社会保障资金管理体制的改革与对策，本文主要内容关键词为：管理体制论文,社会保障论文,对策论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国社会保障的现状及存在的问题
（一）当前社会保障的现状
我国的社会保障制度是在50年代初期高度集中的计划经济体制下建立起来的。保障的核心是以城镇劳动者为主，实行就业——工资——福利三位一体的保障模式，城镇劳动者的生、老、病、伤、残等均由单位包揽；在农村则主要是以家庭保障为主。80年中期开始实行城镇职工退休费用社会统筹，改革企业养老保险制度至今，我国的社会保险制度改革已经逐步开展和深入。十几年改革的重点是突出养老保险的改革和重建，并重点建立和完善失业保险制度、医疗保险和工伤生育保险制度等。
自1986年以来，养老改革的重建已采取了以下主要措施：实行社会保险退休费用社会统筹，建立养老保险专用基金；建立由国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人补充性养老保险三个层次构成的养老保险新体制，实行个人交费制度；改革个人养老金计发办法；扩大养老保险范围，推行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险两个方案；建立养老金正常调整机制；社会养老保险管理向社会化和统一化迈进。到1994年底，已有13个省、市、自治区、直辖市实行了养老保险费用省级统筹；11个中央部门经国务院批准实行了行业养老保险费用统筹；国有企业已全部实行市县级以上统筹；集体企业的统筹已达2024个市、县；其他各种经济类型的企业开始逐步纳入社会统筹的范围；全国共有5万户企业、8750万职工和2079万离退休人员参加了养老退休费用社会统筹，职工个人缴纳部分养老保险费用的制度已经在全国普及。同时，有1万2千户企业、300多万职工试行了企业补充养老保险。70多万职工参加了个人储蓄性养老保险，积累基金5000多万元。
1986年7月12日，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的诞生。国务院又于1993年4月颁布了《国有企业职工待业保险规定》，此规定对《暂行规定》作了多方面的修改和补充。截止1994年底，有27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方性政策和法规，其中的26个将失业保险范围扩大到了非国有企业职工。全国失业保险保护的职工达到9500万人。
在医疗保险方面，已有80%以上的国有企业进行了医疗保险制度改革，主要内容是实行大病医疗统筹和试行医疗费用社会统筹和个人帐户相结合的改革方案。1994年底，全国有380个市、县试行了大病医疗费用统筹，参加的职工人数达到500万。
工伤保险和生育保险。有868个市县开展了工伤保险费用社会统筹的改革试点，还有522个市县开展了生育基金社会统筹。
（二）现行保障体制存在的问题
1.社会保障的实施范围有限，覆盖范围面过于狭窄，不适应社会
经济发展的要求
尽管1991年以来，国家作出了关于企业职工养老保险改革的规定，但主要措施仅适用于国有企业和少数合作、私营企业职工，范围非常狭窄。失业保证的规定含糊不清，医疗、工伤等福利范围也跟不上形式的需要。国民教育保障只是民间组织，尚未纳入社会保障体系。这种实施范围的有限性无形中加剧了劳动力的“偏好性”流动，不利于市场经济多层次竞争主体的培育。此外，现有的社会保障制度以城镇劳动者为核心，农村劳动者则以家庭保障为主。随着经济改革的深入，这种社会保障覆盖面过窄的弊端便日益显露，变得越来越与社会的发展不相适应了。自80年代改革开放以来，农村阶层最先发生了分化，乡镇企业异军突起，成为农村经济的支柱。1987年，乡镇企业的产值达4743亿元，占农村总产值的50.3%，首次超过农业总产值；到1989年，则达到9500亿元。乡镇企业的发展吸收了大量的农村剩余劳动力，据估计，1978年以来乡镇企业以每年600万人的左右的速度吸纳农村剩余劳动力，现在在乡镇企业中就业的人数已接近农村剩余劳动力的一半。而在城市同样出现了大量的个体经济、私营经济和三资企业，在这些企业中就业的人数已接近国有企业的就业量。尽管劳动力开始有了在城乡之间的流动，但这些乡镇企业、私营企业、个体经济和三资企业就业的劳动者仍然处在社会保障的安全网之外，这不仅不利于社会的安定，也阻碍了劳动者在不同部门之间的合理流动，尤其不利于劳动者从国有企业向非国有企业流动。据统计，全国7亿多劳动者中，享受社会保障的有1.7亿，约占劳动者的24%左右，仅占全国人口的13%左右，城镇社会保障覆盖面达92.5%，而占全国人口总数80%以上的农村人口，享受社会保障的却只占1.9%。
