中国城市化的回顾与思考，本文主要内容关键词为：中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化，也称城镇化，是指人类社会发展进程中城市社会比重日益增加的过程，所以一般而言，衡量城市化水平的主要标准是城市人口占全国总人口的比重。此外，城市经济、思想、文化、习俗等对农村社会的渗透和影响，也可以算作是城市化发展一个方面的内容。改革开放20年来，我国经济社会各个领域都取得了重大成就，其中城市化水平的大幅度提高是经济繁荣发达和现代文明进步的突出标志之一，堪称百花园中一朵灿烂夺目的奇葩。回顾20年来我国城市化发展的历程，总结经验教训，对推动今后我国城市化的快速健康发展，无疑是具有重大现实意义的。
一、改革开放以来我国城市化的巨大成就
改革开放以来的20年是我国历史上城市化发展最快的20年，城市经济社会发展取得了全面的进步，城市化水平得到了大幅度提高。
（一）城市人口大量增加
我国自古以农业社会著称，城市人口比重很小，到建国初期我国城市人口占总人口的比重只有10.6%。新中国成立后随着工业化的发展，城市化进程也逐步推进，但由于历史的原因，改革开放以前国民经济经历了曲折的发展，城市化水平较长时间徘徊不前，到1978年底我国城市人口占总人口的比重只有17.92%，30年间城市化水平提高了7.32个百分点，年均上升0.26个百分点。这个速度与旧中国相比，城市化步伐大大加快了。但与国外横向比较，特别是与一些经济发展迅速的发达国家和发展中国家相比，我国的城市化速度是比较缓慢的。1950年世界城市化平均水平约28%，到1980年大约达到40%，30年间上升了12个百分点，比我国多增近5个百分点。
改革开放以后，随着工业化、现代化步伐的加快，特别是农村地区二、三产业经济的迅猛发展，农村人口向城市转移的速度和规模创历史纪录，我国城市化进程明显加快。改革开放以前，农民与市民从就业到户口管理严格分开，除按国家计划招考招工等少量农转非外，严格控制农民向城市流动。改革开放以后农民可以自由地从事非农经济活动，农民进城务工经商的日益增多。特别是1985年国家明确规定允许农民进城务工经商、开店设坊、兴办服务业的政策出台后，进城的农民更多了。与此同时乡镇企业蓬勃发展，吸收了数以千万计的农民进入乡镇企业就业。据国家统计局发布的1998年国民经济和社会发展统计公报数字，到去年底全国城市人口比重达到30.4%，与1978年相比，20年间上升了13.2个百分点，年均上升0.66个百分点，上升速度相当于1978年前年均速度的两倍多。这个比重中还不包括长期流动于城乡之间的7000～8000万的打工族农民。如果把这部分人计算进城市人口，中国城市人口比重实际在35%以上。
我国人口基数大，城市化水平上升一个百分点就意味着增加上千万的城市人口。1998年我国城市化水平尽管只有30.4%，但城市人口数量有37942万人，相当于英、法、德、意、日5个国家城乡人口的总和。这些国家的城市化水平虽然都在80%左右，但城市人口绝对数都只有几千万人，最多的是日本，但也没有超过1个亿。美国是中国以外城市人口最多的国家，但绝对数也只有2个亿。所以，中国虽然不是世界上城市化水平最高的国家，但却是世界城市人口总量最多的国家。20年来中国新增城市人口20697万人，比1978年的城市人口翻了一番多，相当于增加了英、法、意、加、澳5个国家的人口。所以，从城市人口增加的总量看，20年来我国城市化发展的巨大成就更为突出。
（二）城市体系基本框架初步形成
