民主程度与政府质量：文献回顾与评论，本文主要内容关键词为：文献论文,民主论文,程度论文,质量论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D082
一、问题背景与概念界定
在20世纪以前，世界上大多数地方都认为，非民主政体无论在理论上还是实践上都更为优越。①20世纪初期以来，民主的命运似乎发生了倒转，越来越被广泛传播的一种观念是：民主政体无论在理论上还是实践上都更为优越。自密尔以来，现代政治学除了在规范的层面上从人生而自由平等这一前提出发，推导出民主源于政治平等的内在需求，是一种具有内在的正当性的政体之外，还一再试图证明，民主政体在功能和后果上也优于非民主政体。例如，在密尔看来，只有代议民主政体才有利于自由的扩展、人性的完善和文明的进步。②同样，在达尔看来，民主政体之所以值得追求，是因为它会带来十大令人向往的结果。③
20世纪70-90年代，发生了被称为“第三波”的民主化浪潮，大量的威权国家以不同的方式建立了民主政体，实现了转型。在短短的30年中，民主化浪潮席卷全球，民主国家从1973年的30个迅速发展至现在的118个。④对于这一现象，拉里·戴蒙德曾认为，这是“自从民族国家出现以来政府治理的民主形式最广泛的传播”。⑤在这种新的形势下，许多学者都乐观地估计，随着这些国家民主体制的建立，它们将走上高速发展之路，给其民众带来幸福的生活，最终将带来一个民主、和平、繁荣的世界。
但是，民主化浪潮中的一个明显的事实是，有相当一部分国家在民主化的过程中走向了内战、分裂、经济停滞、效率低下和腐败盛行等。一些民主化国家又重新成了非民主国家。一些乐见民主转型的思想家现在又开始哀叹，非民主政体在一些国家出现了回潮之势。在思考民主化的学者中，一个被反复提及的问题是：“民主政体”(democracy)究竟能否提高政府质量(quality of government)，并给民众带来幸福的生活？
在传统的观点看来，由于民主能够内在地满足政治平等和自由的要求，以选举为代表的参与和竞争的扩大，会为民主政体带来政治正当性的基础。或者说，民主政体之所以能够广泛传播，正在于它能够通过选举而在政治的“入口”或“起点”上，为特定的政府提供政治正当性。正是在这个意义上，民主政体的论证者才致力于阐明：民主政体是一种基于民众的同意而建立正当性的政体。至少可以说，在所有的政府形式中，唯独民主政体才最少依赖于强制而最多依赖于同意。⑥但是，一个相当令规范理论家们尴尬的地方在于，一些新的经验研究表明，无论是在新兴的民主国家还是在老牌民主国家中，政治正当性建立的基础，并不主要依赖于“起点”上的选举程序所产生出的代表性，而是更多地来自于政府质量所产生出的政治绩效。⑦
在这种现实困惑和理论冲突的驱使下，一些学者开始走上了系统探讨民主政体与政府质量之间的内在关系的研究道路。在围绕这一问题所展开的研究中，一个首先要做的工作，就是要通过操作化概念体系的建立，使得各种独立展开的工作可以进行比较和综合。在这方面可能会遇到一个基本性的问题，即不同的学者所使用的“民主”和“政府质量”概念并不完全一致。
所幸的是，由于这一研究大多数研究者都是在大数量的层次上展开的，它们所采用的数据多来源于一些大型的国际组织。因此，无论是对“民主”还是对“政府质量”的界定和测量，越来越多的学者都开始在操作层面上使用诸如“自由之家”、世界银行、“企业国际”和“透明国际”等国际组织所提供的数据和建立的测量指标。这种做法或许在理论上存在着出现偏差的可能性，但是在现实操作中却为文献的积累和理论的发展提供了基本的平台。
因此，在相关的研究中，大多数研究者使用的都是“自由之家”提供的从0到10的评分等级，以作为民主化程度的测量指标。有时，为了更为全面地测量，一些学者也使用其他相关组织从选举竞争、公民参与、政治自由和权力制衡等角度提供的数据。早期的研究者大多数通过腐败程度的高低来测量政府质量。显然，这一指标过于简单。后期的学者为了解决这一问题，逐步发展出了一套更为多元的体系。罗斯坦(Rothstein)和特奥雷尔(Teorell)在总结其他学者的论述后，提出了三个可以衡量政府质量的指标，即经济发展、民众对政府的支持度和人民的幸福感。⑧而巴克(Back)和汉德尼尔斯(Handenius)认为，好的政府质量可以界定为高效的行政并且没有腐败。⑨相关研究的具体变量和指标尽管有所差异，但是近期的大多数研究，尤其是21世纪以来的相关研究，都包含了腐败和行政效率两个方面。