再有，中国人口的老龄化和家庭保险功能的减弱，客观上要求扩大社会保障的覆盖对象。我国人口结构由成年型向老年型转变用了不到20年的时间，比世界上任何一个国家完成这种转化的时间要少得多。1990年中国65岁以上老人为6557万人，2000年将达到9087万人。中国的老龄化要求我们尽快建立包括全体劳动者在内的社会养老保险，而不应只限于城市的部分劳动者。另一方面，在中国进入老龄社会的同时，中国家庭的规模也逐渐减年变小，致使原来由家庭承提的养老功能受到削弱。1981年到1989年中国家庭每户平均每年递减0.07，其中1985年到1989年4年间平均每年递减0.09人，递减速度明显加快，使得我国的养老问题，尤其是农村养老问题更加突出。因此，为了继续有效地控制我国人口的增长，尤其是在广大农村地区贯彻计划生育政策，很有必要将养老保险的对象扩大到全体劳动者。
2.社会保障体系改革缺乏周密的框架设计，新体制从根本上未突
破旧体制的藩篱，单项改革之间在内容上缺乏统一性
现行的社会保障改革，是从问题最突出的养老保险制度开始，针对突出的现实问题，各个突破，逐项展开改革和重建。并没有对原有社会保障制度的改革提出总体设计，每一社会保障项目的改革本身，也缺乏预先周密的计划，大有“跟着感觉走”之势。在模式的选择，保障体系设计，保障水平的设置等涉及总体改革框架的基本问题未明确，致使随着每项社会保障制度改革的深入，尽管已经认识到原有的三位一体的保障水平是与当前国力所不相适应的，但由于新体制未对新的保障水平提出客观的依据，致使在分项改革中，既得利益的制约，使得新模式实际上不得不仍继续维持计划经济时期已形成的高的保障水平，另一方面存在着要求扩大社会保障覆盖面的呼声，这样下去必将进一步加大政府的负担，这种矛盾制约着改革的进行。
此外，社会保障制度改革缺乏统一性，主要表现在：（1）社会保障已实施项目在内容上发生相互重叠现象。例如，同为医疗，在一般情况下，医疗费用是由医疗保险给与支付的。但是，在职工失业或女职工生育期间，失业职工或生育女职工的医疗费用却要分别由失业保险或生育保险负担。工伤情况下的医疗也存在这样的问题。（2）社会保障已实施改革的项目与未进行改革的项目之间在内容上也存在衔接问题。现在我们在全力推进养老保险制度改革的同时，没有考虑养老保险怎样与遗嘱保险、伤残保险进行衔接的问题。在统筹和个人帐户相结合的养老保险制度中，投保职工或养老金领取人死亡时，其个人帐户上的积累金额或法定金额将一次性支付给其法定继承人。这就存在着两个问题：还建不建遗嘱保险？如果建，怎样与养老保险合理衔接从而做到既不浪费资金又保护收益人合法权益？伤残保险同样存在与养劳保险衔接的问题。如果这些问题在改革之初未能统筹考虑，则必将在今后的运作中造成极大的混乱和损失。
3.社会保障运行机制还不完善，存在诸多问题。
主要表现在社会保障基金来源单一，单纯采用现收现付办法，基金管理和营运政事不分、监督乏力，保值增值水平低，不能满足市场经济对社会保障功能发挥的需要。目前，社会保障基金来源主要是企业支付，少量部分由国家补充，个人很少交纳，不能很好体现国家集体和个人共担的原则，又未开征社会保障税，筹资水平低，渠道单一。同时又因社会保障基金现收现支，随着职工个人生活费用指数上升，企业负担日益加重。另外，社会保障往往以即时政策为基础，缺乏稳定性、调节性和社会性。社会保障基金在管理和运营中面临较为突出的“四对矛盾”：（1）是基金的管理和经营的矛盾。社会保险基金管理政事不分，即政府行政管理与保险基金的运营由一个部门承担，主管社会保障的行政部门既负责制定政策、制度等的行政管理，又负责基金的投放、征纳、经办等具体操作。（2）是基金的专项管理与政府的无序行为的矛盾。国家明文规定，社会保险基金应“专款专用”，任何单位和个人都不得挪作他用。但在实际工作中，由于受地区、部门利益驱动，社会保险基金使用中违纪违规现象十分严重。（3）是基金的征缴率低与基金调剂面和基金调剂额不断加大的矛盾。（4）基金的保值增值与物价上涨的矛盾。
4.社会保障管理分散，运作效率低