1978年全国共有设市城市193个、建制镇2173个，到1998年全国市增加到668个、镇19200多个，市镇总数增加了17500多个，比1978年增加了8倍多。设市城市是我国城市体系的主干，数量虽然只有668个，但市区城市人口总计有2亿多，占全国市镇总人口60%以上。在城市数量增多同时，城市体系结构进一步改善。一是中心城市数量增多，规模扩大。1978年50万人口以上的大城市只有40个，其中100万人口以上的特大城市只有13个。到1998年非农业人口50万以上的大城市增加到86个，其中100万以上的特大城市有36个，50～100万的有50个，与1978年相比，这些大城市的人口规模和经济实力都大大地提高了一个档次，绝大多数城市真正发展成了对周边地区有较强辐射力的区域经济中心。二是大中小城市比例向更合理的方向推进。1978年20万人以上的大中城市占城市总数的51.8%，20万人口以下的小城市占城市总数的48.2%，也就是说小城市的数量比大中城市数量少，这种大中小城市比例不符合城市发展的一般规律，也不适应中国特色城市化的客观要求。因此，80年代以来加快了小城市的发展步伐，到1998年20万人以下的小城市数量超过了大中城市数量，占城市总数的比例达到了55%以上。三是设市城市空间分布更为广泛，地域覆盖面更大。1978年全国200多个地区和自治州管辖区域里，有100多个行政区域没有设市城市。到1998年，没有设市城市的地州管辖区域只20来个，90%以上的地级行政区域里都有设市城市。
（三）城市建设取得显著成绩
改革开放以来，城市建设取得了巨大成就，据有关资料计算，1978年我国设市城市建成区面积只有6000多平方公里，到1997年设市城市建成区面积达到20000多平方公里，扩展了3倍多。市政工程、文化环卫和居民住房等硬件建设都向现代化都市迈进了一大步，城市的现代化水平跃上了一个新台阶。
——市政工程建设。设市城市道路铺装长度1980年30167公里，1997年达到138610公里，增加4.6倍。平均每万人占有量由3.4公里上升到7.1公里。公共汽（电）车总量1980年32341辆，1997年增加到169121辆，增加5.2倍，平均每万人拥有量由3.6辆增加到8.6辆。自来水年供应量1980年88.3亿吨，1997年达到476.8亿吨，增加5.4倍，居民用水普及率由83.2%上升到95.2%。下水道长度由1980年的21739公里增加到1997年的119739公里，增加5.5倍，平均每万人拥有量由2.4公里上升到7.8公里。煤气管道长度由1980年的5619公里增加到1997年的41475公里，增加7倍，居民用气普及率由16.8%提高到75.7%。特别是邮电通讯事业突飞猛进，促进了信息社会的发展，市内电话由1980年的134175户增加到1997年的52444027户，增加390多倍。
——文化环卫建设。改革开放以来，城市文化生活空前活跃，很多大中城市的文化生活十分丰富多彩，几乎可与发达国家城市相媲美，而且内容比西方城市要文明健康得多。改革开放以来，城市文化生活飞跃发展的典型代表是电视的普及。70年代末期我国城市居民只有极少数家庭拥有一台黑白电视机，现在城市居民家家户户都有彩色电视机，而且有的家庭在两台以上，城市人口电视覆盖率早已达到100%。建设生态城市是现代城市建设的一个重要发展方向，特别是90年代以来，我国城市建设中越来越重视治理环境污染，加强城市环境保护。1980年全国城市绿化面积85543公顷，到1997年增加到682238公顷，增加近8倍，平均每万人拥有绿地面积由9.6公顷增加到35公顷。城市公园由1980年的679个增加到1997年的3818个，增加5.6倍，公园面积由16192公顷增加到68933公顷，增加4.3倍。
