后4％时代：我国教育经费的保障和使用，本文主要内容关键词为：教育经费论文,我国论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G521
[文献标识码]A
[文章编号]1002-4808(2012)09-0009-04
2012年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中强调：“要坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4％编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”[1]这标志着政府努力了20年的财政性教育经费投入达到GDP4％的目标基本实现。接下来，我们如何监督好教育经费投入后4％时代的继续投入和使用?这是当前教育界必须认真研究的重大课题。
一、艰难的教育经费投入4％之路
教育事业是社会公益事业，教育经费投入所占比重通常是衡量一个国家现代化水平的重要指标之一。近年来，我国财政逐渐实现了由原来的“吃饭财政”到“建设财政”，再到“公共财政”的战略性变化，这为我国教育事业的大发展、优先发展奠定了物质基础。
早在1980年1月16日，邓小平在中共中央召开的干部会议上谈到实现四个现代化必须具备的四个前提时指出：“经济发展和教育、科学、文化、卫生发展的比例失调，教科文卫的费用太少，不成比例。甚至有些第三世界的国家在这方面也比我们重视得多，印度在教育方面花的钱就比我们多。像埃及这样的国家，人口只有四千万，按人口平均计算，他们在教育方面花的钱也比我们多几倍。总之，我们非要大力增加教科文卫的费用不可。”[2]
1983年初，中共中央政治局要求研究政府教育经费投入应在国民生产总值中占多大比例问题，并成立了由北京大学厉以宁教授、北京师范大学王善迈教授等专家组成的课题组。该课题组得出的研究结论是：按照邓小平提出的2000年中国人均GDP达到800～1000美元的标准和当时的实际汇率计算，到2000年中国政府教育支出的比例应该是3.87％。[3]51后经反复讨论，中央政治局决定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2000年达到4％，并把这一数字写入了1993年的《中国教育改革和发展纲要》。然而，由于多种原因，2000年的国家财政性教育经费投入仅达到GDP的2.58％，离4％的目标相差甚远。
联合国教科文组织在2000年制定了教育经费投入达GDP6％的发展目标。基于国际环境及我国实际状况，2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中再次把4％作为努力目标：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。”[3]53我国在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中也明确指出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。”[4]温家宝总理承诺要在本届政府任期内实现教育经费投入占 GDP比例达4％的目标。
实际上，我国在2000-2010年之间，国家财政性教育经费投入是随着GDP的增长而增长的。2011年6月29日国务院下发的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》指出：“2001-2010年，公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2％，高于同期财政收入年均增长幅度；教育支出占财政支出的比重从14.3％提高到15.8％，已成为公共财政的第一大支出。”[5]因而，从我国教育经费每年都在较快增长的趋势看，2012年达到占GDP4％的目标一定能实现，但是一系列的问题也会接踵而来。2012年我国实现了教育经费投入占GDP4％的目标后，以后的教育经费投入是否就保持4％不变?如何使用好这4％?如何监管好这4％?这些问题都值得我们探讨。
二、如何监督好4％的投入及持续性
2012年，我国财政性教育经费投入占GDP4％的目标达到后，我们还要监督好，使之能够持续，这样才能为我国教育事业的健康、优质、快速发展奠定良好的物质基础。
(一)保证财政性教育经费投入占GDP4％的持续性及增长性
首先，构建立法保障：制订我国《教育经费投入法》。全国人大常委会要尽快启动《教育经费投入法》的立法程序，为教育经费的投入奠定法律基础。我国要通过立法手段，制订教育的最低保障线，明确规定教育经费投入占GDP的比例不得低于4％，并且建立向弱势群体倾斜的教育财政制度，推进全体国民教育的共同发展；要强化教育财政投入的法制建设，明确责任，形成机制，从法律层面上保证教育投入，严格追究教育经费投入不作为行为，最终形成通过立法拨款的形式来保障教育经费投入。