在管理体制方面，现有的社会保障处于一种“政出多门，多头管理”的混乱局面。管理混乱的表现之一是部门分割，切块管理。目前参与社会保障管理的有劳动部门、人事部门、卫生部门、民政部门以及商业保险公司。劳动部门主管城镇职工的养老保险、待业保险和工伤保险；人事部门负责干部的养老保险和公费医疗；卫生部门参与公费医疗的管理；而民政部门则负责农村的养老保险。结果是社会保障各风险项目都是独立改革，没有形成一个包括老年、生育、疾病、遗嘱、伤残、失业、医疗在内地统一的社会保障制度。表现之二是政出多门，社会保险各项目分别建立独立的保险基金，没有形成统一的社会保险基金，保障标准混乱，降低了社会保险制度的效率，造成了国营企业和集体企业之间、集体企业和集体企业之间养老保险金统筹比例各不相同，既不能适应分散风险的社会化要求，也不利于劳动者在不同地区之间的流动。多年来，一些部门造成单项基金承担风险能力不强和使用效率的低下，加重了企业和国家的负担。还有些部门在经办社会保险事务中，出现保费比例提取偏高，管理费用提取偏多，保险资金管理与运用偏松等问题，并由此逐步形成部门自身利益的刚性，这是影响社会保障统一管理的重要原因。
二、国外社会保险保障制度的基本做法与借鉴
发达国家社会保障制度起步早，社会化程度高。这为我们在建立和完善符合我国国情的社会保障制度提供了一些可供借鉴的经验。
（一）建立完善的社会保障体系
西方国家为保证社会经济正常运行和稳定发展，先后建立起社会化程度较高，保障内容较完善，保障设施较完备的现代社会保障体系。主要体现在：
其一，保障内容齐全。西方发达国家均以建立以社会保险为核心内容，社会救济、社会福利为辅助部分的现代社会保障制度。
其二，保障覆盖面广。所有劳动者都在社会保障覆盖范围内，基本所有公民均有权享受社会保障。
其三，管理机构齐全，各发达国家都十分重视对社会保障事业的监督和指导。在中央政府通常设有社会保障部或社会保障总局，直接负责进行宏观控制和管理。在地方上也设有社会保障专门管理机构，实现了社会保障管理的专业化和社会化。
其四，法制完备。发达国家的社会保障制度都有一套完善的法律作保证。通过立法明确规定社会成员享受社会保障的权力，并在立法中确立政府、法人团体、个人的义务和责任，由司法部门行使监督权。在发达国家里，社会保险的最高管理机构通常制定在全国范围统一实施总体法规，各地方根据当地的不同情况还可以制定地区性法规。严格而系统的立法，为建立现代社会保障体系创造了条件。
（二）采取多层次多渠道的举办方法
发达国家在建立现代社会保障体系的过程中，大多采取多层次、多渠道、分项举办的方法。例如，美国的老年、残废遗属保险和健康保险，由联邦政府负责举办和管理；工伤事故保险由州政府负责办理；而失业保险则由联邦政府和州政府合办。又如，日本的社会保险业务体系分为三个层次：一是国家举办的社会保险，如国民年金、厚生年金等；二是互助性保险，如统一归大藏省负责管理的自助协会，该协会可向那些遭遇病、伤、残、死、灾祸等事故以及生育、退休的会员及其家属提供保险金；三是各企业的保险福利措施。
目前，西欧各国正在提倡和鼓励私人团体举办社会保险事业，试图以此作为国家举办社会保障的补充。社会保障采取多渠道、多层次和分项举办的方式，可以避免风险过于集中，减轻国家的财政负担。同时还可以照顾各地的实际情况，做到因地制宜，扬长避短，发挥各种优势。
（三）根据不同的保障层次，采取多渠道的筹资方式
社会保障资金的筹资方式是社会保障制度中的一个至关重要的组成部分。随着社会保障制度的发展，大多数工业发达国家是采用三方出资（即由政府、企业和个人共同负担）的模式建立社会保障基金。一般而言，发达国家社会保障资金来源，个人负担为25—35%，企业负担为35—45%，政府财政负担25—35%。从总体上看，当今各国社会保障筹资方式已不同于早期的社会保障筹资方式。其发展的主要趋势表现在以下几个方面：（1）筹资方式更加力求适应经济条件和经济运行的要求；（2）筹资方式和实施措施与社会保障的作用和范围之间建立起更加紧密的法律规范关系；（3）社会保障资金来源与税收制度改革更趋一致。（4）同时将社会保障筹资作为宏观经济调控的一个重要组成。由于社会保障筹资涉及到国民收入分配政策、就业政策等宏观经济政策，直接关系到企业的竞争能力。因此，现已不能仅仅从社会保障收入和支出平衡的角度出发，必须要从现代市场经济发展的高度复杂性和宏观经济调控要求等出发，对社会保障筹资方式加以考虑和认识。
（四）采用基金制运营和管理