整体而言，学术界对于民主程度与政府质量的研究经历了三个大的阶段，即案例研究阶段、线性模型探索阶段和非线性模型扩展阶段。由于案例研究阶段无论是在变量安排还是在测量指标方面的差异都较大，相关的研究也主要以描述为主，具体的结论也因时间和地点而有所差异，因而对于这一阶段的研究较难总结。本文的回顾和评论主要围绕后两个阶段展开。
二、线性模型的探索
在相当长的一段时间内，学术界对民主与政府质量之间关系的考察，都主要是以腐败作为政府质量的测量指标的。随着全球范围内民主化浪潮的开展和对腐败的关注程度的提升，自20世纪中后期以来，就已经有一些学者试图发掘民主化与腐败之间的关系。但是，由于数据的收集等方面的限制，早期的研究大多是对个别国家的情况进行单个的案例研究，而且其中的相当一部分研究也主要是描述某些国家内部的腐败发生机制。随着数据收集与整理技术的提升，在追求系统解释的努力下，一些学者开始尝试通过大量的实证研究，在民主与腐败之间建立起某种线性关系。
在这方面的研究中，戈德史密斯(Goldsmith)或许可以算作是一位先行者。以“透明国际”的统计数据作为腐败的衡量指标，以“自由之家”的统计作为民主的衡量指标，戈德史密斯发现，在新兴市场经济国家中，民主程度与腐败程度之间虽然呈现出的是一种负相关关系，但是，如果将人均收入也考虑在内的话，二者之间的负相关关系在统计上的显著性程度并不高。⑩随后，特雷斯曼(Treisman)同样以“透明国际”的指标，结合“企业国际”在20世纪80年代初期的数据进行分析后也发现，短期而言，民主程度与腐败程度之间的关系并不明显；但是，长远而言，在民主经历越长的国家中，腐败的程度会越低。(11)
如果说戈德史密斯和特雷斯曼的结论都较为谨慎的话，桑德霍尔茨(Sandholtz)和克茨勒(Koetzle)的研究则得出了较为明确的结论。桑德霍尔茨和克茨勒通过对50个国家的相关数据的分析发现，民主规范和制度的成熟程度以及一个国家经历民主的时间长度，都与腐败程度呈负相关。(12)
虽然在具体的观点和测量指标方面都有所差异，但致力于进行线性解释的学者大多在国家的民主化程度与腐败程度之间建立起了一种或多或少的负相关模型。这些模型虽然也能够在总体上解释民主程度与腐败程度之间的大体趋势，但是，其在统计学上的显著性不足，同时也难以解释20世纪后期一些国家步入民主国家行列之后腐败大增的现实。(13)这种情形使另外一批学者试图超越原来的线性思维，建立起一些新的、更有解释力的模型。
三、非线性模型的拓展
在超越传统的线性思维建立新的模型方面，蒙蒂诺拉(Montinola)和杰克曼(Jackman)所提出的“U”形曲线模式，被认为是这方面的开山之作。
1.U曲线模型
蒙蒂诺拉和杰克曼的著作同样使用的是跨国的数据，即“企业国际”所整理的1980-1983年间66个非共产主义国家的数据，同时辅之以“透明国际”所整理的1980-1985年间的腐败指数。其中，对民主国家的定义则采用密歇根大学美国政治与社会研究校际联盟(ICPSR)所采用的三个标准：反对派的自由、公民的政治权利和立法机关的有效性。(14)
他们所进行的经验研究的基本结论是，民主程度越高的国家，腐败的程度越低。但是，转型之前的独裁政权之下的腐败程度又低于部分民主化的国家。换言之，在民主化的初始阶段，一个国家的政府质量会有所下降，而随着民主化程度的逐步深化，政府质量会逐步提高。因此，民主程度与政府质量之间的关系是一种动态的“U”形曲线关系。