——居民住房建设。改革开放使我国城市住房制度改革得到稳步推进，住房建设得到快速发展。城市居民住房逐渐开始告别短缺阶段，进入住房数量与住房质量提高并重阶段，住房制度改革促进了住房建设的快速发展。1978年以前，我国城市住房竣工面积仅1800万平方米左右，从1979年开始，随着住房投资体制的改革和住房投资渠道的多元化，我国城乡住房投资占国内生产总值的比重已连续多年达到7%左右。城市住房竣工量呈加速增长趋势，1985年达到1亿平方米，1993年达到2亿平方米，1996年达到3亿平方米，连续迈上三个台阶。1979年至1997年，全国新建城市住房近32亿平方米。城市居民人均居住面积由1978年的3.6平方米增加到1997年的8.8平方米。
当然，改革开放以来，城市建设取得的成就不只是这几个方面，而是全方位的进展，改革开放的主要成果在城市得到了集中地突出地体现，城市形态展现出现代化都市的风貌。
（四）城乡二元结构向一体化方向融合
长期以来，中国的城乡二元结构特征十分突出，无论是经济文化还是生活习俗，城市与乡村都有巨大差别。20年的改革开放极大地促进了城乡社会的大融合，城乡二元结构向城乡一体化推进了一大步。
从经济上看，由于商品经济的发展，特别是市场经济体制的确立，农村自给自足的小农经济格局得以根本改变，城乡经济逐渐融为一体。整县改市和撤地设市及市管县体制的推行，有利于城乡一体化管理和城乡经济统一规划与发展，更有力地加强了城乡经济优势互补，促进了城乡经济协调发展。中国自古以农立国，数千年来第一产业一直是中国经济的主体。中华人民共和国成立后，国家确立以工业为主导、以农业为基础的经济发展方针，现代工业的发展取得了巨大成绩。但直到改革开放前，中国农村的工业化步伐仍是比较缓慢的，农村社会的经济主体仍然是第一产业。改革开放以后，乡村经济已由单纯的传统农业经济转为农工商贸服务业共同发展的现代商品经济，特别是乡镇企业的蓬勃发展和城乡商品流通体制的改革，大大加快了农村工业化进程，城乡经济更紧密地连成一体，很多地区二三产业在农村经济中的比重超过了第一产业。
从文化上看，城市文化正迅速向乡村社会延伸，特别是向城乡结合部的小城镇和小集镇延伸，传统的乡村文化日渐萎缩并逐步被城市文化所取代。比如在生活方式方面，经济比较发达的东部沿海地区，农村与城市的外部特征正逐渐消失，农民在衣食住行及文化娱乐生活等方面与城市居民基本相同，特别是苏南浙东的一些地区，从居民聚居点上难以分辨出城市与农村，城乡的区别只能从产业结构和居民所从事的经济活动上判断。城市文化对乡村文化更深层次的渗透是在人的思想观念和生活习俗方面，不仅商品经济、市场经济等等经济观念深入人心，而且城里人的很多价值观、道德观日益为广大农民群众所认同、所追求。在这20年城乡文化大融合过程中，新闻媒体发挥了重要作用，同时城乡流动人口也功不可没。近年出现的民工潮对乡村社会产生了巨大影响，其积极作用不仅在经济影响和人口转移方面，而且也体现在文化、思想领域，到城里打工的农民不仅给乡村带回了资金和技术，而且也带回了城里人先进的思想观念和生活习惯。所以从文化上看，每年8000万打工族也是推进农村城市化的重要力量。
从政治上看，市带县体制的普遍推行，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡一体化的行政管理体制。改革开放以前，我国农村和城市的行政管理模式是有很大区别的，市政府管辖范围一般只限于城区和郊区，城乡分治的特点很明显。1977年全国只有42个市领导县，辖县总数133个，占全国县级政区的6%。1983年全面推行市带县体制，到1998年底全国227个地级市共计领导了1172个县级政区（不含市辖区），占全国县级行政区划单位（2126个）的55.1%。今年中央关于机构改革的2号文件下发后，撤地设市的步伐加快，将有更多的地方实行市管县体制。市管理县体制不仅仅是经济体制的考虑，而且是政治、经济、文化、社会等全方位的实质管理。尽管理论界对这个管理体制还存在不同的看法，但实践证明在现阶段我国国情条件下，这个体制对经济发展和社会进步的积极作用是占主导地位的，在密切城乡关系、加强城乡合作、缩小市民与农民的心理差距、巩固工农联盟、促进城乡协调发展和共同进步等诸多方面都产生了好的效果，农民对城市的向心力进一步增强。