目前，发达国家在社会保障基金的运营和管理上，大多采取积累式的基金制，通过科学测算，制定出各项社会保险的合理标准，然后将筹集的资金集聚起来建立各项基金，事先储存，为今后的保险给付作充分准备。基金制能适应经济运行中的波动和其他条件的变化，确保社会保障资金的安全性和有效性。在基金运营上，十分重视基金的保值和增值，通过专门投资机构和专家操作，将基金投资于安全性大、收益稳定的投资项目和有价证券。或存入银行享受优惠利率等形式，在确保安全的前提下，获得收益，使基金不仅得到保值而且能不断增值。
（五）注意发挥财政在社会保障管理中的重要作用
在西方，财政部门在社会保障运作中所起的作用主要体现在两个方面。一方面是通过编制执行政府保障预算，调剂社会保障开支的余缺。一般是从预算收入中划拨一块用以维持社会保障开支，或用于弥补社会保障收支的缺口。也有将社会保障资金通盘考虑的，这种情况以新加坡和日本比较典型。新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的社会保障制度，所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理；日本政府设立了后生年金和国民年金（包括投保人交纳的保险费、国库转移及基金投资收入）特别会计，两项年金的年收支余额要统一纳入财政投融资计划进行重点建设，使之得到保值和增值。另一方面是对社会保障实行宏观调控，即用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。如捷克规定养老组织的成员必须得到财政部和劳动事务部的共同批准；还有不少国家对雇主交纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税也属财政部门运用税收政策激励补充性社会保障发展的事例。
即使是补充性社会保障，财政部门也负有参管理指导和监督的重大责任。英国有一个由有关部门联合组成的监督包括养老基金投资在内的金融市场的常设领导机构，即证券投资董事会，这个董事会的主席是由财政大臣兼任的，下辖的个人投资、投资管理监督及证券期货三个委员会的主席均由财政大臣任命。
三、我国社会保障制度改革的基本原则及总体构想
社会保障制度是社会主义市场经济的重要组成部分，是市场经济条件下，政府弥补市场机制的不足，保持社会稳定和经济顺利运行的“安全网”和“稳定器”。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从五个方面勾画出社会主义市场经济的基本框架，其中一个方面就是“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供与我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。”这句话高度概括了我国社会保障制度的总体框架。从1984年以来，我国的社会保障制度改革进行了一系列的试点，摸索出了一定的经验，为进行配套改革打下了良好的基础。
目前社会保障制度改革的大气候已经形成。党中央、国务院决心很大，深化企业改革也将社会保障制度的建立推到了迫在眉睫的地位，经过十多年改革试点的探索，已经积累了一定的经验，广大群众对这项改革的承受能力也大大增强，个人参与社会保障的观念有了了很大转变。因此，下一步加大改革的力度，加快改革的步伐，将社会保障制度改革全面铺开，是完全有条件的。
（一）我国社会保障制度改革的基本原则
要建立符合社会主义市场经济要求的社会保障制度，必须从我国的实际情况出发，遵从以下几项原则：
1.社会保障水平要与我国的经济承受能力相适应
一个国家的保障制度是由经济发展来支持的，它要以经济实力作为基础。因此一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。社会保障水平不足，使竞争中处于劣势的人们缺乏最基本的生活保障，往往造成社会的不稳定；而保障水平过高又会加重在业者的负担，不利于调动他们的积极性，并且会使一些人成为躺在国家身上的懒汉，削弱经济发展的动力。在建立我国的社会保障制度时，应很好地吸取其他国家通过几十年实践得来的宝贵经验和教训。
从国外的经验教训来看，西方国家实行的高福利和平均主义引发了许多社会问题和政治问题，高福利政策已经难以为继。据统计，1960—1990年，世界经合组织成员国的社会保障支出占国内生产总值的比重从7%上升到15.4%，医疗保健开支从3.9%上升到7.8%；政府财政支出的增量中，有25%左右被用于支付养老金。社会保障负担过重，形成了庞大的预算赤字。现在西方国家的一些经济学家也认识到，社会保障福利化不仅不能提高社会生产率，反而滋长了社会惰性，养了懒汉。