在蒙蒂诺拉和杰克曼看来，决定一国腐败程度的关键因素是民主政体的发展程度。好的民主政体能带来有序的政治竞争以及新闻自由、政治参与等等。由于有了信息公开、公众参与和政治竞争，政党和政治家为了能在竞争中获胜，就必须得到民众的支持，也必须降低自身的腐败程度。同时，他们还指出，即使与威权政体相比，半民主化的政体也更加腐败。这是因为，在半民主政体中，政治竞争的程度比较低，权力运作的空间更大，而原有的威权政体对腐败的控制力已消失，因此腐败更加盛行。但是，随着民主政体的完善，政治竞争的不断加强，只要度过一个门槛之后，腐败就会慢慢减少。
一些著作曾经将政府规模的大小作为腐败发生的重要因素。但是，蒙蒂诺拉和杰克曼的发现表明：腐败程度的高低与政府大小程度并没有明显的相关关系。例如，北欧国家的政府往往很大，但是北欧国家的政治清廉度也很高，政府质量同样很高。相反，在一些政府很小的国家，政府软弱无力，腐败丛生。
另外，经济发展程度对腐败是有影响的。从整体上看，经济发展程度高的国家的腐败程度往往低于那些经济发展程度低的国家，但是，蒙蒂诺拉和杰克曼同时指出，经济发展程度并不是一个主要变量，只能是影响因素。因为从个别案例上看，一方面，同样经济发展水平的国家的腐败程度会存在很大的差异；另一方面，有的经济发展水平高的国家却表现出比经济发展程度低的国家更严重的腐败。
2.S曲线模型
同样是研究民主化程度与政治腐败之间的关系，宋(Hung-En Sung)的研究得出的则是一条S曲线模型。
宋首先提出，以前的研究中关于民主政体与政府能力之间的关系模型往往都是线性的或者二次曲线性的。也就是说，随着民主政体的完善，政府能力总会有所提升，只不过不同模式的提升幅度和提升方式以及其他变量或制约因素不同。虽然蒙蒂诺拉和杰克曼的研究已经开启了了非线性关系研究的先河，但是他们的样本量毕竟太小，数据有些过时，统计上的显著性也并不稳定。
通过对103个国家1995-2000年间民主发展与政治腐败程度的关系的测量，宋发现只有用三次方程才能最好地拟合他所收集到的数据。通过三次方程的拟合，他提出了一种横着的S曲线。整体而言，在民主化的初期阶段，腐败的程度会有所下降，在中度民主化的国家中，腐败的爆发最为严重。而一旦进入高阶民主化阶段后，腐败的程度又会大大下降。(15)
对于这一曲线，宋的基本解释是，政府质量是民主政体和政治条件相互作用的结果。政治条件既包括经济发展程度等物质指标，也包括参与意识、民主理念、政策理解能力等文化性的指标。它们之间的发展程度要相互适合，政府质量才会高，否则就会有问题。并不是说民主政体只要一直发展，政府质量就会随之上升，如果政治条件不能满足民主政体的需要，民主政体的发展也有可能会导致政府质量的下降。腐败之所以在民主化的中级阶段爆发得最多，是因为威权政体解体之后，民主政体带来的政治竞争使政治向为数众多的利益集团开放，但是这一时期，这些国家往往还不具备足够的政治条件，既包括媒体和经济的发展程度，也包括教育水平、民众的参与意识、精英的自我约束意识等等。这样，民主政体和政治条件的不匹配也就导致了腐败的剧增。因此，伴随着政治开放程度的提高，腐败的程度也可能随之提高。但是，随着民主成长的政治条件的成熟，腐败程度又会逐步下降。
3.J曲线模型
U型曲线和S型曲线模式的提出，激发了更多的学者在大数量层次上对民主程度与政府质量间关系的多维研究。贝克和汉德尼尔斯所揭示的J型曲线模式，就代表了一种新的努力。
巴克和汉德尼尔斯首先认为，无论是U型曲线还是S型曲线，都仅仅是以腐败程度来作为政府质量的衡量标准。这种做法显然过于简单，因为仅凭腐败并不能完全反映政府质量，尤其是腐败未必能够代表行政绩效。为了更为全面地把握政府质量，最好是从腐败程度和行政绩效两个方面进行评判。(16)
为了更为全面地研究民主化与政府质量之间的关系，巴克和汉德尼尔斯无论是在数据范围还是在分析技术上都作出了新的努力。基于1984-2002年间140个国家的民主程度与政府质量指标，他们同时运用了时间序列分析和截面数据回归分析，从而提出了一种民主化与政府质量之间的J型曲线模型。这一J型曲线的基本表现是：在低度民主化的国家中，民主对国家能力的影响是负面的；在中度民主化的国家中，民主对国家能力没有影响；在高度民主化的国家中，民主对国家能力有着极强的正面影响。(17)