二、20年来城市化发展的主要经验
改革20开放年极大地推动了我国工业化城市化的发展，其发展速度超过了历史上的任何时期。回顾20年来我国城市化过程中的基本经验，主要有以下几方面。
一是市场机制在城市化进程中发挥越来越重要的作用。改革开放前国家实行的是计划经济体制，因而在城市发展和城市建设方面也就完全是计划经济的政策和模式，如在户口管理上实行单一的十分严格的非农业户口管理制度，农转非只有单一的行政渠道，严格按招工招干招生计划指标办理，没有其它途径；在城市市政建设资金方面，也是完全的计划经济手段，资金来源全靠财政投入。改革开放以来，在国家主导的前提下，各地越来越多地利用市场机制手段推进城市发展。就农村人口向城市转移而言，除计划招生招干渠道以外，更多地是农民自发地进城经商务工办企业；就城市市政建设资金而言，除国家财政投入外，更多地是各地依靠社会力量自筹资金，有的甚至是完全依靠农民的资金进行市政建设，如浙江省苍南县的龙港镇就是改革开放以后依靠农民力量建起的一个新型城镇。从实行单一的计划经济形式，到运用计划与市场机制相结合的手段推进城市发展，是改革开放以来我国城市化得以迅速发展的一条重要经验，今后还应进一步调整完善有关政策，更大地发挥市场机制在城市化进程中的作用。当然，在运用市场机制推动城市化发展的同时仍然要注意搞好城市发展计划和规划，完全放任自流的城市化是要带来许许多多的城市问题的，西方国家的城市化已有这方面的教训。因此，在某种意义上可以说，中国的城市化是在市场经济体制下有计划的城市化，既注意运用计划指导，又充分发挥市场经济的作用。
二是大力发展了小城镇。这是20年来我国城市化发展的重大成绩之一，也是探索具有中国特色城市化道路的一项主要内容。从1980年提出的我国城市发展方针，到去年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，都把发展小城镇放在突出重要的地位，作为“带动农村经济和社会发展的一个大战略”，有力地促进了我国小城镇的发展。积极发展小城镇是符合我国国情要求的有效城市化途径。我国人口基数大，农村人口数量多，自然地理条件较差，交通不便，人口过于集中在少数大中城市不便于广大地域的社会行政管理和经济建设。特别是我国需要转移的农村人口总量数以亿计，完全依靠大中城市难以吸纳如此多的人口，因而不得不大力发展小城镇。同时，发展小城镇也是我国特色工业化的必然要求和结果。过去20年我国工业化的一个重要特征是，在城市工业大发展的同时，农村工业化取得了巨大成绩，乡镇企业生产产值占到国民生产总值的半壁江山。发展乡镇企业需要小城镇作为依托和载体，乡镇企业的发展也为发展小城镇创造了经济条件。因此国家把发展小城镇作为带动农村经济社会发展的大战略，作为我国城镇体系发展的重点，给予了一些政策的支持和倾斜，如1984年开始允许农民自理口粮到小城镇落户经商办企业，1997年又进行了大范围的小城镇户口管理改革试点，从就业、收入、住房等方面规定农民能否进小城镇落户，将原来主要依靠行政手段调控农转非变成主要依靠市场机制引导农民向小城镇转移，方便了农民进小城镇落户经商办企业。1984年国家还修订了设镇标准，放宽了设镇条件，从行政区划建制上加快了小城镇发展步伐，使建制镇由80年代初期的2000多个增长到去年底的近20000个。