我国是一个发展中国家，同时又是一个人口大国，我国目前正处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平，这样的基本国情决定了我国的社会保障水平不可能很高，一般来说只能保证最基本的生活需要。另外，社会保障与所有公民的切身利益密切相关，是有很强“刚性”，易上难下，在这方面我们一定不能再走“福利国家”开始大包大揽、继而骑虎难下的老路。我国经济还不够发达，但人口却先于经济出现了老龄化的趋势，这对我国的社会保障制度改革是十分不利的。
根据预测，到2030年我国将进入人口最高峰，达16亿人，届时退休人员将相当于在职人员的40%以上，（1992年为17.6%），如果按照目前的给付标准，养老费用将相当于在职职工工资总额的44%（1992年为17.6%），这将大大加重在职职工的负担，远远超过了国际普遍认为的20—25%的警戒线。这也决定了我国社会保障只能是维持基本的生活水平。
2.社会保障应坚持公平与效率统一的原则
社会保障是建立在法律基础上的，以国家为主体的一种国民收入再分配形式，因此，从理论上说，它应该是公平的，一视同仁、无歧视地对待所有的公民。
社会保障制度是否具有生命力，是否有利于经济发展和社会稳定，关键是处理好公平与效率的关系。公平与效率是一对矛盾，但又不是截然对立的，一个经过精心设计的制度，可以在公平与效率之间找到最佳的结合点，使公平和效率可以同时得到适度的发挥。这里说的公平，不是数量上的完全相等，而是权力的平等，是法律面前的平等，是机会的平等。按劳分配也是公平，分配的公正、合理、公平，可以激励劳动者，提高效率，进而达到更高水平的公平。社会保障在本质上是一种国民收入再分配，这种分配在某种意义上带有一引进“按需分配”的性质，但一定要适度，要避免因分配不当造成的鼓励懒惰机制。对生活困难者的救助，要以保障其最低生活水平为目标。社会保险的待遇和给付标准，既要与个人保险金的缴纳水平和缴纳时间长短挂钩，又要体现社会互济的原则，既要切实保障职工的基本生活水平，又要有利于激励广大在职职工的积极性。
所谓公平与效率统一，在社会保障中还应体现在公民享受社会保障的权力与缴纳费用的义务对待。公民享有社会保障的权力，应该与社会贡献及交费水平对等，而不应该受行业、所有制等方面的限制。在社会保障制度中的社会保险是由单位和个人共同负担的，从某种上意义说，它是一种“强制储蓄”，对于这种社会保障，必须坚持义务与权利相结合的原则，多储蓄多收益。
3.社会保障制度要法制化，实行统一领导，分级管理
社会保障的法制化，意味着社会保障制度的统一和社会成员享受社会保障权力和机会的平等，同时也为社会保障的具体操作提供法律依据。我国社会保障制度的改革，一定要建立统一领导、分级管理，以社会化管理为主的管理体制。社会主义市场经济要求有可以自由流动的人才市场，这就决定了我国的社会保障制度必须是统一的。不能以行业或地区进行分割。社会保障的立法权应属于全国人民代表大会。社会保障制度的基本政策和制度要统一，并要逐步建立全国统一的社会保障管理机构及各级分机构，社会保障的具体制度制定和行政管理由各级社会保障部门负责。依靠基层政权组织形成社会化的社会保障网络体系。将目前各部门、各单位分散管理逐步转变为统一的社会化管理，将目前各单位承担的社会保障事务性工作转变为社会化服务。
社会保险是国民收入再分配的一种形式，它以财政为后盾，但社会保障基金与财政资金又有着本质的区别，其资金的使用不能混同于一般财政资金，必须实行基金管理，坚持专款专用。由于它是一种政府行为，所有收支都应列入国家社会保障预算，结余资金投资于风险性最小的国家债券，以使其保值增值，不得直接用于弥补财政赤字或进行风险性投资。一旦基金出现赤字，经人民代表大会批准可以向财政借款解决。
4.适应我国二元经济的现状，采取两条腿走路的方针
改革和健全我国的社会保障制度必须从我国二元经济的实际出发，我国已有的社会保障，一方面是国有单位职工享受着很高的保障和福利水平，另一方面是广大农村人口养老、医疗等基本保障几乎完全依靠个人和家庭。可以说是一个“跛腿”的巨人，一条腿很长，另一条却很短，虽然从长远看，我们必须建立统一的社会保障制度，但在目前阶段则应从实际出发，坚持两条腿走路的方针，一方面改革和完善包括全体城镇职工的社会保险，另一方面逐步建立农村的社会保障制度，经过一定时期的过渡，使两个体系逐渐并轨，完成我国统一的社会保障制度。