在巴克和汉德尼尔斯看来，政府质量的好坏取决于对政府权力的控制，这种控制可以限制权力的滥用，防止腐败，进而达到权力的有效行使，带来较高的效率。在民主政体中，民众可以通过民主机制来限制政府及政府官员的权力，防止他们将其滥用，敦促他们更好地行使。这是因为，在民主政体中，对权力的控制是自下而上地来自于民众，而在威权政体中，对权力的控制是自上而下地来自于中央权威。但是总的来说，威权政体对权力的控制远远不如好的民主政体，也因此，威权政体的政府质量必定远远不如好的民主政体。但是对于低程度的民主政体来说，威权政体的解体导致了来自上层的控制力的消失，但是又没有来自下层的控制力出现，政府权力和政府官员的权力没有了限制，其政府质量还要次于威权政体，这也就是很多民主化国家政府质量会出现明显下降的根本原因，而随着民主政体的完善，自下而上的控制力日益加强，政府质量也就会随之慢慢提高。
巴克和汉德尼尔斯同时还指出，仅仅完善民主政体，还不足以达到良好的对权力自下而上的控制，而只注重民主制度的研究，恰恰是之前许多学者的漏洞。正如乔万尼·萨托利曾指出的，“西方民主理论的发展演化已反映高层次的民主化。当这个理论传到正在形成中的新民主政权(并由在西方大学里受过训练的学生传播)时，西方民主自身的基石要么被想象为理所当然，要么干脆被忽视”。(18)就国家能力的强弱而言，除了制度方面的基本安排之外，还需要适当的政治资源与之配合。这里的政治资源主要包括两个部分：一是媒体的繁荣程度，二是选举的参与程度。而这些政治资源又是受该国的教育水平和文化资源制约的。只有民主政体不断完善，并且政治资源也足够支撑民主政体的运作，才会有好的政府质量。如果政治资源不足，那么即使民主政体很完善，也不能很好地促进政府质量的提高。并且，民主政体和政治资源之间也互相影响，互相促进或者制约，但它们两者并不互为重要决定因素。
4.条件模型
上述三种非线性模型虽然在具体的机理上有所差异，但整体而言，这三种曲线都承认这样一种结论，即民主经历越久，政府质量越高。实际上，后来的一些研究也确认了上述发现。不过，在因果解释方面，后续的一些研究与前述研究有所差异。
例如，基弗(Keefer)的研究虽然同样确认民主经历越长，政府质量越高的结论，但是，他认为其中的主要原因在于，在威权政体和不成熟的民主政体下，政治领导人只会向特定的对象提供可靠的政治承诺和公共物品；在成熟的民主政体下，政治领导人则需要向尽量多的选民提供政治承诺和公共物品。(19)
在基弗的启发下，沙朗(Charron)和拉普恩特(Lapuente)进一步提出，在考察民主与政府质量的关系时，应该看到两个函数关系：一个是供给函数，即领导人有权进行政治改革；另一个是需求函数，公民愿意以短期利益为代价而为中长期利益投资。在具体的作用机制上，民主政体主要解决的是第一个问题，即民主政体的领导人比威权政府的领导人有着更强的动机去提升政府质量。但是，关键的问题在于，只有当一个国家的经济发展到一定程度以后，公民才会愿意以眼前利益为代价而致力于中长期利益的投资。同样是在民主政体下，贫穷国家的领导人很难有动机和空间去致力于长远利益的投资。(20)换言之，即使在民主政体下，民主对于政府质量的提升也是有条件的：在经济处于低度发展时，民主政体对于政府质量的改善非常有限，并有可能在威权政体的民主化过程中导致政府质量的下降；在经济发展到一定阶段后，民主政体对于政府质量的改善效果较为明显。
四、结论与讨论
通过对民主化程度与政府质量之间的关系研究的文献回顾，我们基本可以得出三点结论：第一，即使在民主广泛传播的今天，至少经验层面的研究表明，政府的政治正当性的建立，并不仅仅依赖于起点和程序意义上的民主制度，同时还必须依赖于(甚至越来越依赖于)政府的产出。第二，几乎所有的大数量研究都确证，就长时段而言，民主的深化有利于政府质量的提升。或者说，在当代的政体形态中，民主程度越高的国家，政府质量也越高。第三，在从威权政体向民主政体转型的过程中，民主程度与政府质量之间的关系较为复杂。有时会呈现出正相关关系，有时会呈现出负相关关系，有时甚至是没有关系。这一现象表明，转型过程中政府质量的低下，有可能来自于制度自身的缺陷，也有可能来自于一个国家特定的经济发展阶段和文化适应性的差异。