其次，构建行政保障：制订行政官员考核的奖惩条例。政府在考核行政官员的政绩时，要把对教育经费的投入作为一个重要的考核内容和必要的制度规范。对于在教育经费投入上不能够达到占GDP4％的官员，政府应采取相应的处理措施；对于能够达到占GDP4％及以上的官员，要给予奖励或表彰。如果我国在制度上能作出明确的要求和规定，那么财政性教育经费投入占 GDP4％就一定能够长效，从而确保教育优先发展的战略地位。
最后，构建财政保障：建立中央和地方教育财政的协调机制。在美国，教育经费投入是以地方为主的投入模式，教育经费投入由各州自己决定。而我国教育经费投入采取中央和地方二元承担制，这就涉及到中央政府和地方政府在教育经费投入中所占比例的多少问题。笔者认为，由于我国东西部差距较大，中央政府对全国各地的教育经费投入所占比例在大方向不变的前提下，可以适当向中西部地区倾斜，提高在中西部地区投入的比例，最终建立起基于地区差异的“差异化教育经费投入的财政保障机制”。
(二)确定一个新的教育经费投入比例，以保证教育经费的持续增长
我们努力追求的财政性教育经费投入占GDP4％的目标，实际上是20世纪80年代世界发展中国家的平均水平，这一目标与我国目前的综合国力和国际地位不相符合。据最新出版的《教育概览2011OECD指标》显示，2008年，经济合作与发展组织(Organisation for Economic Cooperation and Development，OECD)国家用于教育的经费支出占其GDP总和的6.1％，在智利、丹麦、冰岛、以色列、韩国、挪威和美国，这一比例超过7％。在36个数据可得的国家中，只有9个国家的财政性教育经费投入占其GDP的比例为5％或更低。2000-2008年，在32个数据可得的国家中，有29个国家的各级教育经费总支出的增长速度快于其GDP。这一时期，增幅超过1％的国家有巴西(从3.5％增至5.3％)、爱尔兰(从4.5％增至5.6％)、韩国(从6.1％增至7.6％)。基于此，联合国教科文组织呼吁各国公共教育经费支出占GDP的比例应达到6％。[6]从中我们可以看出，世界各国教育经费投入占GDP的比例普遍高于4％，而且有进一步提高的趋势。因此，在财政性教育经费投入占GDP的比例达到4％后，制订一个适当的高于4％的投入比例，是我国的战略性选择和新的努力方向。正如全国人大代表、华中师范大学周洪宇教授所说：“在2012年实现占 GDP的4％之后，新形势下要继续增加财政教育投入，在2020年必须达到GDP4.5％，争取达到GDP5％的目标。2025年至少达到5％，争取达到5.5％乃至6％的目标。”[6]
(三)构建多元化教育经费保障体系
我国教育经费投入要改变政府投入的僵化模式，鼓励民间资本和国外资本进入教育领域，充分利用教育内部资源，盘活教育资本，使政府有限的资金投入保障大众最迫切需要的农村教育、平民教育，兼顾教育的效率与公平。笔者认为，我国可以采取以下几种方式，增加教育经费收入。
第一，充分利用资本市场，拓宽教育经费来源渠道。在我国，由于教育经费短缺导致教育投入不足，政府不仅很难提供足够的公共产品和公共投资，而且提供的公共产品性质的教育服务无法满足多样化的社会需求。因此，从兼顾效率与公平的角度看，政府应鼓励多样化的教育经费投入，积极利用资本市场。政府可以制订适当的政策优惠，鼓励学校通过教育经营来实现教育资金的自我积累、自我发展。例如，美国的大学可以是上市公司，它在法律上是独立的法人，在经济意义上是一个经济实体。我国也可以通过发行教育彩票、教育公债、鼓励学校上市等形式吸纳社会资金，利用和挖掘资本市场的资源，募集教育基金，促进教育事业优质发展。
第二，确保现有校产保值增值。我国一些学校特别是位于城市中的学校，都有门店等校产，其可以产生一笔可观的额外收入。但是，这笔额外的校产收入往往成为不在教育经费预算内的“隐性收入”，成为一些学校的小金库。因此，笔者建议，政府要成立一定区域内的校产管理中心，对公办学校的校产统一管理、统一经营，最终建立起“收入”与“投入”两条财务线，即需要投入的由政府投入，有校产收入的统一由上级校产管理中心管理，最终把这部分“隐性收入”统一纳入到教育经费预算内，减少公办资产的流失，避免“富得流油，穷得饿死”的不良现象。
第三，鼓励教育捐赠和民间资本办学。在国外，教育捐赠是筹措教育经费的重要渠道之一，是政府教育投入的必要补充。在我国，教育捐赠还处于待开发阶段或者说是低层次阶段。政府应该大力弘扬中华民族优良传统，完善有关政策法规，营造教育捐赠的积极氛围，整合教育捐赠资源，吸引更多的人进行教育捐赠。
在我国，政府是办学的主体，民办学校在我国所占比例相当小。因此，我国必须出台更多的优惠政策，实现“民办学校”的“国民待遇”，让更多的社会资本流入教育领域，分担政府教育经费短缺的困难。
