领导干部经济责任审计绩效化的思考，本文主要内容关键词为：领导干部论文,绩效论文,经济责任审计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
领导干部经济责任审计呈现出绩效化趋势，即在关注被审计领导干部权力运用和经济责任履行合法性的同时，愈来愈关注被审计领导干部经济行为的绩效性。领导干部违法违纪毕竟是少数，而审计中大量的工作是对被审计领导干部工作业绩或管理绩效的审查和评价，审计内容、评价标准、审计结果与被审计领导干部经济行为的绩效性联系紧密。领导干部经济责任审计绩效化必定会给经济责任审计工作各方面带来影响，需要高度重视并寻找对策。
一、领导干部经济责任审计绩效化的内因
追根溯源，领导干部经济责任审计绩效化的根本原因，是领导干部所担负的经济责任从一般合法性责任向绩效责任不断演进和发展的结果。
经济责任是个动态概念，经济责任思想是发展的思想。经济责任从低级的财务责任向高级的管理责任、绩效责任演化，是经济责任发展的基本规律。根据伯恩伯格的经济责任发展理论，经济责任发展经历了四个时期：纯粹保管时期；传统保管时期；资产有效利用时期；全过程时期。其中前两个时期，受托人只需履行保管责任，保证委托人财产安全完整即可；到了后两个时期，经济责任扩展到资产的有效利用，即绩效问题。卡特(1978)也认为，伴随着委托人对责任人经济责任要求越来越高，经济责任关系也越来越复杂，最低层次经济责任形式是财务责任；中间层次经济责任的表现形式是效率责任；最高层次经济责任形式是效果责任。其中，中间层次和最高层次应该理解为绩效责任。
领导干部经济责任遵循这一规律，也包含两个层次：合法性责任和绩效责任。合法性责任，即必须严格遵守国家有关财经法规，如财务收支要合法；绩效责任，即应该严格管理并达到一定的效果和实现预定的业绩，它与资源配置、管理、使用的经济性、效率性、效果性相关。经过多年的不懈努力，领导干部经济责任审计在向纵深发展，仅仅围绕被审计领导干部经济行为的合法性开展工作已远远不够，对其绩效责任履行情况的关注程度越来越高，面临的绩效责任审查和评价任务越来越多，审计中对此投入力量的比重越来越大，领导干部经济责任审计由此呈现出绩效化的趋势。
二、领导干部经济责任审计绩效化的表现形式
第一，审计目标绩效化。前国家审计署李金华审计长指出，损失浪费比贪污腐败更加可怕，贪污数额几百万元就是惊人数字，而决策失误带来的损失，大者可达数亿元，一旦发生，其危害往往无法挽回。这段话深刻表明，绩效性责任比合法性责任往往显得更为重要。经济活动中，盲目决策、花钱造势、乱铺摊子、形象工程、政绩工程、面子工程、重复建设等时有发生，这些与领导干部经济行为和经济决策密不可分，是其没有有效履行绩效责任的表现。确立领导干部经济责任审计目标，除合法性目标外，绩效性目标也越来越重要、越来越迫切。通过审查、评价被审计领导干部绩效责任的履行情况，向有关方面传递其履行绩效责任的信息，促使被审计领导干部增强责任感、树立正确的政绩观、提高经济管理水平和能力，已成为领导干部经济责任审计目标的重要组成部分。
第二，审计内容绩效化。围绕审计目标，领导干部经济责任审计内容也呈现出绩效化特征。实现合法性目标，审计内容必定包含执行国家财经法规、政策情况，也包括领导干部自身廉洁自律情况；实现绩效性目标，审计内容必定包括领导于部是否科学、民主、规范决策，是否严格管理，是否事业建设成效显著等，这些都是绩效评价的内容。从现行审计内容来看，领导干部经济责任审计重点包括经济决策、经济管理、财经法规执行、事业成果和廉洁自律五大方面，分析其中的具体内容，绝大部分都是对领导干部绩效责任的审查和评价。可以说，当前的领导干部经济责任审计，是包含财务合法性审计和绩效审计的一种综合性审计，其中绩效审计内容占较大比重。
第三，审计评价指标和标准绩效化。领导干部经济责任审计目标、内容的绩效化，决定了其评价指标和标准的绩效化，其审计评价指标和标准主要包括国家的法律、法规、方针政策，它们是考核有关经济活动合理、有效的基本依据，也是分析和检查相关决策、业务活动科学性、合理性的准绳；包括主管部门或被审计单位制定的规章制度、业务规范、计划和预算等，它们是考核被审计领导干部责任履行、目标实现、管理水平的重要尺度；也包括可以用于横向、纵向比较的标准，如技术标准、行业标准、定额等。与一般合法性审计评价标准相比较，领导干部经济责任审计评价指标和标准更综合、更宽泛，也更具灵活性。
第四，审计方法绩效化。除了常规财务审计一般查账方法外，领导干部经济责任审计运用了其他更多绩效评价的适用方法，如文件查阅、座谈会、实地调查、现场走访、比较、咨询、民主测评等，这些方法是常见的绩效审计方法，而一般合规性审计并不常采用这些方法。随着经济责任审计的进一步发展，一些量化技术方法运用也越来越多，如统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制机制模式分析等。
三、领导干部经济责任审计绩效化带来的影响