（二）我国社会保障制度的基本构想
从各国的经验和我国过去的实践来看，社会保障制度可以分为三个不同的层次，每个层次的目标不同，保障对象不同，资金来源和管理办法也不同。
第一个层次是社会救助，这是国家对无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力的人以及收入在最低生活标准以下的个人和家庭的一种无偿救助，这是最低层次的社会保障，一般来说，这种保障对象的人数不多，并应该随着经济的发展日益减少。这是一种无偿的社会保障，体现了国家和全体纳税人对弱者的无私社会救助，当然这种社会救助只能以最低生活要求为目标。其资金来源是各级政府的财政支出。
第二个层次是社会保险，这是社会保障的基本组成部分，覆盖对象是人口的最主要部分——全体劳动者，当劳动者在年老、失业、疾病、伤残以后，能通过社会保险制度获得一定的收入补偿，保障基本的生活需要。其资金来源一般采取个人和单位共同负担的办法，参加者得到的保险金给付水平与其过去年代所缴纳的保险金多少、时间长短正相关，既要体现社会互济，又要体现按劳分配的原则。
第三个层次是社会福利，指国家或国有单位免费或低价为职工提供的一些服务，如义务教育、住房补贴、特殊人员的优抚政策、发放实物、各种生活补助等，这是社会保障的更高层次，它的资金来源也是直接或间接由国家负担的。在我国现阶段，这种社会保障还不宜过多地发展。
中国社会保障体系示意图
目前我国社会保障制度改革的重点社会保险，即养老、失业和医疗保险，主要是养老和医疗保险，资金的筹集和个人帐户的建立是改革中的热点和难点。下面是对我国社会保障制度改革重点的一些构想。
1.完善保障最低生活标准的社会救助制度
建国以来，我国先后建立了一些对少数贫困人口的社会救助制度，如对农村“五保户”、贫困户的救助、对城镇贫困户的救助、对灾民的救助等。当前社会保障制度的改革就是要将这些社会救助纳入规范化、科学化、法制化的轨道，对收入确实低于最低生活标准的个人和家庭进行社会救助。最低生活标准的界定，应采用“恩格尔定律”，根据城镇和农村、各个地区不同的生活费用标准，分别制定各地不同的标准，如北京市目前已确定人均月收入170元为最低生活标准，对低于最低生活标准以下的居民进行社会救助。对农村贫困地区的救助，应改变过去那种以县或乡、村为救助对象的办法，将社会救助工作落实到个人和家庭。随着我国农村经济的发展，贫困地区也不是家庭都贫困，我们可以学习国外的作法，每年调整和公布一次各地方的“贫困线”，由人收入低于贫困线的个人和家庭提出救助申请。对那些丧失劳动能力需要长期进行救助的对象也可以简化申请手续。
2.建立社会统筹与个人帐户相结合覆盖全体劳动者的养老保险制度
我国的养老保险制度宜采用社会统筹与个人帐户相结合的作法，一方面个人领取养老金的多少与过去交纳养老保险金的数额和年限有密切的联系，另一方面养老金的领取并不直接从个人帐户中支付，它具有一定的互济性，即只要过去按规定交纳保险金，退休后就能领取养老金直到生命中止。这样，寿命长者领取的养老金总和就会大大超过其个人帐户上的数额，而寿命短者则可能交的多领的少。世界上大多数国家都是采用的这种方法。
我国最终要建立的是覆盖全体劳动者的养老保险制度，一切劳动者将不受行业、所有制、城乡等因素的影响，在劳动期间一律按照法定的交纳比率交纳养老保险金，退休后按照法定的水平享受养老金。由于养老保险是一种强制性的全民的社会保险，考虑到全体居民的承受能力，它只能是一种较低水平的生活保障，养老金只能大约相当于在职职工工资的50%左右。在目前养老保险水平相差悬殊的基础上，应采取逐步过渡的办法，在农村可以先实行自愿参加，起到示范效应，然后再强制实行。对政府部门和国有企业职工应采取有效的过渡办法，将原来高于基本社会保险的部分转化为补充保险或商业保险。对效益好的企业，鼓励其在承担法定保险之外，为职工建立补充的商业保险，同时鼓励部分收入较高的职工进行个人保险，使其在丧失劳动能力之后能保持较高的生活水平。
养老保险金的交纳比率，需要经过大量科学预测和计算才能确定，是一个非常严肃、来不得半点马虎的问题。历史上许多国家都曾发生过因计算不够准确而造成巨大损失的先例。我国是一个有十多亿人口的大国，计算中非常微小的误差，都会导致将来千百亿元的亏空，是需要十分慎重的。