上述结论的一个自然的延伸是，民主转型的起点确实至关重要。首先，在转型的起点上所设计出的制度的完善程度和具体的制度类型，会在相当程度上影响到转型之后的政治运作和政府质量。那些在起点阶段上的制度选择较为适当的国家，在转型阶段和转型之后可能会经历较少的“阵痛”而更快过渡到民主与政府质量相互调适的阶段。其次，如果一个国家的政治转型的起点位于经济发展和社会融合的更高阶段上，可能会更好和更快地带来民主深化与政府质量的同步提高。而那些在起点上处于经济落后和社会冲突状态的国家，可能会经历更长的“阵痛”期。
由此而引出的一些更为深层的问题包括：威权政体之下的政治精英们在规范意义上是否应该去把握民主转型的起点和制度的初始设计？与此相关的一个问题是，起点的到来，在多大程度上是政治冲突的结果，而又在多大程度上是精英们妥协和大众参与的结果？如果威权政体之下的政治精英能够在一定范围内把握转型的起点，他们又在多大程度上存在着把握这一起点并设计初始制度的动机？对于特定的国家而言，这一相对“理想”的起点又位于何处？对于上述问题的把握，可能需要我们回过头去，对那些政府质量高低不等的国家的转型起点和转型之前的状况进行重新考察，并重新审视那些转型之前的差异和起点的差异所带来的不同政治和经济后果。
另外一个问题是，致力于民主程度与政府质量研究的学者，大多对民主与政府质量的概念和指标之间有着类似的认同。例如，对于民主，大多数学者都是以达尔从竞争和参与两个方面所界定的“最低意义上的民主”为基础而使用相关指标的。对于政府质量，相关的学者也在很大程度上在国家能力与政府质量之间画上了等号。这里的问题在于，无论是对民主还是对政府质量的界定和评价，都会受到不同政治哲学的影响。且不论民主概念的争议，仅就国家能力是否等同于政府质量而言，自由主义传统的学者与民主社会主义传统的学者之间就存在着巨大的争议。前者认为应该降低国家能力来提高政府质量；后者则认为应该强化国家能力来提高政府质量。(21)如何在这种差异性的政治哲学中，以政治科学的标准使用和评价国家和政府的作为，是一个需要进一步研究的问题。
最后，上述所有的研究都将民主程度视为自变量，将政府质量视为因变量。这种因果模式有可能存在的一个问题是：并不能完全排除二者之间是一种伪相关(spurious correlation)。这是因为，有可能在二者之外还存在着一个变量，例如一个国家的现代化水平或整体发展程度，既决定一国的民主化水平，又决定该国的政府质量的好坏。(22)为了排除伪相关的可能性，下一步的研究还必须在相关的控制变量方面有所作为。
作者感谢唐世平教授对论文初稿的中肯点评，同时感谢施米特(Philippe C.Schmitter)教授允许我们引用他尚未公开发表的研究论文。
注释：
①[美]罗伯特·达尔：《论民主》，林猛、李柏光译，北京：商务印书馆，1999年，第51页。
②[英]J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，1984年，第44～50页。
③[美]罗伯特·达尔，1999年，第53页。
④[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期的民主化浪潮》，刘军宁译，上海：三联书店，1998年，第25页；自由之家网站：http://www.freedomhouse.org。
⑤[美]霍华德·威亚尔达主编：《民主与民主化比较研究》，榕远译，北京：北京大学出版社，2004年，第153页。
⑥[美]拉里·戴蒙德：《民主政治的三个悖论》，刘军宁编：《民主与民主化》，北京：商务印书馆，1999年，第121～141页。
⑦Bo Rostein,Creating Political Legitimacy,Electoral Democracy Versus Quality of Government,American Behavioral Science,Vol.53,No.3,2009,pp.311～330.