(四)建立独立的教育经费审查和监督机制，发挥人大监督作用
目前，教育经费在使用过程中被挪用、挤占、滞留的现象仍然普遍存在。我国要彻底解决这些问题，就必须加大对教育经费使用的监督力度，建立起独立的教育经费审查机构，行使独立的教育经费审查权，切实保障教育经费的专款专用。另外，要设立独立的教育经费举报电话，呼吁社会全民都参与到教育经费使用的监督行列中，让全民对教育经费的使用进行公开监督，避免暗箱操作、乱挪乱用等现象，以提高教育经费的利用效率。
目前，我国实行中央财政与地方财政二元并存的教育经费投入，由于缺乏有效监督，很多地方很难保证教育经费的足额投入。笔者认为，我国可以建立由人大监督的教育经费投入机制，以保障教育事业的顺利进行。各级人大常委会定期听取政府实施义务教育情况汇报，并及时做好纠正、补助工作，启动问责权和问询权。
总之，我国必须多种措施并举对教育经费进行监督，真正使教育经费的投入“货真价实”，而不是玩“数字游戏”。
三、如何使用好4％的教育经费
我国在确保实现财政性教育经费投入占GDP比例不低于4％的同时，也要确保教育经费的有效使用，避免“人为性的浪费”。在这方面，笔者提出以下几条建议。
(一)建立相对独立的教育经费拨款机制
我国教育事业经费支配方式一直沿袭“政府主导型”路径，各类学校的经费拨款额度基本由主管部门“说了算”，加之对经费分配及使用过程缺乏有效监督，造成我国有限的教育经费存在使用结构不合理、效益不高、浪费严重的弊端。我们必须纠正长期存在的教育经费投入弊端，调整教育经费投入路径。在这方面，我国可以借鉴英国的经验。在英国，教育主管部门对教育经费的预算及使用行使直接管理权和监督权，但教育经费不由政府主管部门向学校直接划拨，而是通过相对独立的教育经费拨款机构间接下拨。英国教育经费划拨的传统和特色，事实上是将教育经费的拨付、使用和监管分属于三大相互制衡的主体，建立有效的教育经费监督机制。目前，我国教育经费的投入和使用急需建立第三方评估制度，改变政府既是运动员又是裁判员的角色。
(二)建立教育经费“问责性使用和督察制度”
多年来，我国教育经费的投入和使用一直存在着人为的“随机性”和“偶然性”。因此，我国必须建立一套完整的教育经费投入和使用制度，其具体包括以下几个方面。
第一，建立教育经费使用的“阳光”制度。目前，我国教育经费的使用还处于“黑箱子”操作阶段，即不透明状态。为了保证有限的教育经费能够用在“刀刃”上，发挥教育经费的最大效应，政府必须建立教育经费的使用公示制度。教育经费的使用公示制度应该包括教育经费的预算公示、审批公示和使用公示，让教育经费的使用处于“阳光”之下。因此，教育经费公示制度是保证教育经费正确使用的基本保障。
第二，建立教育经费违规“追责制度”。在教育经费使用问题上，政府也可以效仿“110”及“315”等热线，建立一个专门用于举报违规或者违法使用教育经费的热线，由专人负责投诉热线，对反映的情况进行专项调查或督导。另外，要建立专门的教育经费使用网站，设立举报信箱或者举报专栏，对全国教育经费的使用进行监督。在教育经费使用上，一些学校乱用经费，对教育教学产生了负面影响。因此，政府必须建立起相应的问责制度，根据行为后果的严重程度，给予警告、通报批评、行政处分、开除公职等，严重的追究法律责任。这样既可以从反面对教育经费的使用起到保障作用，也可以有效减少教育经费的“乱用”“乱占”行为。
第三，建立教育经费评估制度。对于教育经费的使用，我国要吸纳来自政府、社会及家长、学生的意见，形成第三方评估，或者委托“无利益攸关者”的第三方机构进行评估，重点评估教育经费投入产生的效果。对于教育经费使用不当或者产生低效甚至无效的行为，要追究法人责任。
(三)改变经费使用思维
我国是大国，也是“穷国”(人均而言)，教育经费在我国总体上还是处于短缺状态。如今，我国教育经费即使达到了GDP的4％，相对于庞大的人口数量而言，仍然是不足的。因此，我国迫切需要改变教育经费的使用思维，以便使有限的教育经费的使用达到最大限度的效用。第一，要树立节俭办教育的思维，一切从简，一切从实用出发，反对奢侈浪费。相关部门可制订一些物品采购费用的基本标准、招待费用的标准等，以达到节约经费的目的。第二，要树立购买服务思维。在教育经费使用上，我国还要改变以前的“种菜”思维，变由教育部门直接投资的“种菜”思维为“购买服务”的“买菜”思维。第三，要树立资源共享思维。在我国教育事业中，有相当大一部分的资金是属于重复投入，效益不高，造成了有限教育经费的浪费。为避免教育经费的浪费、提高教育经费投入产出的效益，我国应该在一定区域内实现教育资源的共享、合用。第四，要树立废旧物再利用思维。在国外，学校的物品回收有专门的机构，学校不得私自处理学校的废旧物品。而在我国，每年学校物品更新就占教育经费投入的大部分比例。因此，要提高教育经费的有效性和利用率，我国必须借鉴外国经验，提高废旧物品的再利用率。