养老保险金的交纳，可采取个人和单位各负担一半的办法，无单位的个体劳动者则应自己负担全部费用。因为交纳水平与以后的领取水平相关，因此个人收入的计算不必十分严格，这是征收管理工作的一个有利条件。
为了抵销通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，应加强基金的管理，使养老保险基金作到保值增值，建立退休养老金的正常调整机制。
到本世纪末，争取在我国基本建立起覆盖城镇所有劳动者，权力与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。
3.建立覆盖全体职工、个人与单位共同负担的失业保险制度
失业保险基金应实行社会统筹。其原则应该是以支定收、留有少量储备。为简化管理，可以对所有就业人员实行统一的交纳标准，失业保险待遇的给付期限，按失业前工作时间的长短划分不同档次。超过此期限以后转入社会救济。
对参加失业保险的职工，凡属非自愿中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业登记后，都可按规定领取失业救济金，享受失业保险待遇。
失业保险金的发放是一个政策性很强的工作，发放水平过高、时间过长，必然导致一批人宁愿选择不就业，这在西方各国是屡见不鲜的。在我们这样一个发展中国家，一定要避免这种养懒汉的现象出现。因此，失业保险金的发放水平应低于劳动者的最低工资水平，发放期限最长不要超过24个月。
4.建立城乡有别、社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度
医疗保险制度的改革，可以说是社会保障制度中难度最大的改革。从我国实际情况看，若干年内还不具备建立城乡统一的医疗保险制度的可能性。因此，我们认为改革的目标还应定位在分别完善城乡不同的医疗保险制度上。
城镇医疗保险制度的改革要以正在进行的医疗保险制度改革试点为基础，主要内容是：医疗保险费用由国家、单位个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本人工资收入1%）和用人单位为职工缴纳的医疗保险的50%记入人人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支付，不足时，个人负担小部分，社会统筹基金中支付大部分。
由于医疗制度改革不仅涉及每个职工的切身利益，还涉及整个医疗卫生体制改革，包括医院体制、医疗资源配置、医疗价格、医院管理、建立对医患双方的制约机制，以及医疗卫生部门如何适应社会主义市场经济体制的要求等，需要各方面的改革配套进行。在改革医疗保险制度时必须强调建立对医疗单位的有效监督和制约机制，让医疗单位在医疗保险基金的管理中承担一定的角色，使医疗保险管理机构与医疗单位目标一致，才能建立起低成本、高效率的医疗保险制度。
在乡村应继续健全合作医疗网，以解决农村人口最基本的医疗需要。有条件的地区可以逐步建立类似城镇的医疗保险制度。
5.开征社会保障税，建立社会保障基金
当今世界各国筹集社会保险费的方式一般有两种：第一种是由社会保险机构根据各个社会保险项目单独确定保险费率，分别征收，经费来源相互独立，专款专用。这种方式能确切反映各个项目的收支情况，但互济性差，收费手续复杂，不利于降低保险成本。第二种是将若干社会保险项目的费率合并，由国家税务部门统一征收，所筹经费可在整个社会保险项目之间调剂使用，这种方法利用了征收个人所得税的程序，有利于降低征收成本，又可以保证保险基金的及时入库。目前大多数国家采用了优势明显的第二种方式。
我国社会保险金的征收最终也应通过开征社会保险税的途径，使这种政府行为更加规范、更加高效。具体税目可采取逐步扩大的方式，第一步先征收养老保险税和失业保险税。社会保险税的征收也应采用由用人单位代扣代缴的办法，与个人所得税的征收相协调，以利于降低成本提高效率。这样做也有利于社会保险基金的财政管理。到1996年6月为止，我国的城乡居民储蓄余额已经超过2.6亿万元，加上其他有价证券投资，属于个人的金融资产数量是十分可观的，据可靠估计已接近4亿万元，这就为社会保险税的开征提供了经济上的可能性。
6.建立统一的管理机构，实行社会保障制度的服务社会化