三是适时地调整了设市模式和设市标准。过去国内外一般的设市模式是点状模式，就是通常所说的切块设市模式，市政府管辖的范畴仅限于城区一小块，城市地域空间很小，80年代初期以前，我国推行的就是这种模式。在我国行政体制下，这种设市模式的主要问题是市县矛盾很突出，因为新设的市一般是以原县域镇为基础，地盘较小，经过一段时间的发展，市的发展空间受到限制，与周边的县不可避免地会发生种种矛盾。为解决这个问题，80年代初期开始有关方面积极探索整县改市模式和撤地设市模式，切块设市和整建制改市两种模式并行，1983年以后逐渐以整建制改市模式为主。整县改市和撤地设市相对于切块设市而言，减少了市县、市地矛盾，对城市发展起了积极的促进作用。在改革设市模式的同时，国家还修订了设市标准。为适应城市型社区发展和管理的需要，加快设市步伐，国家先后于1983年、1986年和1993年三次修订了设市标准，使设市标准越来越完善，越来越科学合理，保证了设市工作的健康发展。调整设市标准加快了设市步伐，设市城市数量大幅度增加。1949年到1978年全国共设58个市，年均设市只有2个。1978年到1998年的20年总设市475个，年均设市23个左右。设市城市的增加从行政区划体制上加快了城市化发展。
四是全面推行市领导县体制。虽然这个体制在理论界存在不同的认识，许许多多的专家学者对其是非利弊进行过各种各样的议论和评判，但不管从理论上如何评价，实践上它对我国经济社会的发展，特别是城市化的发展产生的影响却是现实而巨大的。从地市合并到撤地设市，市领导县体制逐步全面推行，全国接近有70%的人口直接或间接地在市的行政体制领导之下。从消极方面看，这就自然造成了假性城市化现象。但从积极方面看，它则强化了人们对市的归属感。尤其是，这个体制在城市化方面的突出贡献是促进了区域中心城市建设，特别是市政府所在地的市政建设。在市管县过程中，地级市对所管县和县级市在财税上常有收取，这一点也常为县和县级市所反对，也为理论界所抨击。但另一方面，地级市对驻地的市政建设尽力倾斜，从所收取的财税中抽取大量资金用于驻地市政建设，这在客观上有利于加强区域中心城市的建设和发挥中心城市的作用。从1983年开始大幅度推行市管县体制以来，中等城市得到了较快的发展。从1982年到1998年市区非农业人口20～50万的中等城市由70个增长到210个，增加3倍。而同期全国各类城市总数由232个增长到668个，只增加2.88倍。
三、今后一个时期的城市化发展应把握好的几个问题
城市化是工业化和现代化的必然产物，人类社会最终要以城市社会为主体。西方国家已经达到了高度城市化水平，城市人口在全国人口中的比重已达80%左右。世界的城市化平均水平目前近45%，我国城市化水平仍低于世界平均水平。城市化进程是经济发展特别是工业化进程的必然反映，是不以人的意志为转移的客观规律。今后二三十年将是我国城市化最为活跃的时期，也是城市化任务最重的时期，需要转移到城镇的农村人口总计达四五亿之多（另有专题论述）。如何适应经济发展的客观规律，推进我国城市化积极健康的发展，是一个影响重大、事关全局的课题，需要进行广泛深入、多层面多视角的研究和探索。笔者在工作中体会到，以下几个问题特别需要注意引导和把握好。
（一）搞好城市化的计划和规划，有计划地推进我国城市化进程
城市化是一个以经济因素占主导地位的社会运动过程，有客观的自发性和盲目性。西方发达国家和少数高城市化水平的发展中国家，城市化过程基本是自发的过程，因而在城市化过程中带来了大量的社会问题，就是通常所说的城市病。如欧洲早期城市化国家和拉美、东南亚一些高速城市化国家，在城市化过程中都带来很多经济社会问题。特别是拉美和东南亚的有些国家，城市化进程大大快于经济发展水平，大量农村人口盲目地涌向城市，造成城市失业加剧、住房拥挤、公用设施不足、大量无业人口流浪街头、社会治安恶化等等社会问题，呈现出畸型城市化局面。这些国家城市化过程中出现的问题是由其政治和经济制度决定的，是资本主义制度的必然产物。