整，才能实现宏观调控，使有限资源得以合理配置。
因此，我们认为，市场经济实质上是一种法治经济。
（二）市场经济法治化对成人教育立法工作的影响。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑必须和经济基础变化、发展相适应，同时亦对经济基础起着反作用。我们现在进行的经济体制改革，就是对原有经济基础的改革，即是以法治为主的市场经济体制取代原有的以人治为主的计划经济体制。经济体制的这一改变，势必影响到作为上层建筑的其中一个部分的成人教育。由于上层建筑的变化要和经济基础相适应，因此，市场经济的法治要求促使成人教育走上法治化的轨道。以法律规范成人教育是成人教育适应市场经济法治化的必由之路。我们应该加快成人教育的法制建设，只有通过成人教育立法，才能对成人教育在市场经济中的地位、作用，各主体的权利和义务等基本问题加以确定，从而为成人教育提供有力的法律保障；只有通过成人教育立法，才能把成人教育改革过程中的新成果、新经验以法律的形式加以确定，从而为成人教育改革的进一步深化提供有力的保证；亦只有通过成人教育立法，才能真正实现依法治教。
由此可知，加强成人教育的立法，是当前的一项刻不容缓的工作。
二、成人教育立法的几个主要方面
（一）确立成人教育法律地位。成人教育作为一种传统的学校教育向终身教育发展的一种新型教育，有着十分重要的战略地位。邓小平同志早在1985年全国教育工作会议上就指出：“我们国家国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，……”。中共中央《关于社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》指出：“社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。”在1994年全国教育工作会议上，江泽民同志进一步提出：“要大力发展各种层次职业教育和成人教育，使大部分人思想文化素质和职业技能得到提高。”
但由于种种原因，不少单位的成人教育还未真正摆在优先发展的战略地位上，许多时候，“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。这就造成了成人教育在改革和发展过程中出现反复，直接影响到它的生存和发展。同时亦使到成人教育的地位和作用，由于领导认识和注意力的改变而改变。
因此，应尽快以法律的形式明确成人教育是我国教育事业不可替代的重要组成部分，是提高劳动者素质、振兴经济的必由之路。它的存在和发展将会大大地推动我国经济、技术的发展。
只有通过这样的立法，才能彻底解决成人教育发展中大起大落的问题，从根本上保证成人教育的改革和发展。
（二）规范成人教育目标。随着社会主义市场经济体制的建立和现代化建设的发展，成人教育培养目标有了新的更高的要求。一方面，市场经济的开放性、多元性，极大地解放了人的个性，使人们可以在激烈的市场竞争中充分地、自主地发挥其聪明才智，使个人潜能得以全面释放。另一方面，由于市场经济是一个高度有序的经济运行方式，它要求人们在行动时，必须充分地尊重市场经济的各种规则，严格依法办事。因此，在市场经济下的成人教育要坚持党和国家的教育方针，既要适应市场经济规律，又要遵循成人教育的自身规律，培养人才。这些人才不仅要有良好的文化科学素养、身体素质，而且还要有良好的思想、道德素质。这样，我们在对成人教育进行立法时，就要规范成人教育的目标。即要明确规定必须培训既有知识、有能力，能开拓、会创新的，又能守法，有纪律、重道德的人才。
只有规范成人教育的目标，才能保证成人教育始终保持正确的办学方向，培养实用人才，排除“唯文凭论”、“唯学历论”和片面追求经济效益的消极影响。
（三）规范成人教育办学主体。随着成人教育办学单位自主性的加强，成人教育各办学部门日益从原来的依附式办学转变成面向社会，拥有真正的办学自主权的办学实体，这无疑给成人教育带来了无限的生机。但在这一的转换过程中，同时亦出现了种种问题，诸如：许多学校的专业设置、课程设置重叠，造成大量人力、财力的浪费；各学校对人才的培训目标和使用不完全一致；某些办学单位为追求经济效益，乱办班，乱收费，乱发证；某些办学单位不顾自身的办学条件盲目开班，实行高收费，企图从中捞一把；更有一些办学单位在与同行竞争过程中，不是依靠公平、合理的手段，而是采取种种不正当的手法；等等。
这些现象的产生，是因为在新旧交替过程中，旧的规范未能适应新形势的发展，而新的规范又未能及时出台，从而造成成人教育管理中，旧法不能依，又无新法可依的局面，导致成人教育的运行秩序。
故此，我们在进一步授予成人教育办学单位办学自主权的同时，明确教育主体的办学目标、规格、质量，确定其权利、义务、利益、责任，规范其在办学过程中的种种行为，从而使成人教育主体在法制的轨道上实行自我完善、自我约束、自我发展。
（四）规范成人教育管理体制。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出在加强宏观调控的同时，要将教育管理权适当下放。这就是说，成人教育的管理体制应逐步走向分级管理。那么，中央和地方之间如何分权？地方成人教育管理自主程度如何？管理部门应怎样对教学实体进行管理？教育经费如何筹措，如何使用？这些问题的界定，都需要通过立法，以理顺中央、地方，行业、企事业组织和其他社会组织的职责、权限，确定教育管理部门、其他管理部门与教学实体的关系。
同时，我们还应注意成人教育管理手段的规范。这是因为，成人教育行政机关是人民公仆，它代表人民对成人教育进行管理，因此它在行使人民赋予的管理职权时，就必须按照反映人民意志的法律、法规进行管理，以保证行政部门管理的合理性、公平性，使公民受教育权利获得切实的保障。