建立统一的社会保障管理机构，它是政府行政管理部门，按照社会保障法律的规定，负责制定各项具体的规章制度、政策和实施办法，组织社会保障的实施工作。管理社会保障档案要和个人帐号，按规定及时、准确地发放社会保障金，保证社会保障基金的合法使用、安全运营。编制社会保障预、决算报告，处理有关社会保障的查询、申诉和纠纷等事务。
7.建立社会保障预算，确保社会保障资金的正确运用及保值增值
社会保险是国家通过法律形式强制实行的保障制度，它的最终责任主体是国家，社会保险基金的筹集和运用是国民收入再分配的一种形式，社会保障基金一旦出现赤字，最终要由政府来负担。因此作为以政府权利为依托组织的资金运行，应该在国家的财政收支中反映出来，建立了社会保障制度的绝大多数国家也正是这样做的。可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理。
社会保障基金是广大劳动者在丧失劳动能力或失去工作之后的最后保障，也是维护社会安全稳定的资金保证，因此，社会保证基金的管理一定要坚持慎重原则，基金的保值增值一定要避免风险。在正常的市场经济条件下，可以说投资的回报率越高其风险性越大。社会保障结余基金的运用只能投资在购买国库券、国家债券方面，不能为追求资金的增值将其变成一种风险基金，这是对人民不负责任的表现。
社会保险基金必须做到专款专用，任何组织和个人不得动用社会保险基金弥补其他财政性支出的不足，更不能用来为单位和个人牟利，否则，就是违法犯罪的行为。
四、社会保障制度改革的步骤及近期的具体措施
（一）抓紧社会保障立法
社会保障制度的建立和健全应以法律手段作为保证，通过法律形式来规范国家、单位和个人之间的权利和义务关系，在社会保障的实行过程中做到有法可依，提高社会保障的权威性。因此，我国应加快社会保障立法，使这项工作尽快走向法治的轨道。
通过立法手段，强制制定各项社会保障制度。首先应以法律形式来规范国家、单位和职工个人及社会保障管理机构之间的权力和义务，规范社会保险费或税缴纳的比例、使用范围、社会保险金的给付标准等，实现每个社会成员在社会保障中的平等权力。
（二）打破所有制和行业界限，建立统一的城镇社会保险制度
针对目前出现的各部门、各行业争办社会保险的情况，应由国家制定统一的城镇职工社会保险制度，打破所有制和行业界限，由一个政府部门进行统一管理，在目前情况下城镇职工的社会保险暂时以由劳动部管理为宜。目前要解决的一个难点就是机关和国有企业老职工和中年职工的个人帐户如何建立的问题。解决这个问题的原则应该是：“老人用老办法，中人用中办法，新人用新办法”。承认国有单位职工运动的工龄中含有原来标准的社会保险金，以某个时点为界，此后的社会保险金一律由单位和个人分别负担，记入个人帐户。此前的社会保险金没有参加统筹的部分，按职工在国有单位服务的年限和工资级别以虚拟形式记入个人帐户。到这些职工退休时，政府机关职工由财政、国有企业职工由企业一次性对社会保险管理机构支付。其资金来源可考虑由财政盘活一部分国有资产存量，以弥补财政性的社会保险金支出，另外还可以将部分国有资产存量债权化，抵顶一部分国家对国有企业的社会保险金给付。
要合理确定养老保障水平和养老金统筹水平，在我国目前的情况下，应尽量将标准降低。同时鼓励有条件的企业职工购买商业保险。政府机关也应按一定标准为其职工购买商业保险。
（三）从有条件的地区开始，逐步建立农村的社会保险制度
至今为止我国仍然是一个农业大国，农村人口占我国总人口的绝大部分，因此农村社会保障制度的建立，是我国整个社会保障体系的不可或缺的重要组成部分。这项工作已经由民政部开展起来，并且取得了一定的成绩，今后应将它纳入社会保障制度建设的总体规划，分几步推开，使之沿着与城镇社会保障制度双轨合一的方向健康发展。
（四）开征社会保障税，建立社会保险预算，加强社会保险基金的
管理
经过严格测算，尽快开征社会保险税。将社会保险的全部收入和支出纳入社会保障预算进行管理。但社会保险基金与一般的财政性资金又有所区别，它不是属于政府的，也不是属于管理部门的，它是属于参加社会保险的全体劳动者的，是全体劳动者的“保命钱”，因此对它的管理一定要慎之又慎，坚持专款专用，任何个人和部门都不得擅自挪用，不能用于弥补政府财政赤字，更不能用于进行风险性投资，结余资金只能用于购买国家债券。
社会保障是政府职能的一部分，其管理部门是政府机构，因此其运营和管理的费用，应该来自于政府的行政经费，不宜从社会保险基金中直接开支，这样也减少了用社会保险资金牟取私利的可能性。
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