⑧Bo Rothstein and Jan Teorell,What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions,Governance:An International Journal of Policy,Administration,and Institution,Vol.21,No.2,2008,p.167.
⑨Nicholas Charron and Victor Lapuente,Does Democrary Produce Quality of Government.? European Journal of Political Reasearch,Vol.49,Issue 4,2010,pp.443～444.
⑩Arther Goldsmith,Slapping the Grasping Hand:Correlates of Political Corruption in Emerging Markets,American Journal of Economics and Sociology,Vol.58,No.4,1999,pp.865～883.
(11)Daniel Treisman,The Cause of Corruption:Cross-national Study,Journal of Public Economics,76,2000,pp.399～457.
(12)Wayne Sandholtz and William Koetzle,Accounting for Corruption:Economic Structure,Democracy,and Trade,International Studies Quarterly,44,2000,pp.31～50.
(13)Hung-En Sung,Democracy and Political Corruption:A Cross-national Comparison,Crime,Law and Social Change,41,2004,pp.179～194.
(14)Gabriella R.Montinola and Robert W.Jackman,Sources of Corruption:A Cross-Country Study,British Journal of Political Science,Vol.32,No.1,2002,pp.147～170.
(15)Hung-En Sung,2004,pp.179～194.
(16)Hanna Back and Axel Handenius,Democracy and State Capacity:Exploring a J-Shaped Relationship,Governance:An International Journal of Policy,Administration,and Institution,Vol.21,No.2,2008,pp.1～24.
(17)同上。
(18)刘军宁主编：《民主与民主化》，北京：商务印书馆，1999年，第154页。
(19)Philip Keefer,Democracy,Credibility and Clientelism,Journal of Law,Economics & Organization,24(2),2007,pp.371～406.
(20)Nicholas Charron and Victor Lapuente,2010,pp.443～470.
(21)Philippe C.Schmitter,Claudius Wageman & Anastassia Obydenkova,Democratization and State Capacity,European University Institute,2005.
(22)同上。