另外，在成人教育管理手段上，虽然存在着教育的、经济的、行政的等手段，但我们可以看到，随着法制的日益完善，各种管理手段将会包含在法的形式之下，由法律加以保障和制约。
除此以外，成人教育管理手段法律化还是管理部门进行权威性、高效管理的需要，因为随着办学实体独立性、自主性、分散性、广泛性的增强，成人教育管理部门的宏观管理越来越需要法律，实行依法治教。因此成人教育管理手段法律化，是成人教育立法的一个重要内容。
三、成人教育立法和立法环境的关系
（一）《中华人民共和国教育法》与成人教育立法的关系。1995年3月18日第八届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，对我国各类的教育关系进行了全面的调整，它为我国实现全面的依法治教提供了基本的法律依据。因此，我们在进行成人教育立法时，应注意到它们两者之间的关系。
首先，成人教育立法必须要以《教育法》为基本依据，必须符合《教育法》所确立的基本原则、基本制度。《教育法》作为我国教育法律规范体系的“母法”，在调整教育关系上具有最高的法律效力，它在“总则”中所作的建立职业教育制度和成人教育制度的规定，是进行成人教育立法的依据。它所确定的基本制度、基本原则，如规定的我国教育坚持社会主义性质的原则，德、智、体全面发展的教育方针，实行国家教育考试制度，实行学业证书制度，实行学位制度，还有教育督导和教育评估制度等等，都是在进行成人教育立法所必须遵循的。
为此，我们还应对现行的一些法规、规章、制度进行审查，凡是与《教育法》不完全相符的要进行修订，相抵触的就予废止，以确保法律的严肃性、衔接性。
其次，成人教育立法在符合《教育法》的基本原则的前提下，还应注意到它本身的特殊性。《教育法》所调整的整个教育关系，而成人教育立法主要是为了调整成人教育方面所形成的各种社会关系，它们之间是普遍性和特殊性的关系。因此，我们在进行成人教育立法时，既要遵循《教育法》所确定的基本原则、基本制度，同时也应注意到成人教育本身的特殊性。例如，《教育法》规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。”这一条表明了国家是我国教育的主要承办者，这是由我国的社会主义性质决定的，但这是从总体来说的。而对于成人教育来说则由于它与市场经济的紧密联系性，它要“更多地面向市场需求，发挥社会各方面的作用”，它的主要承办者是各行业、企事业单位、社会团体和公民个人，国家对其所起作用主要是统筹规划，宏观管理。这也和《教育法》规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”相符合。
（二）将成人教育立法和普通教育立法紧密联系起来。成人教育立法和普通教育立法是整个教育法律体系中的两大组成部分，这两个组成部分同时并存、并行，相互渗透、相互衔接。例如，在新颁布的《中华人民共和国教师法》中，明确指出该法其适用范围包括：“各级各类学校，是指实施学前教育、普通初等教育、普通中等教育、职业教育、普通高等教育以及特殊教育、成人教育的学校”，“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”。因此，在进行成人教育立法时，应注意两者的联系，力求使它们既互相配合，又界限分明，分工清晰；既互相渗透，又不重叠交叉，相互抵牾。以便形成一个结构清楚、层次分明的、完整的有中国特色的教育法律体系。
（三）成人教育立法应紧密联系其他相关的法律。宪法是国家的根本大法，明确地规定了“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”这些基本原则，是我们进行成人教育立法的指导思想和立法依据。
同时，成人教育存在着社会性的特征，它是经济、科技等社会领域中的一根链条，它和经济、劳动、行政管理等方面的法律法规存在着的密切联系，要彼此相协调。例如，在《全民所有制工业企业法》、《劳动法》、《公司法》、《工会法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等法律、法规中，对职工教育、职工培训工作都作出许多重要的规定，这为成人教育中的一个重要方面职工教育的法制化工作提供了相关的立法依据。
因此，我们在成人教育立法中，一方面应以宪法、《教育法》等法律和相关的法规为依据，加强成人教育单行法规的立法，另一方面还应注意到其他法律部门关于成人教育的相关立法，将单行法与相关法紧密地联系起来，共同构成完整的成人教育法律体系。
（四）积极借鉴外国成人教育立法的经验。成人教育是伴随着近代的社会化大生产的产生而产生、发展和逐步完善起来的，它在西方发达国家已有相当长的历史。西方发达国家在成人教育实践中，都非常重视成人教育的立法工作。在德国，早在1876年的《工业法典》中就有了关于职工教育的规定；在日本，明治维新后，明治政府颁布了《学制二编》，增添了职业教育的内容；在美国，1917年国会通过了《史密斯——休士法案》，决定兴办中等职业教育。
另外，西方国家成人教育立法的范围非常广泛，涉及到成人教育的各个方面。例如日本的《社会教育法》，对成年人的一般教养、职业教育、生产教育、体育保健、娱乐艺术等诸方面作出种种规定。瑞典通过《市政成人教育法》等有关成人教育的法案，对成人教育的地位、教学目的、资金来源、组织领导以及师资培训作了详尽的规定。
总之，西方发达国家在长期成人教育立法活动中积累了极丰富的经验，而这些经验是属于整个人类文明共同拥有的精神财富。我们在进行成人教育立法过程中，应大胆借鉴其成功的一面，吸取其失败的教训，缩短我们立法的时间，提高立法的效率，以促进有中国特色的成人教育法律体系的早日建成。