第一，对审计理念的影响。经济责任审计绩效化趋势必定带来新的理念，如科学发展的理念、绩效责任的理念、结果导向的理念等，这些新理念对经济责任审计有着深刻影响。科学发展的理念，即无论是看待审计工作本身，还是看待被审计领导干部，都应该以科学发展观作为衡量一切工作得失的最根本标准，正确对待一些新的做法、新的观念、新的思想。绩效责任理念，即领导干部应该承担自身肩负的绩效责任，要对自己的行为和决策负责，不能满足于不违规、不出错，审计过程中不应当仅仅关注被审计领导干部合法性责任，也应该关注其绩效责任，“无功便是过”，审查和评价被审计领导干部绩效责任的履行情况是审计目标的重要部分。结果导向理念就是，既要重视管理的过程，更要重视领导干部取得的业绩和成果，以充分发挥领导干部的主动性创造力，使领导干部对最后的结果负责。
第二，对审计结果运用的影响。经济责任审计结果是使用领导干部和教育管理领导干部的重要依据，也是进行经济管理的重要依据，随着经济责任审计绩效化，其审计结果用途越来越广泛，影响也在扩大。通过领导干部绩效责任履行情况的审计结果，可以分析被审计领导干部绩效方面存在的不足，帮助其提高当家理财的能力；也可以分析被审计领导干部所在单位、部门绩效方面的实际状况，合理分析问题的成因及科学解决问题的办法，促进这些单位和部门提高资源配置效率及提高资金管理水平和使用效益；通过具体的审计个案，可以以点带面，发现宏观效益、宏观管理方面的问题，发现各项改革中存在的绩效问题，为提高宏观效益及改革的深化服务。
第三，对审计评价的影响。在对绩效责任履行情况的评价上，特别是对领导干部经济决策、管理、业绩是否科学、优劣、高低的评价，没有统一的方法，也没有现成的标准。领导干部工作业绩和事业成果难以量化，特别是各行政管理部门的产出结果很难衡量，这种产出结果既可以是经济的发展和环境的保护，也可以是社会的进步，其中有些成绩难以用价值来表现，也难用统一的价格或货币单位来衡量。另外，经济责任审计须从整体卜对多个因素、多种目标给予全面的综合评价，既要考虑微观、近期、局部效益，又要看到宏观、长远、整体效益；既要考虑经济效益，又要考虑政治、社会效益。
第四，对审计风险的影响。审计风险是由于审计人员的不恰当行为，作出不恰当的判断、结论和建议，审计人员由此承担相应责任，而对被审计者或利益相关者造成损失的可能性。领导干部经济责任审计的绩效化，导致其审计风险出现了新的形式和内容。由于被审计对象管理目标复杂、经济活动要素特殊、评价指标和标准难选取、责任机制不完善等，可能产生效益评价风险；由于就事论事、缺乏整体和深层次的分析等原因，可能产生审计结论偏差的风险；由于缺乏详细论证、泛泛而谈，或者没有可操作性，可能导致审计建议无效的风险。这些风险内容和形式发生的变化对经济责任审计质量管理提出了新的要求。
四、提高领导干部经济责任审计绩效化的措施
第一，从经济责任审计的外部环境看，应逐步建立领导干部绩效责任的约束机制。这种约束机制包括三层含义：一是领导干部到底负有什么责任、要达到什么结果、要实现什么绩效目标或计划；二是要对领导干部绩效进行监督和考评，形成健全的绩效责任监督考评体系，而且考评结果要对领导干部产生重大影响；三是要有问责机制和奖惩措施。由此，要优化经济责任审计外部环境，单位、部门、项目乃至个人，必须制定年度绩效计划和绩效目标，为绩效考核打好基础，比如，对领导干部建立明确的绩效要求和考核标准，对经费的管理和使用要有责任制。
第二，从经济责任审计工作自身看，应注重以下方面的工作。首先，坚持合法性审计基础上的绩效性审计。领导干部经济责任审计虽然有绩效化趋势，但领导干部执行国家法律、法规、财经政策、廉洁自律等情况合法性审计是基础性工作，那种完全脱离合法性审计的领导干部经济责任审计是不存在的，经济资料和财务数据的真实性、合法性是进行绩效分析及评价的前提条件。因此，设定经济责任审计目标，必须有基本的合法性内容；同时，要关注和揭露管理不善、决策失误和资产流失等重点问题，实现合法性和绩效性审计齐头并进，充分体现经济责任审计的综合性。
其次，要探索规律、提高质量、扩大影响。如何科学评价被审计领导干部绩效责任的履行情况，控制审计风险，保证审计结果客观公正，并能得到各方的认同和广泛运用，是领导干部经济责任审计绩效化后面临的关键问题。一是要探索经济责任审计绩效化后的基本规律，在审计方法、审计评价标准等方面，充分运用绩效审计理论成果和实践经验，逐步解决审计评价问题；二是要提高审计质量，重视审计建议的有效性，重点考察审计结论是否客观，审计意见和建议是否针对性强及有意义，而客观、有效的审计结论和审计建议是提高审计威信和扩大审计认同度的支撑；三是要适应经济责任审计绩效化的趋势，注重审计结果的运用，把审计成果运用到更广泛和更深层次的领域，为提高管理效率和经济效益服务。
再次，要加强经济责任审计队伍建设。经济责任审计绩效化，使得审计专业性更强、难度更大，对审计人员的素质要求更高。审计人员不仅需要会计、财务审计方面的知识，更应在政治、经济、社会、科学调查及评价方法等方面有良好的技能和教育，要深刻理解各项政策、形势，具备深厚的专业判断功底。由此，应加快人才培养，不断更新审计人员知识、优化其专业结构、提高整体素质；同时，可考虑以审计部门为主，建立审计专家库，整合各方面人才，发挥专家的优势，为经济责任审计提供智力和技术支持。
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