我国今天推进城市化要吸取这些教训，应该防止出现这些问题，而且能够防止出现这些问题，至少可以把这些问题减少到最小的程度。因为我们实行的是社会主义的市场经济，计划调节仍然发挥作用。所以我们在推进中国城市化进程中，在充分依靠和发挥市场机制作用的同时，要根据我国经济发展状况搞好我国城市发展的计划和规划，按照计划和规划推进城市化发展。1.调控城市化速度。为避免城市化过快或滞后带来的负面问题，国家可以通过控制农村人口向城市转移的规模和速度来控制城市化的速度，保证城市化进程与经济发展水平协调。城乡分开的户口管理制度是中国户口管理的特点，这个制度虽然有很多不足之处，但对调控城镇人口的增长还是有作用的，关键是要把握好速度。同时还可以从产业政策和就业政策方面调控农村人口向城市转移的去向、规模和速度，避免农村人口集中地盲目地流向少数城市。2.调节城市空间布局。城市地域分布从根本上看是区域经济发展的结果，特别是工商业经济发展的结果。但行政建制对城市的形成和发展也同样具有重大的影响，很多城市就是行政治所的基础上形成和发展起来的。所以城市体系的形成既有经济因素起作用，也有行政因素起作用。因此，我们对城市的科学合理布局和城市体系的完善是可以调节的。有些论者认为目前我国城市布局的突出问题是东部地区城市多而中西部特别是西部地区城市太少。如果单从城市个数分布比例看，这个观点是有道理的。但从我国人口分布的状况看，目前我国城市分布基本是合理的，因为我国西部地区人口密度小、人口数量少，西北五省区及内蒙古、西藏共占国土面积550万平方公里，总计人口只有1.1亿多，不足全国总人口的10%，但设市城市有76个，占全国设市城市的数量超过了10%。西部城市突
出的问题是规模过小，城市功能较弱。同时，调整城市布局要与我国东西部经济梯度开发和一定数量人口西迁相结合。限于水资源等自然条件，我国人口分布极不均匀，东部地区人口密度过大，人口总量过多，人均资源的开发利用面临越来越突出的困难。西部地区地旷人稀，矿产资源丰富，一旦解决了水资源问题就有广阔的开发前景。缺水地区对农业制约最为直接，二三产业还是可以发展的。配合我国下个世纪的开发西部地区战略，西迁一定数量的人口是必要的。所以从我国经济发展布局的整体战略考虑，我国城市体系建设在东部地区要重点发展建制镇，中西部地区要重点发展设市中小城市，特别是西部地区要重点建设一定数量的中等城市，形成真正具有一定辐射功能的区域经济中心。3.调控设市速度。城市化是个经济运动过程，设市是行政行为，二者不能划等号。但市镇建制的设立对城市化的发展具有积极促进作用，在一定时期内设多少市对城市化进程是有重要影响的。设立市镇建制的手段对城市化发展的调控主要在两个方面：一方面可以通过一定时期内设市数量影响城市化速度，另一方面可以通过设市地点和行政等级调控城市布局，促进不同地区、不同规模城市的发展。
总之，今天中国的城市化要走有计划的城市化道路，尽可能避免西方国家城市化过程中出现的一些经济社会问题，保障我国城市化的健康协调发展。
（二）适当加快乡村人口向城镇转移的步伐，加快城市化进程
城市化进程应与经济发展水平相适应，特别是与工业化进程相协调，既不能超前，也不宜过于滞后。从目前我国现状看，城市化相对滞后了一些。与国外相比，我国城市化水平约低于国际平均水平10个百分点。从国内经济结构看，城市化水平与二三产业经济比重不相称，特别是与工业化进程不相适应，城市化进程大大落后于工业化水平。所以今后一个时期应适度加快农村人口向城镇转移的步伐，以促进经济特别是二三产业的发展。城市化与工业化的发展是相互促进的，工业化是城市化的基础，城市化对工业化和第三产业的发展是有重大促进作用的。在条件具备的情况下适当加快城市化步伐，可以扩大内需、加快城市基础建设，有力地促进二三产业的发展。从消费需求看，1个城镇居民的消费水平相当于3个农民的消费水平，城市居民越多，消费市场越大。从城市建设看，城市人口增加必然要求增加相应的居民住房和城市基础服务设施，这就自然拉动了原材料、基建建筑等行业的发展。因此，在条件成熟时可以启动撤县设市和撤镇设市工作，这既有利于促进城市化发展，又有利于拉动内需，因为新设一个市在市政建设方面肯定是要有所进展的。而以市为努力目标则是在更广泛的范围内激发和增强了一些县镇的发展动力，大批县镇为达到设市标准不得不狠抓市政建设，这就会对整个经济的发展产生重大影响。
（三）调整规划好产业结构，切实解决好城镇就业问题
今后我国城市化进程快慢在很大程度上取决城镇的就业状况，取决于城镇的就业容量。如果在城镇找不到工作，农民自然就不愿意向城市转移。所以如何在城镇创造更多的就业机会，是我国城市化进程中的一个根本课题。这一点与西方国家相比是有很大区别的，因为中国人口太多。所以邓小平同志指出：“中国式的现代化，必须从中国特点出发。比方说，现代化的生产只需要较少的人就够了，而我们人口这样多，怎样两方面兼顾？不统筹兼顾，我们就会长期面对着一个就业不充分的社会问题。”解决就业问题是一个十分复杂的课题，需要多方面配合的系统工程，解决推进城市化进程中的就业问题，关键是如何依靠农民自己的力量创造更多的就业机会。国家要重点做好的工作，一方面调整规划好产业结构，既要大力发展高新科技产业，又要积极发展劳动密集型产业，处理好劳动密集型行业与高新科技行业的关系，从而能够最大限度地容纳更多的就业人员；另一方面要研究制定优惠政策引导和鼓励农民将分散的资金集中起来，到城镇投资办厂经商办企业，也就是鼓励农民到城镇发展民营经济，既给农民自己创造了就业机会，又使分散的资金发挥出聚集效益和规模效益，形成良性循环机制。
（四）推进城市化必须大力推进农业产业化和现代化，为城市化发展创造条件
我国城市化发展的基本条件一是工业化发展，二是农村剩余劳动力转移，三是农副产品供应量。人口较少的国家城市化发展对粮食的依赖不大，因其人口总量少，城市粮食不足时可以进口。中国人口太多，城市最终的预期人口在10亿以上，这么多的人口，粮食问题是不能依靠进口解决的，而必须立足于国内自己解决。所以我们在推进城市化时必须大力推进农业产业化，发展高效优质农业，提高农业生产能力，在农业劳动力减员转移到城镇的条件下，仍然能够保障城乡粮食等农副产品供给。另一方面，农业产业化经营还可以在提高经济效益的基础上增加就业机会，并形成相对集中的集市集镇，有利于促进小城镇的形成和发展。
（五）努力提高城市效益，提高城市质量
目前我国虽然设市城市数量偏少，但若加上建制镇，总数就有20000个，这个数字不算太少。存在的突出问题是，我国城市质量不高，无论是经济效益还是社会环境，与西方国家相比还有一定的差距。尽管我们很多城市奋斗目标是要建成国际性大都市，但真正算得上国际性大都市的城市还寥寥无几。中小城市这方面的差距就更大，特别是建制镇更突出。过去20年，农村工业化的一个重要特点是分散化，全国2015万家乡镇企业，不足2000家在县城以上的城镇，80%以上的企业分布在乡村。农村工业分散化必然就影响小城镇的规模效益，虽然全国有19200多个建制镇，但有很多镇规模很小，城区人口不足1000人的占了很大比重。从管理上看，不同程度的脏乱散是小城镇的共性问题。所以提高城市规模效益和城市质量，提高管理水平是我国城市化进程中的一项重要任务，特别是小城镇更是如此。全国小城镇数量多，所有镇齐步发展是不可能的，国家应有计划地发展一批重点镇，通过制定实施优惠政策引导分散的乡镇企业向重点镇中心镇适度集中，从而提高规模效益。
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